完善中央銀行支付結(jié)算監(jiān)管問題研究

摘要：支付結(jié)算監(jiān)督管理是基層人民銀行的重要職責之一。隨著支付結(jié)算從“服務型管理”向“監(jiān)管型服務”的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管型服務將貫穿支付結(jié)算工作。本文梳理當前中央銀行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作的主要做法，找出存在的主要問題，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行；支付結(jié)算；監(jiān)督管理

一、當前中央銀行支付結(jié)算監(jiān)管工作的做法

（一）完善機制，促進支付結(jié)算制度執(zhí)行力的有效落實

一是認真履行“兩管理、兩綜合”職責。2010年開始，人民銀行分支機構(gòu)積極探索“兩綜合、兩管理”工作新模式，“兩綜合”即綜合執(zhí)法檢查、綜合評估，“兩管理”即開業(yè)管理和日常管理，支付結(jié)算工作也是“兩綜合、兩管理”中的重要指標。以此為契機，通過準入培訓、約見談話、業(yè)務考試、風險提示、日常管理考核等方式，嚴格支付系統(tǒng)參與者準入、退出管理；通過完善檢查方案、舉辦培訓、交流經(jīng)驗和匯編法律法規(guī)等方法，提高了執(zhí)法檢查質(zhì)量和效率。二是進一步完善人民銀行與商業(yè)銀行支付服務與支付結(jié)算聯(lián)席會議制度，通過工作通報、經(jīng)驗交流、業(yè)務推介、問題答疑等形式促進支付市場各參與者的溝通，為部署支付結(jié)算監(jiān)管政策、解決監(jiān)管中問題、反饋政策實施效果提供便捷的機制保障。

（二）加強管理，切實維護各類支付系統(tǒng)運行

一是通過制定完善各項支付系統(tǒng)管理制度、召開會議、風險提示、現(xiàn)場或非現(xiàn)場檢查等方式，強化人民銀行、支付清算系統(tǒng)參與者風險責任意識。二是組織開展各類支付系統(tǒng)突發(fā)事件應急處置演練，保障支付系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。三是探索實施對商業(yè)銀行支付系統(tǒng)運行和業(yè)務處理情況進行檢查和評估，建立金融機構(gòu)重要支付系統(tǒng)及關(guān)聯(lián)系統(tǒng)評估長效機制。四是推廣建設第二代支付系統(tǒng)和中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)功能升級和換代，進一步提升安全管理水平。

（三）穩(wěn)步推進，加強非金融支付機構(gòu)支付業(yè)務監(jiān)管

2010年6月，人民銀行發(fā)布《非金融機構(gòu)支付服務管理辦法》，正式明確對非金融機構(gòu)支付業(yè)務實施準入審批和監(jiān)督管理，標志著非金融機構(gòu)支付業(yè)務納入國家支付體系監(jiān)管范疇。2012年，中國人民銀行連續(xù)出臺了《支付機構(gòu)預付卡業(yè)務管理辦法》、《關(guān)于建立支付機構(gòu)監(jiān)管報告制度的通知》等，進一步完善非金融支付機構(gòu)監(jiān)管制度。同時，通過開展現(xiàn)場檢查、風險提示、建立報告制度等方式加大非金融機構(gòu)支付業(yè)務監(jiān)管工作力度，對不具備取得《支付業(yè)務許可證》條件的機構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展市場清理退出工作。

（四）規(guī)范引導，推動支付工具管理安全與效率并重

一是以《票據(jù)法》為依托，加強對金融機構(gòu)、企事業(yè)單位票據(jù)業(yè)務的監(jiān)管，針對當前經(jīng)濟形勢下票據(jù)業(yè)務管理和操作中暴露出的風險問題進行監(jiān)督；同時，加大電子商業(yè)匯票的宣傳推介力度，利用電票系統(tǒng)登記功能防范紙票風險，推進電票業(yè)務發(fā)展。二是組織各發(fā)卡、收單機構(gòu)不斷完善發(fā)卡、受理、商戶和機具管理、外包服務業(yè)務等環(huán)節(jié)的風險控制，加強銀行卡業(yè)務規(guī)范管理，嚴密防范信用卡惡意透支、套現(xiàn)等違法行為。三是認真落實存款賬戶實名制，健全銀行結(jié)算賬戶業(yè)務復核制度，推動金融機構(gòu)有序開展存量個人銀行結(jié)算賬戶相關(guān)公民身份信息真實性核實工作，提高賬戶管理和聯(lián)網(wǎng)核查工作水平。

二、當前中央銀行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作存在的問題

（一）監(jiān)督管理法律滯后，難以適應當前的監(jiān)管要求

一是目前許多支付結(jié)算法律法規(guī)滯后，例如《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》等已不符合當前經(jīng)濟發(fā)展需要，無法對金融機構(gòu)、企事業(yè)單位的支付行為進行規(guī)范和約束。二是支付結(jié)算領(lǐng)域許多法規(guī)法律層次較低，例如關(guān)于支付系統(tǒng)、賬戶管理、銀行卡等工作的法規(guī)制度，法律層次較低導致了約束力較差，影響了實際落實效果。三是支付結(jié)算領(lǐng)域存在許多法律法規(guī)空白，比如對非金融支付機構(gòu)支付業(yè)務管理方面，備付金存管、互聯(lián)網(wǎng)支付等配套制度仍未出臺，基層行在具體規(guī)范檢查過程中缺乏依據(jù)。

（二）監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺乏，難以發(fā)揮監(jiān)管效能

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和金融市場的繁榮，支付結(jié)算監(jiān)管的對象已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的銀行業(yè)金融機構(gòu)，擴展到非金融支付機構(gòu)等，給中央銀行的支付結(jié)算監(jiān)督管理帶了了很多新的課題。目前，對許多支付業(yè)務監(jiān)管過程中涉及到公安、工商、稅務等部門，而跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)機制仍不健全，給基層的實際工作帶來了一定的難度。目前，人民銀行與公安部門連續(xù)幾年聯(lián)合開展打擊銀行卡犯罪專項行動，與公安部門建立了良好的合作關(guān)系，但與其他部門的聯(lián)席合作機制仍未完善，需要更高層面予以確立。

（三）監(jiān)督管理手段落后，難以適應監(jiān)管需要

近幾年來，金融電子化呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的態(tài)勢，支付結(jié)算工具不斷推陳出新，支付結(jié)算手段日益現(xiàn)代化。但與此形成鮮明對照的是，基層中央銀行支付結(jié)算監(jiān)管的方式和手段仍比較落后，雖然人行負責的支付清算、賬戶管理和反洗錢監(jiān)測等業(yè)務系統(tǒng)能夠部分獲取金融機構(gòu)的結(jié)算、清算業(yè)務信息，但利用高科技實施動態(tài)監(jiān)控的網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)仍未建立，基層央行無法在第一時間發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)違反規(guī)章的支付結(jié)算行為，由于監(jiān)管手段與監(jiān)管方式明顯滯后于科技發(fā)展與業(yè)務創(chuàng)新的步伐，支付結(jié)算監(jiān)管人員在履行監(jiān)管職能時常常感到力不從心，不僅效率低下，而且效果不佳，在各金融機構(gòu)會計結(jié)算普遍實現(xiàn)電子化的情況下，很難發(fā)現(xiàn)深層次的問題與隱患。

（四）監(jiān)管隊伍力量薄弱，難以確保監(jiān)督質(zhì)量

一是人民銀行支付結(jié)算隊伍存在人員不足、年齡結(jié)構(gòu)不合理的問題，特別是到了地市以下，支付結(jié)算人員隊伍老化較為嚴重，對支付結(jié)算監(jiān)管工作的深入開展有一定的限制。二是支付結(jié)算人員隊伍專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不合理，復合型支付結(jié)算業(yè)務人才不足。隨著支付體系的快速發(fā)展、支付結(jié)算工作內(nèi)容和工作范圍不斷擴展，當前人民銀行基層支付結(jié)算人員隊伍已不能適應和滿足現(xiàn)有工作需要，比如，對非現(xiàn)金支付工具、支付機構(gòu)支付業(yè)務等新業(yè)務還較為生疏，在協(xié)調(diào)工作力度、調(diào)查研究能力及綜合業(yè)務水平方面還存在著差距，監(jiān)管水平不高。

三、完善中央銀行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作的建議

（一）加強法規(guī)建設，提高法律層次

一是建議盡快對《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》、《票據(jù)管理實施辦法》等較為滯后的法律法規(guī)進行修改。二是建議提升支付系統(tǒng)、賬戶管理、銀行卡等領(lǐng)域法規(guī)制度的法律層次，完善支付系統(tǒng)規(guī)則設計，明確支付系統(tǒng)支付指令的有效性、結(jié)算最終性和軋差安排的法律地位。增強制度的約束力，制定重要支付系統(tǒng)判斷標準，加強重要支付系統(tǒng)監(jiān)管透明度，切實防范系統(tǒng)性風險，保障系統(tǒng)參與者和社會公眾合法權(quán)益。三是盡快出臺非金融支付機構(gòu)監(jiān)管相關(guān)配套制度，完善網(wǎng)絡支付、預付卡等電子貨幣發(fā)行與清算相關(guān)規(guī)定，為促進支付服務市場健康發(fā)展奠定更加堅實的法律基礎(chǔ)。四是完善支付服務收費機制。不斷完善支付服務收費機制，明確支付結(jié)算業(yè)務中政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價的范圍或標準，實現(xiàn)成本、風險與收益相匹配，保障金融消費者權(quán)益和社會公眾利益。

（二）明確監(jiān)管職責，提高監(jiān)管效果

一是梳理并界定監(jiān)管職責。根據(jù)相關(guān)法律條款，進一步明確賦予人民銀行對支付結(jié)算的監(jiān)督和管理職權(quán)，確立人民銀行在支付結(jié)算體系監(jiān)督中的主導地位；進一步理順與銀行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的支付結(jié)算管理職責交叉關(guān)系，做到職責分明，各有側(cè)重，相互協(xié)調(diào)，增強監(jiān)督管理的針對性。二是建立監(jiān)管機構(gòu)管理信息共享機制。要進一步加強與銀監(jiān)、工商、公安等部門的有效溝通，促進工作之間協(xié)調(diào)合作，并依靠各自的管理優(yōu)勢，營造良好的支付結(jié)算環(huán)境，切實提高監(jiān)管效果。三是完善人民銀行分支行之間的日常監(jiān)督管理信息共享、重大業(yè)務問題和風險事件協(xié)查、聯(lián)合檢查工作機制，提高人民銀行分支行支付結(jié)算監(jiān)督管理工作效率。

（三）改進監(jiān)管手段，提高監(jiān)管質(zhì)量

一是提高檢查實效。通過電子化手段，采集銀行賬戶管理系統(tǒng)與同城票據(jù)交換系統(tǒng)、大小額支付系統(tǒng)、信貸登記系統(tǒng)、商業(yè)銀行行內(nèi)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，依靠計算技術(shù)進行自動比對分析，查找問題線索。二是加強非現(xiàn)場監(jiān)管。逐步建立動態(tài)監(jiān)控的網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)，及時監(jiān)測轄區(qū)支付結(jié)算基本情況，提高監(jiān)督管理的全面性。三是發(fā)揮社會監(jiān)督作用。通過實行不良支付行為社會舉報制度、金融機構(gòu)定期檢查報告制度等，掌握轄區(qū)支付結(jié)算業(yè)務中產(chǎn)生的苗頭性問題，及時督促整改，促使銀行、客戶自覺遵守支付結(jié)算紀律。

（四）加強業(yè)務培訓，提高隊伍素質(zhì)。

一是加強支付結(jié)算業(yè)務人員培訓，強化對網(wǎng)絡銀行、電子貿(mào)易、網(wǎng)上支付，電子貨幣發(fā)行等新型業(yè)務的學習，掌握其交易規(guī)則及業(yè)務處理程序。二是可采取走出去的方式，選派會計人員到商業(yè)銀行接受鍛煉，熟悉商業(yè)銀行新的支付結(jié)算工具和支付結(jié)算方式。三是加大用人機制改革力度，通過競爭上崗、雙向選擇等形式實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，加支付結(jié)算人員的危機感，增強支付結(jié)算人員的工作活力和工作積極主動性。四是轉(zhuǎn)變觀念、改進方法、加強服務，寓有效的支付結(jié)算管理于高質(zhì)量的支付結(jié)算服務之中。

課題組組長：鄧齊榮

課題組成員：李勇 黃衛(wèi)平 胡曉慧