省直管縣財(cái)政體制改革與農(nóng)信社改革的協(xié)調(diào)發(fā)展研究

摘要：本文系統(tǒng)地論述了縣級(jí)財(cái)政與農(nóng)村信用社發(fā)展之間的互動(dòng)特征，深入挖掘了目前“市管縣”財(cái)政體制制約農(nóng)村信用社發(fā)展的不同層面，分析了“省管縣”財(cái)政體制下如何促進(jìn)農(nóng)村信用社發(fā)展，為提高縣域經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量和質(zhì)量，給出有針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：省管縣；財(cái)政體制改革；縣級(jí)財(cái)政；農(nóng)村信用社

“省管縣”財(cái)政體制改革是相對(duì)于1982年以來的“市管縣”而提出的新的體制改革思路，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予縣級(jí)政府，降低行政成本、提高管理效率，促進(jìn)農(nóng)村及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)信社作為支農(nóng)及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，改革發(fā)展過程中遇到了諸多困難，歷史包袱依然較重，經(jīng)營指標(biāo)不夠理想，發(fā)展資金短缺。而隱藏在問題背后的一個(gè)重要因素是縣級(jí)財(cái)政發(fā)展乏力，影響了縣級(jí)財(cái)政與金融的聯(lián)動(dòng)和資金的積聚效應(yīng)。省直管縣體制改革的目的正是為了解決基層財(cái)政困難，可借助“省管縣”的財(cái)政體制改革的契機(jī)破解縣域經(jīng)濟(jì)融資困局，實(shí)現(xiàn)省直管縣財(cái)政體制改革與農(nóng)信社改革的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、“省管縣”財(cái)政體制概述

早在2002年開始，浙江、湖北、河北、河南、江蘇等地就逐步啟動(dòng)“省管縣”等一系列措施，將一部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)直接賦予縣級(jí)政府，在財(cái)政體制上實(shí)行“省管縣”。

我國目前的“省直管縣”改革主要有以下幾類：一是四個(gè)直轄市和五個(gè)計(jì)劃單列市以及海南省，行政上沒有地級(jí)市，行政及財(cái)政體制都是省直管縣；二是以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型，即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和?？畹姆峙涞蓉?cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理；三是以山西、遼寧、河南等省為代表的補(bǔ)助資金管理型，主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金補(bǔ)助，以及資金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理；四是山東、廣西實(shí)行的省市共管型，即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時(shí)仍以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理，同時(shí)，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管。

二、縣級(jí)財(cái)政與農(nóng)村金融發(fā)展的特征

（一）現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣級(jí)財(cái)政資金缺口最為突出

從1982年開始，我國開始實(shí)行“市管縣”體制，旨在發(fā)揮中心城市對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，許多市并沒有發(fā)揮帶動(dòng)作用，在財(cái)稅分成、基建投資、項(xiàng)目上馬等方面優(yōu)先考慮市區(qū)，市、縣爭(zhēng)利嚴(yán)重。1994年實(shí)行分稅制改革以來，稅收的設(shè)立、征管等管理權(quán)限更多的傾向于中央，省以下政府的財(cái)權(quán)也是層層上收，縣鄉(xiāng)財(cái)政變得愈來愈困難。且在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí)，各級(jí)政府事權(quán)卻在層層下放，縣級(jí)政府作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主力軍，處于一線，不僅要履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、富民強(qiáng)縣的職責(zé)， 還要提供大量社會(huì)公共服務(wù)物品。縣級(jí)財(cái)政在各級(jí)財(cái)政中財(cái)力缺口最大，縣級(jí)政府由于缺少足夠的財(cái)力，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)弱化，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入不足。

（二）縣域金融服務(wù)主體單一，服務(wù)功能弱化，金融風(fēng)險(xiǎn)集中

近年來，縣域金融資源匱乏已成為縣域金融發(fā)展的顯著特點(diǎn)，隨著金融改革的不斷深化，國有商業(yè)銀行進(jìn)行了經(jīng)營戰(zhàn)略和市場(chǎng)定位的調(diào)整， 紛紛轉(zhuǎn)向城市發(fā)展，對(duì)縣域及農(nóng)村的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行大幅撤并及整合，對(duì)縣域金融的信貸投放也在逐年萎縮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年末，全國縣域金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為12.4萬個(gè)，比2004年減少9811個(gè)。四大國有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量為2.6萬個(gè)，比2004年減少6743個(gè)。與城市多元化的金融服務(wù)主體相比，縣域金融形成了以農(nóng)信社為主體，其他商業(yè)銀行為補(bǔ)充的二元結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)村信用社資產(chǎn)規(guī)模有限，以發(fā)放小額農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款為主，且周期短、數(shù)額小、利息高，滿足不了大規(guī)模農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)及興辦二、三產(chǎn)業(yè)的資金需求，加之我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，且受自然災(zāi)害影響較大，農(nóng)村信貸市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)比較集中，一旦出現(xiàn)經(jīng)營支付風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)金融服務(wù)主體單一和業(yè)務(wù)失衡，單憑農(nóng)信社自身很難進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，容易引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，并轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）農(nóng)村信用社自身經(jīng)營狀況欠佳

三、縣級(jí)財(cái)政困難制約農(nóng)村信用社改革的不利因素

（一）財(cái)政壓力及政府債務(wù)加大引致的信貸倒逼加劇農(nóng)信社信貸風(fēng)險(xiǎn)

縣級(jí)政府面對(duì)財(cái)政壓力，往往通過信貸倒逼機(jī)制，依靠金融機(jī)構(gòu)提供信貸資金來彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。近年來隨著全國各地成立地方政府投融資平臺(tái)，籌集資金滿足公共項(xiàng)目建設(shè)的需要，這會(huì)更加加劇地方政府負(fù)債率的快速上升，引發(fā)政府負(fù)債規(guī)模超風(fēng)險(xiǎn)的問題，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，容易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。而農(nóng)村金融服務(wù)主體中又只剩下農(nóng)信社等為數(shù)不多的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)信社的政府性信貸風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，其自身風(fēng)險(xiǎn)管理能力又較差，很容易爆發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）縣級(jí)財(cái)政困難不利于農(nóng)信社改革績(jī)效的發(fā)揮

自2003年以來，農(nóng)信社在管理體制、產(chǎn)權(quán)模式和組織形式等方面做了改革，取得了一定的成效，但是相當(dāng)一部分縣級(jí)農(nóng)信社歷史包袱還依然沉重，有效化解歷史包袱是改革取得成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2005年，人民銀行為了支持農(nóng)信社改革，啟動(dòng)農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)專項(xiàng)中央銀行票據(jù)兌付工作，置換農(nóng)信社不良資產(chǎn)，同時(shí)也提出兌付考核要求。各地政府在支持農(nóng)信社解困和改革的主要措施之一是使縣級(jí)農(nóng)信社達(dá)到兌付專項(xiàng)央行票據(jù)的考核標(biāo)準(zhǔn)，給與農(nóng)信社現(xiàn)金支持，動(dòng)用土地、房產(chǎn)等置換農(nóng)信社不良貸款，以幫助其改善資產(chǎn)質(zhì)量，提高資本充足率。而不同層級(jí)地方財(cái)政資金支持力度存在差異，其幫助農(nóng)信社解困的效果也不盡相同。縣級(jí)財(cái)政可動(dòng)用財(cái)力較少，無力動(dòng)用足夠的財(cái)政資金支持縣級(jí)農(nóng)信社的解困和化解不良資產(chǎn)，實(shí)際拿出現(xiàn)金支持或動(dòng)用資產(chǎn)置換農(nóng)信社不良貸款的少。

（三）縣級(jí)財(cái)政無力支持農(nóng)村信用擔(dān)保體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系建設(shè)

現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，有著很大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這決定了農(nóng)村信貸市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)性和脆弱性。農(nóng)信社不可避免地成為農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。而現(xiàn)有的農(nóng)村信用擔(dān)保體系不健全，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的擔(dān)保實(shí)力弱，在申請(qǐng)貸款時(shí)往往不能提供足額的抵押物或質(zhì)押物，這部分貸款存在很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，最終往往會(huì)成為呆壞賬。同時(shí)由于我國缺乏健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，農(nóng)信社的貸款風(fēng)險(xiǎn)只能在自身利潤中消化，為防范和降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，只能依靠對(duì)信貸人員實(shí)行貸款責(zé)任追究制，導(dǎo)致信貸人員營銷貸款積極性不高，一定程度上制約了信貸的有效投入。要想農(nóng)信社改革取得成效，提高經(jīng)營水平，必須營造良好的農(nóng)村信用環(huán)境，逐步建立覆蓋面廣泛的農(nóng)村信用擔(dān)保體系和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。

四、統(tǒng)籌推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革與農(nóng)信社改革的對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌省直管縣改革財(cái)政資金與縣域農(nóng)信社改革投入

在縣級(jí)財(cái)政普遍困難的約束條件下，必須統(tǒng)籌推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革與縣域農(nóng)信社改革，通過“省管縣”體制改革，使財(cái)政資金由省財(cái)政直接撥付到縣（市），同時(shí)不斷加大中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政收支的自主權(quán)，使財(cái)政資金對(duì)“三農(nóng)”投入的增加成為可能。實(shí)踐證明，2011年4 月遼寧省昌圖、綏中兩地實(shí)行省直管縣政策后，直接增加轉(zhuǎn)移收入1255萬元。但單憑財(cái)政資金的拉動(dòng)是有限的，還應(yīng)通過財(cái)政資金帶動(dòng)更多的信貸資金和社會(huì)資本投入，縣域農(nóng)信社作為金融支農(nóng)的主力軍，應(yīng)是最先爭(zhēng)取的力量。縣級(jí)財(cái)政將“省管縣”體制改革獲得的增量資金適度投向縣域農(nóng)信社改革，支持農(nóng)信社解困，有助于充實(shí)縣域農(nóng)信社的資本金，強(qiáng)化縣域農(nóng)信社的信用中介和信用創(chuàng)造機(jī)能，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政投入帶動(dòng)信貸投入、從而增加強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金投入的改革目標(biāo)。

（二）統(tǒng)籌“省管縣”轉(zhuǎn)移支付改革與農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)

近年來，由于我國農(nóng)村金融生態(tài)較差，信貸風(fēng)險(xiǎn)較高，使農(nóng)信社的改革面臨很大困難，單憑農(nóng)信社自身的力量又很難建立起完善的農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)防范體系。因此，要統(tǒng)籌“省管縣”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革與農(nóng)村金融安全體系的建設(shè)。中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)借助“省管縣”財(cái)政體制改革的契機(jī)進(jìn)一步規(guī)范對(duì)縣級(jí)一般性轉(zhuǎn)移支付方式和制度， 確?？h鄉(xiāng)綜合配套改革的順利實(shí)施， 在預(yù)算安排上，逐年加大對(duì)縣級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，在轉(zhuǎn)移支付資金的使用上可以與金融相結(jié)合。

（三）發(fā)揮省級(jí)財(cái)政宏觀調(diào)控平臺(tái)的作用

“省管縣”財(cái)政管理體制后，省級(jí)與縣級(jí)財(cái)政的聯(lián)系將更為緊密，應(yīng)發(fā)揮省級(jí)財(cái)政平臺(tái)高、影響力廣的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)信社管理的指導(dǎo)與管理。可以采用省財(cái)政牽頭協(xié)調(diào)金融、國有大型企業(yè)共同出資設(shè)立農(nóng)村金融控股公司等形式，對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行股權(quán)投資，但不直接干預(yù)所參股或控股農(nóng)信社的日常經(jīng)營管理，保持縣域農(nóng)信社獨(dú)立法人地位的長期穩(wěn)定，同時(shí)也有利于吸收和化解全省農(nóng)信社特別是縣域農(nóng)信社歷史遺留問題所形成的風(fēng)險(xiǎn)損失，增強(qiáng)縣域農(nóng)信社的資本實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

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基金項(xiàng)目：2012年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金：遼寧“省直管縣”試點(diǎn)現(xiàn)狀及改進(jìn)對(duì)策（L12BJY024）；遼寧省財(cái)政科研基金： 遼寧財(cái)政“省直管縣”試點(diǎn)相關(guān)問題研究（12C013）