失地農(nóng)民市民化困境分析

楊艷霞

摘 ?要：在城鎮(zhèn)化進程中，許多農(nóng)民失去了賴以生存的土地，從而產(chǎn)生了一個新的弱勢群體-失地農(nóng)民。本文對失地農(nóng)民的生活困境、就業(yè)困境、制度困境以及生活方式轉(zhuǎn)變的困境作了分析。要實現(xiàn)失地農(nóng)民的市民化，必須在改革土地補償制度，提高失地農(nóng)民城市就業(yè)競爭力、心理適應能力，以及完善失地農(nóng)民社會保障體系方面下功夫。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;市民化;困境

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地域、農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動的過程。伴隨這一過程，城市建設(shè)規(guī)模迅速擴張，大量農(nóng)村集體土地被征用，特別是2000年以來，全國各地掀起了一股以興建工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等為名的"圈地熱"，導致大量農(nóng)民失去土地，并形成了一個新的社會群體：失地農(nóng)民。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，到2030年，"失地農(nóng)民群體"將從目前的約6000萬人劇增至1.1億人，失地農(nóng)民數(shù)量的迅速增長和他們既當不成農(nóng)民也不是一般市民的特殊身份使得他們成為了中國社會中一個不可忽視的弱勢群體。

1 ?相關(guān)概念的界定

失地農(nóng)民市民化，是指在現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，借助于工業(yè)化和城市化的推動，讓廣大農(nóng)民離開原來的土地，離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價值觀及生產(chǎn)生活方式等方面向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟社會過程，也是推進社會歷史進步的過程。失地農(nóng)民市民化最明顯的標志就是使農(nóng)民獲得城市戶口及相應的社會權(quán)利，享受和市民同等的國民待遇，從而讓失地農(nóng)民真正成為市民。

2 ?城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民市民化的必然性

現(xiàn)代社會發(fā)展的一個重要途徑就是城市化，而農(nóng)民市民化才是城市化的目標。一般情況下，城市化水平越高，現(xiàn)代化程度也越高。城市化是人口城市化、空間土地城市化和經(jīng)濟城市化三位一體的變化。其中，人口城市化是城市化的核心進程[1]。世界上所有發(fā)達國家都不是以農(nóng)民為主體的國家，英國農(nóng)民只有3%，美國是6%，日本是16%，韓國是20%，中國53.4%的人口是農(nóng)民[2]。據(jù)專家、學者估計，中國的城鎮(zhèn)化率到2030年將達到70%。因此，中國如果離開了農(nóng)民的市民化，城市化將是毫無意義的。

在城鎮(zhèn)化過程中，由于土地的大規(guī)模征用，失地農(nóng)民要么離開原來的土地，到安置區(qū)生活;要么在原來的土地上，在沒有土地保障的空間里生活。當前，失地農(nóng)民無論選擇哪一種方式，都面臨著這樣三種改變，即身份的改變、生產(chǎn)方式的改變、生活方式的轉(zhuǎn)變。三方面的轉(zhuǎn)變表面看并不困難。通過戶籍制度可使失地農(nóng)民由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口;通過從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)，可實現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變;由原來日出而作日落而息的原生態(tài)生活方式調(diào)整為朝九晚五的生產(chǎn)方式。但是，近些年來，我國的城市化進程僅僅注重農(nóng)民身份、人口數(shù)量的城市化，而忽視了人的素質(zhì)、權(quán)力、待遇、福利的市民化，從而導致很大一部分失地農(nóng)民雖然在身份上已經(jīng)成為市民，但并沒有真正享受到市民的待遇，這制約了我國城市化的健康可持續(xù)發(fā)展。因此，失地農(nóng)民市民化成為了城鎮(zhèn)化過程中的一種必然選擇。

3 ?失地農(nóng)民市民化困境分析

2000年以來，因能源水利、交通、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)，黔東南州失地農(nóng)民逐年增多，新增城鎮(zhèn)人口近50萬人。比如：建設(shè)三板溪、封治、白市、托口水電站，黔東南州征用耕地2.47萬畝，影響搬遷人口8.35萬人，其中農(nóng)業(yè)人口近6萬人，非農(nóng)業(yè)人口2.35萬人。交通建設(shè)占地約5萬畝，涉及農(nóng)戶4.1萬人。工業(yè)園區(qū)也大量占用土地，僅劍河屯州工業(yè)園區(qū)就占地近3000畝，失地農(nóng)民約3千人。失地農(nóng)民進入城市后，生活、就業(yè)、保障等方面面臨著重重困境。

（一）生活困境

在經(jīng)濟欠發(fā)達的黔東南民族地區(qū)，失去農(nóng)民雖然得到了一筆土地補償金，少則五、六萬，多則三、四十萬，但是，因為不少失地農(nóng)民意識落后，缺乏遠見，不善于合理安排生計，搞短期消費行為，補償款主要被用于建房、裝修、增添生活用品等，常常一次性就花光了所有的補償金，使后繼生活斷了來源。

其次，搬遷至城市生活后，家庭收入開支發(fā)生了根本性的變化。失地農(nóng)民家庭由過去口糧自給自足、余糧可賣，變成了現(xiàn)在的口糧全靠買，生活成本較失地前的農(nóng)村生活提高了很多。據(jù)抽樣調(diào)查，60%的失地農(nóng)民認為，進入城市生活后，穩(wěn)定收入下降，消費成本急劇上升，生活水平比失地前有很大幅度地下降;而沒有因失地影響基本生活的失地農(nóng)民只占到28%;對未來的養(yǎng)老、醫(yī)療等有擔憂的失地農(nóng)民有81%。

因此，許多失地農(nóng)民雖然在戶籍上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?城鎮(zhèn)人口"，但由于沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)，很多失地農(nóng)民家庭出現(xiàn)了生活困難的局面。

（二）城市就業(yè)困境

黔東南民族地區(qū)的農(nóng)民平均受教育年限僅為6.7年，由于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，失地農(nóng)民知識、技能缺乏，沒有一技之長，通常不能自主就業(yè)，絕大部分都是依靠"非正規(guī)就業(yè)"獲得收入。在問卷調(diào)查中，60.6%的失地農(nóng)民認為找工作難，他們認為找工作難的主要原因在于"沒有技術(shù)"、"年齡偏大"、"沒有文化（學歷低）"。在已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民中，75.2%的失地農(nóng)民對自己的就業(yè)情況不滿意，這些失地農(nóng)民主要從事保潔、搬運、建筑工人等體力勞動，工作條件差、工資水平低、工作極不穩(wěn)定、安全保障方面也處于較低水平甚至沒有保障。

另外一些通過政府、社區(qū)介紹就業(yè)的失地農(nóng)民，表面上看他們從事的工作較穩(wěn)定，然而，隨著用工制度的不斷深化改革，企業(yè)面臨兼并或倒閉，很多失地農(nóng)民將再次面臨失業(yè)的危機。

（三）制度困境

在我國的城市化過程中，土地征用是政府強制行為。近年來，在征地補償安置、失地農(nóng)民的社會保障方面政府確實做了一些努力，但是征地程序的合法性卻難以得到保障，征地程序時常被簡化，在執(zhí)行中變了樣。因此，因征地引發(fā)的矛盾比如：群體斗毆、釘子戶等事件不斷顯現(xiàn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，82.8%的失地農(nóng)民對政府征地行為的滿意度低。在被征地過程中，失地農(nóng)民缺少利益的表達權(quán)、與政府利益博弈中的話語權(quán)、利益分配的知情權(quán)等，同時土地補償安置款分配的程序、信息不公開、不透明，導致失地農(nóng)民極為不滿。

另一方面，由于城鄉(xiāng)二無體制掣肘依然存在，失地農(nóng)民被迫離開土地來到城市以后，總體保障水平較低，政府給予失地農(nóng)民一定數(shù)額的補償安置款后，農(nóng)民不再獲得土地征用后的增值收益，失地農(nóng)民只有繳納一定數(shù)額的養(yǎng)老保險費用后，達到法定的退休年齡，才能享受養(yǎng)老保險待遇，但失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇與城市居民相比，明顯較低。在當前的二元體制下，失地農(nóng)民沒能在城市享受到合法的市民待遇，比如：養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、居住等方面，與城市居民相比，都存在著較大的差距，使在城市生活的失地農(nóng)民缺失安全感。

（四）生活方式的轉(zhuǎn)變困境

生活方式是指在一定歷史時期和社會條件下，社會中的個人、群體或全體成員的生活模式[3]。失地農(nóng)民雖然在戶籍上已經(jīng)轉(zhuǎn)為市民，但其生活方式卻并未與市民一致。比如：城市居民追求精神世界和物質(zhì)世界平衡提升的價值觀，以及包容、和諧的人際交往方式，但這些方面在失地農(nóng)民中卻較少體現(xiàn)。這種認知差異性，使失地農(nóng)民的心理歸屬感不強，不少失地農(nóng)民仍然認為自己是農(nóng)民，在社會交往方面仍然沿襲農(nóng)村社會的習俗，與城市生活格格不入。

（五）心理困境

政府主動征地后，給予失地農(nóng)民一定的經(jīng)濟補償后，迫使他們脫離原來生活的土地，進入城市，完成市民化的過程，顯然，這對失地農(nóng)民而言，是一種被動的選擇行為。這種被動行為導致許多失地農(nóng)民中雖然在戶籍上已經(jīng)成為市民，但由于自身在文化素質(zhì)、專業(yè)技能、社會交往等方面存在著很大劣勢，他們極易產(chǎn)生失落感、不平衡感，甚至對城市生活和城市居民產(chǎn)生反感。

4 ?失地農(nóng)民市民化困境突破

（一）改革土地征用補償制度，保障失地農(nóng)民土地權(quán)益

現(xiàn)行的土地補償制度是以土地上生產(chǎn)農(nóng)作物前3年的平均產(chǎn)值為依據(jù)進行補償，各項補償費總額不超過該塊土地年均產(chǎn)值的30倍。但是，長遠來看，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，以及土地因用途改變而增值是可能的。所以，應以合理補償為原則，征用土地時，除了考慮被征用前的土地價值外，還應該考慮市場供求、經(jīng)濟發(fā)展等因素帶來的土地增值情況，不僅要考慮被征用土地的現(xiàn)有價值和損失，而且要考慮物價上張的風險成本、失地農(nóng)民的再就業(yè)成本以及土地的潛在收益等。

同時，征用土地時，征地程序應充分體現(xiàn)失地農(nóng)民的權(quán)利和權(quán)益，必須讓農(nóng)民參與到土地征用的過程中，享用知情權(quán)、談判權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，從而保障土地征用的透明度，最大限度地保護失地農(nóng)民的各項權(quán)益。

（二）引導失地農(nóng)民積極就業(yè)，提高失地農(nóng)民的城市就業(yè)競爭能力

要實現(xiàn)失地農(nóng)民市民化，就業(yè)制度是關(guān)鍵。在失地農(nóng)民教育水平、技能素質(zhì)較低的情況下，政府應把失地農(nóng)民就業(yè)培訓納入城市就業(yè)體系之中，同時根據(jù)不同年齡、不同文化層次對失地農(nóng)民進行有針對性的培訓，并對參加培訓的失地農(nóng)民予以適當?shù)馁M用補貼，讓他們真正掌握一門非農(nóng)技能。同時，不定期提供就業(yè)信息和崗位，使失地農(nóng)民盡快找到適合自己的崗位，從而提高失地農(nóng)民的城市就業(yè)競爭能力。其次，在政策扶持方面，政府要積極創(chuàng)造就業(yè)崗位，優(yōu)先安置失地農(nóng)民，同時，可對吸納一定數(shù)量的失地農(nóng)民的二、三產(chǎn)業(yè)給予一定的政策優(yōu)惠等。同時，保障失地農(nóng)民子女的九年制義務教育，讓失地農(nóng)民的子女享有與城鎮(zhèn)居民子女同等的受教育權(quán)利。第三，提供優(yōu)惠政策，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。比如農(nóng)村信用社可在信用擔保上給素質(zhì)高、懂經(jīng)營的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)資金支持。

（三）提高素質(zhì)、轉(zhuǎn)變生活方式，提高城市生活的心理適應能力

由于農(nóng)村教育落后，長期生活環(huán)境和生活習慣的不同，很多失地農(nóng)民不適應城市生活，心理歸屬感和身份認同感缺失，而要真正融入城市社會，必須在心理上認同市民身份和城市文化的價值理念。當前，失地農(nóng)民進城后，主要是居住在政府建設(shè)的安置小區(qū)，由失地前的單門獨院住進了單元式套房，交往方式由熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧纳鐓^(qū)，從而給失地農(nóng)民帶來了強烈的心理不適應性。因此，政府應建立有效的失地農(nóng)民社區(qū)管理服務體系，社區(qū)可以通過廣播、宣傳欄、免費講座、當面交談等形式多樣的社區(qū)教育形式，引導失地農(nóng)民逐漸接受城市文明與城市生活方式，從而在潛移默化中增強失地農(nóng)民的心理適應能力，使其盡快融入城市，實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。同時，不斷提高失地農(nóng)民利益分配的公開性、透明度，合理并積極地回應失地農(nóng)民的利益訴求，增強失地農(nóng)民對城市生活的心理認同感。

（四）完善失地農(nóng)民社會保障體系

失地農(nóng)民離開原來的土地進入城市后，成為了城市的弱勢群體，因此，要實現(xiàn)失地農(nóng)民市民化的目標，必須將失地農(nóng)民納入城市居民社會保障體系，使其享有與城市居民同等的社會保障權(quán)利。在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等基本保障方面，應讓失地農(nóng)民與城市居民享有同等待遇。比如：可分層次、分對象建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，對已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，而對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民，則可建立有別城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保障模式，并通過多渠道籌措資金，保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平。

參考文獻：

[1]童星，等.交往、適應與整合-一項關(guān)于流動農(nóng)民和失地農(nóng)民的比較研究[M].社會科學文獻出版社.2010.86-87.

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[3]王慧博.失地農(nóng)民市民化社會融入研究[J].江西社會科學.2011（06）.237-243.

基金項目：貴州省科學技術(shù)基金項目"黔東南地區(qū)全面推進小康社會建設(shè)中的失地農(nóng)民市民化權(quán)益的建立和保護研究"（課題編號：黔科合J字[2013]21號）