《吉林省志愿服務(wù)條例》實(shí)施狀況研究

袁承為，韓雪梅，劉艷英，袁湘

摘 ? ? ?要：《吉林省志愿服務(wù)條例》自頒布實(shí)施以來，在指導(dǎo)、促進(jìn)、規(guī)范和保障吉林省志愿服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮了重要作用，但隨著志愿服務(wù)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，《條例》中也出現(xiàn)了一些不適應(yīng)新情況和新發(fā)展的問題。本文在分析《條例》實(shí)施的狀況及其存在問題的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的修改意見和建議。

關(guān) ?鍵 ?詞：《吉林省志愿服務(wù)條例》;志愿者;志愿服務(wù)事業(yè)

中圖分類號(hào)：C912.21 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2014）12-0058-07

收稿日期：2014-09-20

作者簡(jiǎn)介：袁承為（1960—），男，山東蓬萊人，吉林省團(tuán)校常務(wù)副校長(zhǎng)，教授，研究方向?yàn)榍嗄晟鐣?huì)問題、青年教育;韓雪梅（1968—），女，吉林公主嶺人，吉林省團(tuán)校青年工作理論教研部主任，教授，研究方向?yàn)榍嗄杲逃?劉艷英（1962—），女，吉林長(zhǎng)春人，吉林省團(tuán)校素質(zhì)拓展部主任，教授，研究方向?yàn)榍嗌倌杲逃?袁湘（1986—），女，吉林長(zhǎng)春人，吉林工商學(xué)院教師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)福利與社會(huì)工作。

基金項(xiàng)目：本文系2014年吉林省青少年發(fā)展研究計(jì)劃項(xiàng)目“《吉林省志愿服務(wù)條例》實(shí)施狀況研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014jqz-10 。

《吉林省志愿服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2006年1月1日頒布實(shí)施以來，在指導(dǎo)、促進(jìn)、規(guī)范和保障吉林省志愿服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。但隨著志愿服務(wù)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，《條例》中也出現(xiàn)了一些不能適應(yīng)新情況和新發(fā)展的問題。為此，我們對(duì)《條例》的實(shí)施狀況進(jìn)行了調(diào)研，并提出了相應(yīng)的修改意見和建議。

一、《條例》的頒布實(shí)施，促進(jìn)了志愿服務(wù)事業(yè)的蓬勃發(fā)展

《條例》頒行八年來，推動(dòng)了志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展壯大，提高了志愿服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)影響力，使志愿服務(wù)事業(yè)呈現(xiàn)出強(qiáng)有力的發(fā)展勢(shì)頭。具體表現(xiàn)為：

（一）志愿者隊(duì)伍和志愿服務(wù)組織不斷發(fā)展壯大，呈現(xiàn)出志愿者由“請(qǐng)你做”向“我要做”的發(fā)展趨勢(shì)

2007年，吉林省注冊(cè)志愿者人數(shù)17.8萬人，2008年猛增到37萬人，增幅為107.9%。2008年，吉林省縣級(jí)以上志愿者協(xié)會(huì)只有120個(gè)，到2014年2月，加入省志愿者協(xié)會(huì)的會(huì)員單位共552個(gè)，志愿者達(dá)到216.3萬人（其中注冊(cè)志愿者142.7萬人），占吉林省總?cè)丝诘?%。很多志愿服務(wù)組織表示：“近兩年來，志愿者的招募工作比過去容易，主動(dòng)上門加入志愿服務(wù)組織的人愈來愈多”。志愿者的招募由過去“請(qǐng)你做”向積極參與的“我要做”轉(zhuǎn)變。

（二）志愿服務(wù)組織多元化發(fā)展，志愿者隊(duì)伍呈現(xiàn)出由過去以青年為主到現(xiàn)在全體社會(huì)成員共同參與的發(fā)展趨勢(shì)

吉林省志愿服務(wù)組織有三大特點(diǎn)：一是青年志愿服務(wù)組織活躍。政府各部門和群團(tuán)組織紛紛搭建志愿服務(wù)平臺(tái)，支持志愿服務(wù)活動(dòng)，特別是青年志愿服務(wù)活動(dòng)十分活躍。如吉林大學(xué)陽光志愿者協(xié)會(huì)，旗下有40家理事單位，注冊(cè)志愿者500余名，在志愿服務(wù)旗幟的引領(lǐng)下，吸納了4500余名在校生投入到志愿服務(wù)工作中。 2014年10月6日，李克強(qiáng)總理回信勉勵(lì)吉林大學(xué)白求恩志愿者協(xié)會(huì)：“信念引領(lǐng)腳步，希望大家繼續(xù)以愛心和知識(shí)幫助需要幫助的人，與千千萬萬志愿者一起傳播守望相助的正能量，在全社會(huì)形成崇德向善的好風(fēng)尚。也希望大家在這一過程中潛心研學(xué)、砥礪品行，在為國(guó)家發(fā)展、人民福祉奉獻(xiàn)中成長(zhǎng)進(jìn)步?！倍敲耖g團(tuán)體興辦的志愿服務(wù)組織呈現(xiàn)出發(fā)展上升勢(shì)頭。其中，自發(fā)的志愿服務(wù)組織占38.1%，非政府組織、非盈利組織等民間團(tuán)體興辦的志愿服務(wù)組織占24.9%。這些組織多在近兩年發(fā)展起來且有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。三是志愿服務(wù)組織中的成員出現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)。出現(xiàn)了“三個(gè)新現(xiàn)象”，即出現(xiàn)了大批“老黨員”、“老干部”等離退的“老志愿者”;出現(xiàn)了大批企業(yè)家、個(gè)體戶志愿者;出現(xiàn)了一批不僅自己要做志愿者，還要調(diào)動(dòng)和組織其他人員參與志愿活動(dòng)的組織者，使吉林省的志愿者隊(duì)伍呈現(xiàn)出由以青年為主向全體社會(huì)成員共同參與轉(zhuǎn)變的發(fā)展勢(shì)頭。

（三）志愿服務(wù)活動(dòng)更加豐富，呈現(xiàn)出以“階段性”為主向“常態(tài)化”、“品牌化”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)

長(zhǎng)期以來，吉林省開展的志愿服務(wù)活動(dòng)形成了品牌項(xiàng)目并逐步深入到基層。吉林省文明辦的“三關(guān)愛”、“鄰里守望”志愿服務(wù)活動(dòng)走進(jìn)基層，走進(jìn)千家萬戶;共青團(tuán)的“關(guān)愛農(nóng)民工子女志愿服務(wù)行動(dòng)”已形成了長(zhǎng)期有效幫扶制度，使農(nóng)民工子女感受到了社會(huì)的溫暖;“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃”、“大學(xué)生志愿服務(wù)三下鄉(xiāng)活動(dòng)”，已成為大學(xué)生服務(wù)社會(huì)，投身社會(huì)實(shí)踐，增長(zhǎng)才干的有力舉措;民政部門與多部門聯(lián)合建立的學(xué)雷鋒志愿服務(wù)站在全省大多數(shù)社區(qū)普遍建立;農(nóng)村志愿服務(wù)也開展得有聲有色，涌現(xiàn)出一批科技惠農(nóng)志愿服務(wù)帶頭人;教育部門倡導(dǎo)的全省大中學(xué)校學(xué)雷鋒志愿服務(wù)隊(duì)更是常態(tài)化開展社會(huì)實(shí)踐志愿服務(wù)活動(dòng)，使志愿服務(wù)活動(dòng)消除了過去“雷鋒3月來，4月走”的階段性弊端，呈現(xiàn)出“常態(tài)化”、“品牌化”的發(fā)展趨勢(shì)。

（四）志愿服務(wù)社會(huì)支持體系初步形成框架，呈現(xiàn)出由“零散化”向“規(guī)范化”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)

自《條例》實(shí)施以來，志愿服務(wù)社會(huì)支持體系有了雛形，其框架主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在資金來源上，形成了政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、志愿服務(wù)組織合法收入等多方資金籌集渠道。2012年，吉林省志愿服務(wù)基金會(huì)的成立，為志愿服務(wù)健康、持久的發(fā)展提供了較為穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)支撐，標(biāo)志著吉林省的志愿服務(wù)事業(yè)邁上了新臺(tái)階。二是在媒體宣傳上，宣傳媒體對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)均有報(bào)道。時(shí)常出現(xiàn)報(bào)刊有文、廣播有聲、電視有影、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒有信息的景象，形成了一定的志愿服務(wù)文化氛圍。三是在激勵(lì)措施上，吉林省委辦公廳印發(fā)文件，初步建立了表彰學(xué)雷鋒志愿服務(wù)先進(jìn)典型的長(zhǎng)效機(jī)制。此外，把志愿者評(píng)比表彰激勵(lì)措施納入到全省創(chuàng)建文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位考核測(cè)評(píng)體系之中，建立健全有關(guān)的規(guī)章制度，把志愿服務(wù)的要求滲透到社會(huì)日常管理中，體現(xiàn)在市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、學(xué)生守則、職業(yè)規(guī)范中。增強(qiáng)了對(duì)志愿者無私奉獻(xiàn)的社會(huì)認(rèn)可度，調(diào)動(dòng)了全社會(huì)參與志愿服務(wù)的積極性。

二、志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，使《條例》面臨一系列新問題

（一）《條例》的立法結(jié)構(gòu)與當(dāng)前主流趨勢(shì)不一致

目前，我國(guó)關(guān)于志愿服務(wù)方面的立法結(jié)構(gòu)主要有單獨(dú)列章和不單獨(dú)列章兩種形式。吉林省的《條例》沒有單獨(dú)列章。對(duì)比下表：

我國(guó)頒布的志愿服務(wù)條例立法結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表

[年份＼&制定數(shù)量＼&修正數(shù)量＼&單獨(dú)列章＼&不單獨(dú)列章＼&2008年之前＼&21＼&＼&成都市、南京市、深圳市、寧夏回族自治區(qū)、濟(jì)南市、江蘇省、黑龍江省、浙江省、四川?。ü?部）＼&廣東省、山東省、寧波市、福建省、、杭州市、撫順市、銀川市、吉林省、湖北省、北京市、天津市、江西省（共12部）＼&2008年＼&1＼&＼&青島市＼&＼&2009年＼&7＼&＼&廣州市、淄博市、新疆維吾爾族自治區(qū)、四川省、唐山市＼&海南省＼&2010年＼&5＼&1（廣東?。?amp;廣東省、汕頭市、唐山市、陜西、昆明市、上海市＼&＼&2012年＼&4＼&1（黑龍江省）＼&珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)、合肥市、黑龍江省、湖南?。?amp;＼&2013年＼&1＼&＼&山西?。?amp;＼&]

從對(duì)比中可以看出：一是在立法初期，多數(shù)地區(qū)不單獨(dú)列章。2008年之前采取單獨(dú)列章的比例僅有42.86%。二是后期立法的地區(qū)，多數(shù)是單獨(dú)列章。2008年之后，有16個(gè)省、市（直轄市）、自治區(qū)立法，只有海南省不單獨(dú)列章。三是新修訂立法的地區(qū)都單獨(dú)列章?？梢?，隨著志愿服務(wù)立法的完善和立法內(nèi)容的深入細(xì)致，不單獨(dú)列章已經(jīng)難以充分表明各法條之間的邏輯關(guān)系。單獨(dú)列章的立法結(jié)構(gòu)已成為志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（二）法律調(diào)整范圍過窄，未將非正式志愿組織納入《條例》中

《條例》第三條規(guī)定：“志愿者組織是指依法成立，從事志愿服務(wù)的公益性的社會(huì)團(tuán)體”。這個(gè)規(guī)定意味著各類自發(fā)性的志愿服務(wù)行為沒有被納入志愿服務(wù)法的規(guī)范范圍，不能得到志愿服務(wù)法的保護(hù)，無法獲得相關(guān)政策措施的幫助和支持。由于我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中對(duì)于社會(huì)團(tuán)體成立的條件規(guī)定得比較嚴(yán)格（如：第三章成立條件中第五條要求社會(huì)團(tuán)體“有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬元以上活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬元以上活動(dòng)資金”），致使很多民間志愿服務(wù)團(tuán)體無法達(dá)到相關(guān)的規(guī)定條件，無法成為正式的志愿組織。吉林省的現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況是自發(fā)的志愿者團(tuán)體組織占38.1%，非政府組織、非盈利組織等民間團(tuán)體組織占24.9%。這些非正式志愿組織總數(shù)占63%，已悄然成為志愿服務(wù)組織的主要力量?！安莞彪m然已經(jīng)壯大，但相關(guān)部門還沒有意識(shí)到這些新問題、新情況，沒有將其納入到法制管理范圍內(nèi)。

（三）志愿者的權(quán)利未得到相應(yīng)的保護(hù)，有些權(quán)利需要得到進(jìn)一步明確

我國(guó)《憲法》將保護(hù)公民的基本權(quán)利作為立法的核心，對(duì)此，《條例》也應(yīng)該以保護(hù)志愿者的基本權(quán)利為核心。志愿者的基本權(quán)利可概括為：平等權(quán);人身權(quán)（人身自由權(quán)）;人格尊嚴(yán)權(quán);勞動(dòng)權(quán);休息權(quán);生存權(quán);受教育權(quán)（獲得志愿服務(wù)所需的教育和培訓(xùn)的權(quán)利）等。筆者認(rèn)為，應(yīng)在原有權(quán)利的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)明確以下幾方面權(quán)利：一是志愿者的平等權(quán)。志愿者有著志愿服務(wù)的熱情，需要得到志愿組織的積極支持和幫助。在調(diào)研中，志愿者在填寫“參與志愿服務(wù)，個(gè)人要承擔(dān)部分費(fèi)用”時(shí)，有73%的人選擇可以承擔(dān)少部分費(fèi)用（如市內(nèi)的交通費(fèi)），大部分費(fèi)用應(yīng)由組織負(fù)責(zé)承擔(dān)。但事實(shí)上，很多志愿者自身經(jīng)濟(jì)條件和能力有限，但又不能向組織提出過多請(qǐng)求，這種情況在一定程度上影響了志愿者的積極性。二是志愿者的人身權(quán)（人身自由權(quán)）。志愿者人身自由權(quán)包含志愿者自由支配自己外在身體行動(dòng)的權(quán)利。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，志愿服務(wù)組織分派了很多超出志愿者自身能力的工作，志愿者本人又不能予以回絕。三是志愿者的人格尊嚴(yán)權(quán)。從廣義上講，志愿者的人格尊嚴(yán)權(quán)包括志愿者作為個(gè)體的生命、身體、精神以及與個(gè)體的生活息息相關(guān)的利益受到尊重等內(nèi)容;從狹義上看，主要包括榮譽(yù)權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)以及隱私在內(nèi)的權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)情況是：一些志愿者的人格權(quán)受到了不情愿的公開、使用甚至傷害，但被傷害的志愿者又出于為志愿服務(wù)事業(yè)的考慮，無法提出否定性意見。

（四）志愿服務(wù)組織對(duì)志愿者提供的保障需要具體細(xì)化

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，由于志愿服務(wù)組織的職責(zé)不具體，不清晰，導(dǎo)致一些糾紛和問題難以解決。一是事前告知職責(zé)不細(xì)。有些志愿組織在組織志愿服務(wù)活動(dòng)時(shí)，并沒有提前告知志愿者要去做什么，違背了志愿服務(wù)的自愿選擇原則。有些活動(dòng)組織者沒有提醒活動(dòng)存在的潛在危險(xiǎn)性。二是發(fā)生安全事故后的職責(zé)不清。如志愿組織帶領(lǐng)志愿者去“五保戶”家擦玻璃發(fā)生意外，志愿者墜樓受傷;參與維持交通的志愿者被過往車輛擦傷;從事心理輔導(dǎo)的志愿者由于被輔導(dǎo)人的偏激行為受到傷害;一些參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的志愿者在救災(zāi)過程中受傷，等等，這些事故發(fā)生后志愿者都沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，原因就在于沒有相應(yīng)的法律條文保護(hù)，導(dǎo)致他們不僅身體受到了傷害，精神也受到了傷害。

（五）志愿服務(wù)組織的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)需要重新界定并細(xì)化

《條例》規(guī)定：“志愿服務(wù)活動(dòng)接受共青團(tuán)組織及有關(guān)部門的指導(dǎo)監(jiān)督”?！稐l例》實(shí)施兩年后，2008年10月，在中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于深入開展志愿服務(wù)活動(dòng)的意見》中要求“在中央文明委領(lǐng)導(dǎo)下，成立由中央文明辦牽頭，民政部、全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)科協(xié)、中國(guó)殘聯(lián)、中國(guó)紅十字總會(huì)和全國(guó)老齡辦共同參加的全國(guó)志愿服務(wù)活動(dòng)協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)全國(guó)志愿服務(wù)活動(dòng)的總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，督促檢查各地各部門開展志愿服務(wù)活動(dòng)的情況，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)?！痹谶@個(gè)意見指導(dǎo)下，吉林省各地都相繼建立了志愿服務(wù)活動(dòng)協(xié)調(diào)小組，為志愿服務(wù)工作的全面推進(jìn)發(fā)揮了積極作用。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，這種性質(zhì)的協(xié)調(diào)小組存在多頭管理的問題，在一定程度上影響了志愿者組織活動(dòng)的開展，挫傷了志愿組織的積極性。

（六）促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展的支持性政策需要進(jìn)一步明確

一是資金支持問題。《條例》中沒有明確規(guī)定政府應(yīng)把志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入到一般財(cái)政預(yù)算中，使得資金問題成為志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的最大難題，志愿者組織常因缺乏資金不能為志愿者提供保障措施。二是缺乏有效的管理。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)：有69.4%的志愿服務(wù)人員沒有注冊(cè)登記，沒有取得志愿者證件。原因在于：一方面是政府的管理力度不夠，很多志愿者不了解登記注冊(cè)的重要性;另一方面是志愿服務(wù)組織的管理力度不夠，沒有及時(shí)做好登記注冊(cè)工作。三是新聞媒體對(duì)志愿服務(wù)的宣傳不到位。具體而言，很多志愿者參加了志愿服務(wù)組織，參與了志愿服務(wù)活動(dòng)，但并不知道還需要登記注冊(cè);同時(shí)，很多群眾不了解、不理解甚至不尊重志愿服務(wù)工作。調(diào)研顯示，僅有59.8%的志愿者在志愿服務(wù)時(shí)“覺得經(jīng)常受到尊重”，有36%的志愿者“只是偶爾能受到尊重”，有3%的志愿者“覺得不能受到尊重。”有19.2%的被調(diào)查者認(rèn)為“多數(shù)人對(duì)志愿者存在偏見，志愿者不被別人理解?！?/p>

（七）對(duì)志愿服務(wù)的專業(yè)化培訓(xùn)缺乏嚴(yán)格規(guī)定

志愿服務(wù)有較強(qiáng)的專業(yè)性和系統(tǒng)性，因此需要有相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，只有37.9%的志愿者在參加志愿服務(wù)活動(dòng)前接受過崗前培訓(xùn)，在接受培訓(xùn)的人群中，僅有51.3%的人認(rèn)為其“接受過專業(yè)人員培訓(xùn)”，有24.2%的人認(rèn)為“沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)”。因?yàn)槿狈I(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致志愿服務(wù)的效果不理想，甚至出現(xiàn)了志愿者為盲人打掃衛(wèi)生，隨意挪動(dòng)盲人的生活用品，導(dǎo)致盲人生活不便的尷尬現(xiàn)象。

（八）志愿服務(wù)的激勵(lì)、保障機(jī)制有待健全

良好的激勵(lì)政策能增強(qiáng)志愿者的歸屬感和自豪感，也能吸引更多的人參與志愿服務(wù)行動(dòng)，推動(dòng)志愿服務(wù)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。但吉林省在激勵(lì)保障機(jī)制上還不健全。如志愿組織對(duì)志愿服務(wù)的總結(jié)評(píng)估不夠嚴(yán)格，激勵(lì)政策較為單一，激勵(lì)范圍有限，志愿者提供基本補(bǔ)貼、人身保險(xiǎn)措施不足等。這些問題不僅不利于調(diào)動(dòng)志愿者的積極性，更不利于志愿服務(wù)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。近年來，國(guó)家不斷強(qiáng)化對(duì)志愿者的激勵(lì)措施，在《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》中就明確規(guī)定：“健全志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，主要是建立志愿者星級(jí)認(rèn)定制度、嘉許制度和回饋制度，把志愿者的積極性保護(hù)好、發(fā)揮好?！币恍┦》菀捕荚诒臼〉臈l例中強(qiáng)化了對(duì)志愿者的激勵(lì)政策，對(duì)此，吉林省在修訂《條例》時(shí)應(yīng)提出具體、有效的志愿服務(wù)激勵(lì)措施。

（九）志愿服務(wù)保險(xiǎn)機(jī)制缺位

志愿者、志愿服務(wù)組織、被志愿服務(wù)對(duì)象三者之間關(guān)系緊密。志愿者在實(shí)施服務(wù)行為時(shí)，一方面可能會(huì)因客觀情況造成對(duì)自身的傷害，另一方面也有可能傷害到被服務(wù)對(duì)象。《條例》沒有明確的保險(xiǎn)條款，致使志愿服務(wù)中為志愿者提供人身意外保險(xiǎn)的比例很低。調(diào)研結(jié)果顯示，在志愿服務(wù)中，為志愿者提供人身意外傷害保險(xiǎn)的比例僅有13.6%，有36.1%的被調(diào)查者在志愿服務(wù)中從未被提供過人身保險(xiǎn)，使得志愿者在志愿服務(wù)中流汗又流淚的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。眾所周知，保險(xiǎn)制度能夠有效保障志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象的利益，及時(shí)化解三方因發(fā)生意外產(chǎn)生的糾紛;解除志愿者從事志愿活動(dòng)時(shí)的后顧之憂;有利于維護(hù)志愿者的權(quán)益，保護(hù)志愿者的志愿服務(wù)精神，激發(fā)他們參與志愿服務(wù)的動(dòng)力和積極性。因此，建立志愿者、志愿服務(wù)組織、被服務(wù)對(duì)象的保險(xiǎn)機(jī)制勢(shì)在必行。

（十）對(duì)志愿服務(wù)組織缺乏監(jiān)管

志愿服務(wù)組織作為非盈利性民間組織，需要有關(guān)執(zhí)法部門予以嚴(yán)格管理，以保障志愿服務(wù)組織在法律允許的范圍內(nèi)開展志愿服務(wù)活動(dòng)。目前，吉林省對(duì)志愿服務(wù)組織監(jiān)管不力主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管不力?！稐l例》中沒有明確規(guī)定志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)的負(fù)責(zé)和監(jiān)管主體，以致出現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)難落實(shí)，而有了經(jīng)費(fèi)又缺乏監(jiān)管等問題。二是缺乏對(duì)志愿組織的風(fēng)險(xiǎn)管理。2002年，環(huán)保志愿者馮勇、李明利在參加可可西里自然保護(hù)區(qū)志愿活動(dòng)時(shí)，由于沒有野外生存經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致凍死。這一事件警示我們，志愿服務(wù)僅憑熱情是不夠的，必須樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)參加志愿服務(wù)的危險(xiǎn)性有充分估計(jì)。三是對(duì)沒有登記注冊(cè)的志愿組織缺乏監(jiān)管。這些組織因?yàn)闆]有登記注冊(cè)，自然不在監(jiān)管視野之內(nèi)。隨著《條例》的完善，也需將這類組織納入監(jiān)管之列。

三、對(duì)《條例》調(diào)整與修改的建議

（一）完善立法結(jié)構(gòu)，拓寬法律調(diào)整范圍

建議調(diào)整后的《條例》在立法結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為單獨(dú)列章的形式。單獨(dú)列章應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一章：總則——規(guī)定立法目的、立法依據(jù)、政府責(zé)任、基本概念、基本原則、志愿者的法律地位等。第二章：志愿服務(wù)組織——規(guī)定志愿服務(wù)組織的產(chǎn)生、性質(zhì)、職權(quán)職責(zé)、工作方針、工作程序等。第三章：志愿者——規(guī)定志愿者資格、權(quán)利、義務(wù)等。第四章：志愿服務(wù)活動(dòng)——規(guī)定志愿服務(wù)的方針、范圍、程序、志愿者服務(wù)標(biāo)志、志愿者宣誓等。第五章：支持、保障與獎(jiǎng)勵(lì)——政府和社會(huì)的財(cái)政、稅收、經(jīng)費(fèi)、宣傳等方面的支持和保障，以及對(duì)優(yōu)秀志愿者的獎(jiǎng)勵(lì)等。第六章：法律責(zé)任和救濟(jì)——規(guī)定志愿者組織、志愿者和志愿服務(wù)對(duì)象三者權(quán)利義務(wù)關(guān)系的性質(zhì)、違法的法律責(zé)任、糾紛的處理及其救濟(jì)等。第七章：附則——規(guī)定施行日期等。

針對(duì)《條例》調(diào)整范圍偏小的問題，可以增加“自發(fā)成立的志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)加入志愿者協(xié)會(huì)成為其團(tuán)體會(huì)員”的條款，并在附錄中明確：“本省國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織開展無償為社會(huì)和他人提供服務(wù)與幫助的活動(dòng)，以及未在志愿服務(wù)組織登記的個(gè)人從事無償為社會(huì)和他人提供服務(wù)與幫助的活動(dòng)，參照本條例執(zhí)行?！?/p>

（二）建立職責(zé)明確的管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)

為了加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)的管理，明確管理職責(zé)，建議把《條例》第五條修改為：“志愿服務(wù)活動(dòng)接受吉林省志愿服務(wù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)、監(jiān)督。縣級(jí)以上文明辦組織有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)的總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo);縣級(jí)以上人民政府民政主管部門依法對(duì)志愿者組織實(shí)施登記、管理，實(shí)施志愿服務(wù)政策，監(jiān)督志愿者的注冊(cè)，建立志愿服務(wù)人才信息庫(kù)并將信息反饋給志愿者所在單位或社區(qū);共青團(tuán)組織應(yīng)該充分發(fā)揮志愿服務(wù)排頭兵的作用，深入開展青年志愿者服務(wù)活動(dòng)?？h級(jí)以上共青團(tuán)組織應(yīng)當(dāng)建立志愿服務(wù)信息平臺(tái)，完善志愿服務(wù)評(píng)價(jià)體系;整合社會(huì)資源，建立志愿服務(wù)專家?guī)?，完善社?huì)工作專業(yè)人才與志愿者協(xié)作的機(jī)制?！?

為了加強(qiáng)對(duì)志愿服務(wù)的監(jiān)管，建議增加“縣級(jí)以上文明辦組織有關(guān)部門對(duì)志愿服務(wù)組織進(jìn)行監(jiān)督、檢查、管理，對(duì)于違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府民政、公安等有關(guān)部門予以制止，責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究法律責(zé)任：⑴志愿服務(wù)組織提供虛假志愿服務(wù)記錄證明的;⑵泄露志愿者或者志愿服務(wù)對(duì)象的個(gè)人隱私等依法受保護(hù)的信息的;⑶強(qiáng)行指派志愿者、志愿服務(wù)組織提供服務(wù)的”等條款。

（三）清晰界定志愿者的資格條件，明確其權(quán)利義務(wù)

對(duì)于志愿者資格條件的界定，建議將第三條“本條例所稱志愿者是指在志愿者組織登記或注冊(cè)的個(gè)人”更改為：“本條例所稱志愿者，是指在志愿服務(wù)組織登記，具備完全行為能力，身心健康，自愿參與志愿服務(wù)并具備與所從事的志愿服務(wù)相適應(yīng)的智力、體力、技能的自然人。限制民事行為能力的自然人，經(jīng)其監(jiān)護(hù)人同意或者由其監(jiān)護(hù)人陪同，可以參加與其年齡、身心狀況相適應(yīng)的志愿服務(wù)活動(dòng)?！?/p>

對(duì)于志愿者的權(quán)利，建議將第14條（四）“請(qǐng)求獲得所參加志愿服務(wù)活動(dòng)必要的物質(zhì)和安全保障”修改為“獲得所參加志愿服務(wù)活動(dòng)必要的物質(zhì)和安全保障”。除保留原有志愿者的權(quán)利外，建議增加如下條款：⑴參加志愿服務(wù)活動(dòng)受到意外傷害時(shí)，應(yīng)獲得相應(yīng)的幫助和補(bǔ)償。⑵獲得志愿服務(wù)活動(dòng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的信息。⑶根據(jù)自己的意愿和時(shí)間、能力等條件，選擇參加志愿服務(wù)活動(dòng)，拒絕提供超出其自身能力的志愿服務(wù)。⑷要求志愿服務(wù)組織幫助解決志愿服務(wù)過程中遇到的困難和問題。⑸未經(jīng)本人同意，不得公開志愿者個(gè)人信息。

關(guān)于志愿者義務(wù)，建議增加“向志愿服務(wù)組織提供本人真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的基本信息”的條款。

（四）完善志愿服務(wù)組織的職責(zé)，規(guī)范志愿服務(wù)組織登記和志愿者注冊(cè)制度

關(guān)于志愿服務(wù)組織的職責(zé)，建議增加如下條款：⑴志愿服務(wù)組織招募志愿者，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞焦嬷驹阜?wù)項(xiàng)目和志愿者的條件、數(shù)量、服務(wù)內(nèi)容以及風(fēng)險(xiǎn)等信息?？梢酝ㄟ^建立網(wǎng)上志愿者服務(wù)平臺(tái)的方式，統(tǒng)一公布信息。⑵志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)建立志愿者服務(wù)檔案，如實(shí)記錄志愿者的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)效果等情況。實(shí)行志愿服務(wù)記錄的異地轉(zhuǎn)移和接續(xù)，使志愿者的服務(wù)記錄不因工作崗位和居住地的變動(dòng)而失效。⑶根據(jù)志愿者的申請(qǐng)，無償如實(shí)出具志愿服務(wù)的相關(guān)證明。

關(guān)于志愿服務(wù)組織的登記和志愿者的注冊(cè)，建議將《條例》第七條修改為：“志愿者組織應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)以上人民政府民政部門登記備案?！卑选稐l例》第九條修改為：“志愿者組織應(yīng)當(dāng)建立志愿者注冊(cè)制度?？h級(jí)以上人民政府民政主管部門會(huì)同有關(guān)部門推行志愿者統(tǒng)一注冊(cè)制度。志愿者申請(qǐng)加入志愿組織后，志愿服務(wù)組織在同意其申請(qǐng)后，負(fù)責(zé)為志愿者在民政主管部門認(rèn)定的專門網(wǎng)站為其注冊(cè)登記?！?/p>

（五）科學(xué)規(guī)劃，建立促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

一是制定促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展的政府支持政策。建議把《條例》第19條修改為：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將志愿服務(wù)事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，采取多種措施，支持志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展?！贝送?，應(yīng)增加“本省依法設(shè)立省志愿服務(wù)發(fā)展基金會(huì)，為全省志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供支持和保障。省級(jí)人民政府及財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)省志愿服務(wù)發(fā)展基金會(huì)給予資金支持，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織進(jìn)行捐贈(zèng)、資助。捐贈(zèng)人和資助人享受國(guó)家法律法規(guī)和稅收的相關(guān)優(yōu)惠政策。省志愿服務(wù)發(fā)展基金會(huì)的資金主要用于：⑴資助志愿服務(wù)項(xiàng)目、志愿服務(wù)文化培育、志愿服務(wù)理論研究;⑵資助志愿者培訓(xùn)、志愿者表彰和志愿者權(quán)益保障;⑶資助其他與志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展相關(guān)的項(xiàng)目?！倍羌訌?qiáng)對(duì)志愿服務(wù)的媒體宣傳。建議把《條例》第23條修改為：“廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體設(shè)立志愿服務(wù)專題、專欄刊播志愿服務(wù)公益廣告，加強(qiáng)志愿宣傳和志愿服務(wù)，弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神?！比羌訌?qiáng)對(duì)志愿服務(wù)的專業(yè)化培訓(xùn)。建議增加“志愿服務(wù)的培訓(xùn)工作接受吉林省志愿服務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，共青團(tuán)組織整合社會(huì)資源，建立吉林省志愿服務(wù)專業(yè)導(dǎo)師人才庫(kù)和志愿服務(wù)培訓(xùn)基地，并對(duì)培訓(xùn)效果予以考核，志愿服務(wù)組織負(fù)責(zé)對(duì)組織成員進(jìn)行培訓(xùn)?！焙汀罢谥驹阜?wù)經(jīng)費(fèi)中，設(shè)立志愿服務(wù)培訓(xùn)專門經(jīng)費(fèi);可以通過政府購(gòu)買的方式鼓勵(lì)民間組織和社會(huì)機(jī)構(gòu)參與專門化的志愿服務(wù)培訓(xùn)工作”等條款。四是制定志愿服務(wù)激勵(lì)措施。 建議增加“受省政府委托，省志愿者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)全省成績(jī)突出的志愿服務(wù)組織和志愿者進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)支持志愿服務(wù)工作有突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)成績(jī)突出的志愿服務(wù)組織和志愿者進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)支持志愿服務(wù)工作有突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。社區(qū)、志愿服務(wù)組織、公益慈善類組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，應(yīng)根據(jù)志愿者的服務(wù)時(shí)間和服務(wù)質(zhì)量，對(duì)志愿者給予相應(yīng)的星級(jí)認(rèn)定。建立志愿者嘉許制度，褒揚(yáng)和嘉獎(jiǎng)優(yōu)秀志愿者。建立志愿服務(wù)回饋制度，志愿者利用參加志愿服務(wù)的工時(shí)，換取一定的社區(qū)服務(wù)，同時(shí)在就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)等方面享受優(yōu)惠或優(yōu)待。全國(guó)優(yōu)秀志愿者和省優(yōu)秀志愿者標(biāo)兵，享受省級(jí)勞動(dòng)模范待遇”等條款。五是建立志愿服務(wù)保險(xiǎn)制度。建議增加“志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)將所有在編注冊(cè)的志愿者納入保險(xiǎn)體系范圍，在每次志愿服務(wù)活動(dòng)中，都應(yīng)當(dāng)為其購(gòu)買人身意外傷害險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)，所需費(fèi)用由志愿服務(wù)組織在籌集的經(jīng)費(fèi)中支出”等條款。

總之，實(shí)施八年的《條例》極大地推動(dòng)了吉林省志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也進(jìn)入了新一輪修改和完善階段。修改和完善工作必將進(jìn)一步促進(jìn)吉林省志愿服務(wù)事業(yè)在規(guī)范化、法制化的軌道上再上一個(gè)新臺(tái)階。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）