國(guó)外住房保障制度對(duì)我國(guó)的啟示

摘要：近年來(lái)，中央出臺(tái)了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，其中一個(gè)重要的方面就是加大保障性安居工程的建設(shè)力度。本文在概述美國(guó)、新加坡兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障制度的基礎(chǔ)上，總結(jié)出建設(shè)我國(guó)保障性住房制度的幾點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：保障性住房經(jīng)驗(yàn)啟示

隨著我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，人民的生活水平在逐步提高，住房情況已經(jīng)成為衡量生活質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。雖然我國(guó)的商品房市場(chǎng)在住宅資源配置方面起到了十分重要的作用，但仍舊難以解決現(xiàn)今社會(huì)低收入群體的住房問(wèn)題。因此，保障性住房在穩(wěn)定社會(huì)秩序、縮小貧富差距、保障民生方面起到了關(guān)鍵的作用。

一、國(guó)外住房保障發(fā)展概述

保障性住房是與商品房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。國(guó)際稱呼上，沒(méi)有保障性住房這一說(shuō)法，將住房分為公屋與私屋。公屋是由政府買單的保障性住房，而私屋則是由私人擁有的不享受政府買單優(yōu)惠的自建或市場(chǎng)化的商品房。

根據(jù)保障方式與環(huán)節(jié)的不同，公屋政策主要分為兩類：一類為供給導(dǎo)向型的公屋政策，另一類為需求導(dǎo)向型的公屋政策。

供給導(dǎo)向型的公屋政策是國(guó)家通過(guò)增加住房供給量，降低房?jī)r(jià)和租金從而提高居民支付能力。主要的政府行為有公共建房計(jì)劃、鼓勵(lì)資助私人建房、修建和運(yùn)營(yíng)公共租房等。采用的金融工具有政府通過(guò)財(cái)政向公共與私營(yíng)的住宅建筑以及個(gè)人直接提供住房開(kāi)發(fā)資金、維修資金、提供低息開(kāi)發(fā)貸款、貸款貼息、貸款擔(dān)保，此外還包括向住房建筑者或租房組織提供稅收優(yōu)惠、利息抵稅，也就是我們所說(shuō)的“磚頭補(bǔ)”。

需求導(dǎo)向型公屋政策是國(guó)家直接向居民提供住房消費(fèi)補(bǔ)助，提高其對(duì)住房消費(fèi)的支付能力。政府對(duì)住房市場(chǎng)分配機(jī)制進(jìn)行干預(yù)，期望保證最低收入階層也能擁有社會(huì)最低限度的住房居住水平。采用的金融工具有向居民直接提供的各種補(bǔ)助和補(bǔ)貼，包括低息貸款、貸款利息抵稅，以及直接向居民發(fā)放住房補(bǔ)助，也就是我們所說(shuō)的“人頭補(bǔ)”。

二、美國(guó)、新加坡的住房保障制度特點(diǎn)

（一）美國(guó)的住房保障特點(diǎn)

美國(guó)是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，其保障性住房政策也更傾向于通過(guò)市場(chǎng)化的手段解決中低收者住房問(wèn)題。美國(guó)的住房保障制度發(fā)展始于1934年，雖然發(fā)展時(shí)間相對(duì)來(lái)說(shuō)不算很長(zhǎng)，但發(fā)展十分迅速，在發(fā)展過(guò)程中，充分吸收了許多發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但也體現(xiàn)了自己的特色。

1、完善的立法保障和政策支持。美國(guó)有專門的立法機(jī)構(gòu)，在不同的時(shí)期，針對(duì)不同的國(guó)內(nèi)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定了相應(yīng)的住房保障政策和法律。如《住房法》、《城鎮(zhèn)重建法》、《國(guó)民住宅法》、《住房與城鎮(zhèn)發(fā)展法》等均為國(guó)家大法，這些法律不僅保證了住房保障制度的構(gòu)建、完善和實(shí)施，而且提供了建立住房保障制度的依據(jù)，明確了住房保障的基本目標(biāo)，規(guī)定了住房保障的實(shí)現(xiàn)方式。

2、強(qiáng)大的市場(chǎng)化金融支持。從美國(guó)保障性住房資金來(lái)源上看，政府直接出資所占比重較少，所需資金大部分是通過(guò)市場(chǎng)化方式融資取得。美國(guó)政府采取的融資方式主要包括：給開(kāi)發(fā)商提供低息貸款供其建造公共住房；對(duì)建造廉價(jià)住房的開(kāi)發(fā)商，政府提供一對(duì)一的免稅優(yōu)惠，貼息貸款；向中低收入家庭提供低息貸款及首付擔(dān)保等等。政府成立了專門機(jī)構(gòu)支持房地產(chǎn)信貸二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，增強(qiáng)存量貸款的流動(dòng)性。為了吸引社會(huì)資金，美國(guó)積極開(kāi)展房地產(chǎn)市場(chǎng)金融創(chuàng)新，通過(guò)稅收優(yōu)惠、房地產(chǎn)信托投資基金等方式，鼓勵(lì)資金通過(guò)金融渠道進(jìn)入市場(chǎng)。整體來(lái)看，美國(guó)是采用市場(chǎng)化方式解決保障性住房建設(shè)融資難題較好的國(guó)家。

（二）新加坡的住房保障特點(diǎn)

新加坡是東南亞地區(qū)成功解決住房問(wèn)題的典范國(guó)家，它雖然是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但住房的建設(shè)與分配并不完全通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)政府強(qiáng)力干預(yù)和介入，在住房保障制度方面很有特色。

1、實(shí)行住房公積金保障制度。公積金制度是新加坡于 1955 年建立的一項(xiàng)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，由雇主和雇員共同繳納，比例合計(jì)達(dá)到雇員工資收入的40%-50%。1968 年，新加坡政府為了解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，允許動(dòng)用公積金存款的部分作為首期付款之用，不足的部分由每月交納的公積金分期支付。這項(xiàng)規(guī)定使低收入者既能購(gòu)房又不影響生活，從而極大地促進(jìn)了低收入者購(gòu)房的積極性。該項(xiàng)規(guī)定最初只針對(duì)最低收入家庭，1975 年后政府對(duì)中等收入家庭也放開(kāi)了限制。如今新加坡的居民在公積金和政府津貼、銀行貸款政策幫助下100%擁有自己的住房，“居者有其屋”得到了真正的實(shí)現(xiàn)。

2、政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。1960年，新加坡就成立了建屋發(fā)展局，隸屬于國(guó)家發(fā)展部，負(fù)責(zé)組屋開(kāi)發(fā)、建設(shè)、拆遷和融資等。建屋發(fā)展局的主要職責(zé)是專門負(fù)責(zé)規(guī)劃、組織和建造公共組屋，以解決廣大中低收入人群的住房困難。新加坡公共組屋的分配政策根據(jù)情況不同明顯分為兩個(gè)階段，在住房嚴(yán)重短缺時(shí)期，政府大量投資建房出租給廣大中低收入人群的居民。當(dāng)住房短缺問(wèn)題解決之后，政府開(kāi)始推行住房自有化政策，即執(zhí)行“居者有其屋”的計(jì)劃。為此，建屋發(fā)展局代表政府建設(shè)大量公共住房，必要時(shí)候低價(jià)向中低收入者出售，并鼓勵(lì)私人建房。目前，80%以上的新加坡公民都居住在建屋發(fā)展局建設(shè)的住房中。

3、保障房規(guī)劃注重便民這一生活細(xì)節(jié)。新加坡城市規(guī)劃本著節(jié)省人力、資源、土地的原則進(jìn)行，要求做到讓人們?cè)谏畹牡胤焦ぷ鳎诠ぷ鞯牡胤缴?。組屋到地鐵、公交站距離都很近，不超過(guò)300米，一般到車站都建設(shè)有走廊，即使在雨天，出門也可以不帶雨具，體現(xiàn)了以人為本的生活理念。

三、國(guó)外住房保障制度的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）政府在保障房制度中發(fā)揮主導(dǎo)作用。縱觀國(guó)外保障性住房政策，其中重要的一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)就是確定和強(qiáng)化了政府在解決中低收入居民家庭住房問(wèn)題中的作用。政府作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和管理責(zé)任人，擔(dān)負(fù)著保障社會(huì)全體居民基本居住權(quán)利的責(zé)任。住房保障是政府住房政策的核心內(nèi)容之一，是政府不可回避的責(zé)任。無(wú)論在土地公有國(guó)家還是土地私有國(guó)家，政府都會(huì)成為保障性住房的主要投資者，主要表現(xiàn)為采取土地政策或財(cái)政政策，使保障房建設(shè)順利實(shí)施。特別是在住房保障制度建立初期，各國(guó)政府都在保障房建設(shè)中發(fā)揮著核心作用，通過(guò)制定階段性集中建房計(jì)劃，在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了較大增量的保障性住房。

（二）保障房制度關(guān)鍵在于尋求公共安排與市場(chǎng)化的合理平衡。從各國(guó)住房保障制度的發(fā)展過(guò)程上看，大多經(jīng)歷了“政府集中保障-市場(chǎng)化發(fā)展”的路徑，住房保障制度必須納入到一國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展的大環(huán)境中。發(fā)達(dá)國(guó)家的住房保障體系運(yùn)行機(jī)制表明，住房保障體系的運(yùn)作方式應(yīng)該是政府在維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上干預(yù)住房市場(chǎng)，但是并不意味著政府要完全取代市場(chǎng)機(jī)制，更不是破壞市場(chǎng)機(jī)制，而是在政府的干預(yù)下使住房分配更加有效率，它是在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用或無(wú)法充分發(fā)揮作用的情況下引導(dǎo)市場(chǎng)，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充與修正。當(dāng)整個(gè)社會(huì)具有了一定的存量保障住房后，各國(guó)政府傾向于采用與市場(chǎng)接軌的方式，鼓勵(lì)原有的保障房居住者以市場(chǎng)化方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)保障房的購(gòu)買，最終達(dá)到公共安排住房與市場(chǎng)化的合理平衡。通過(guò)保障房市場(chǎng)化，一方面回籠了政府的原有投資，另一方面增加了房地產(chǎn)市場(chǎng)供給，維護(hù)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。

四、構(gòu)建我國(guó)保障房體系的啟示

美國(guó)和新加坡均根據(jù)自己的國(guó)情形成了較為成熟的保障性住房管理模式，而我國(guó)的保障性住房體系相比發(fā)達(dá)國(guó)家仍有很大的改善空間，鑒于我國(guó)當(dāng)前的保障性住房體系現(xiàn)狀和發(fā)達(dá)國(guó)家保障性住房發(fā)展特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)，本文得到以下幾點(diǎn)啟示。

（一）加快保障房立法體系建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)行的住房保障政策大都是以規(guī)范性文件的形式發(fā)布的，曾經(jīng)出臺(tái)過(guò)一些保障性住房的管理辦法，但由于沒(méi)有上升到法律層面，雖然有一定的效力，但管控效用并不大。因此，應(yīng)針對(duì)我國(guó)國(guó)情，深入研究和借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，從法律層面規(guī)定住房保障的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金來(lái)源、專門管理機(jī)構(gòu)以及對(duì)騙取保障優(yōu)惠行為的懲處措施等等。在保障對(duì)象上，將農(nóng)民工納入到保障對(duì)象，并盡快建立健全保障性住房的進(jìn)入與退出管理辦法。各地方政府也應(yīng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)情，制定出地方性法規(guī)，并針對(duì)不同對(duì)象提供多種不同方式的住房保障。

（二）提高保障性住房質(zhì)量，改善保障性住房配套設(shè)施。近幾年，部分保障性住房被查出設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，個(gè)別工程還使用了不合格的建筑材料，存在質(zhì)量安全隱患，降低了保障性住房在公眾心目中的地位，這就需要政府有關(guān)監(jiān)管部門加大監(jiān)管力度。同時(shí)，保障性住房也存在位置偏遠(yuǎn)、交通等外部配套設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、建成后有些遲遲不能入住，或者是入住了生活起來(lái)也不是很方便等詬病，針對(duì)此問(wèn)題，可以采取保障性住房與商品房“捆綁”的構(gòu)建模式，即在商品房小區(qū)中配套建設(shè)一定數(shù)量的保障性住房，與純保障性住房相比，可以享有與商品房同等的城市配套條件，大大增強(qiáng)了保障性住房的吸引力。

（三）完善融資模式。按照國(guó)家規(guī)劃，“十二五”期間將建設(shè)保障性住房、棚房區(qū)改造住房3600萬(wàn)套，到2015年實(shí)現(xiàn)保障性住房的覆蓋面達(dá)到20%，所需要投入的資金將超過(guò)5萬(wàn)億元。龐大的保障房建設(shè)量需要大量的建設(shè)資金支持。我國(guó)保障房建設(shè)資金主要源于政府，而地方政府卻缺乏投資動(dòng)力，信貸資金發(fā)揮的作用也很有限。盡管2013年財(cái)政對(duì)保障房建設(shè)的支出從2%調(diào)到了6%，但由于2011、2012年超高新開(kāi)工量累積至今的在建項(xiàng)目過(guò)多，保障性住房資金壓力較大。而從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠完全依賴政府的力量滿足居民的基本住房需求，都是在政府的主導(dǎo)下，多方配合，建立和完善保障性住房的資金支持機(jī)制。我國(guó)應(yīng)在穩(wěn)定的政府資金投入機(jī)制下，大力推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，并積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，如建立發(fā)行集合債券、中期票據(jù)等形式，還可以有效利用保險(xiǎn)、信托、社?；鸬乳L(zhǎng)期資金。

（四）擴(kuò)大住房公積金繳存范圍，靈活調(diào)整公積金繳存比例。我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，所有機(jī)關(guān)以及各種性質(zhì)的企事業(yè)單位、團(tuán)體都必須為其在職職工繳納長(zhǎng)期住房公積金，實(shí)際并非如此?，F(xiàn)實(shí)生活中很多企事業(yè)單位不給自己的職工繳納公積金，這種情況在全國(guó)相當(dāng)普遍。除此，還有一些人也沒(méi)有公積金，這些人有：不參加公積金制度的企業(yè)職工、困難企業(yè)的職工、在城市工作的農(nóng)民工。我國(guó)住房公積金在繳存比率方面實(shí)行分省制，各省份根據(jù)實(shí)際情況自行確定繳存比率，大都是5%-20%之間的某一固定值，總體來(lái)說(shuō)繳存比率不高。

（五）充分發(fā)揮住房公積金的作用。按照規(guī)定，公積金的作用就是購(gòu)房者利用非購(gòu)房者的資金滿足自己的購(gòu)房需求。但在我們的實(shí)際生活中，我國(guó)的公積金政策不允許動(dòng)用公積金存款的部分作為首期付款之用，購(gòu)房者必須攢足了首付款才能為購(gòu)房作打算，這樣一來(lái)，極大地影響了老百姓的購(gòu)房能力。而對(duì)于那些高收入人群，有充足的資金作為首付之用，并可以利用公積金每月償還貸款。這樣一來(lái)，非購(gòu)房人群不但沒(méi)有得到接濟(jì)反而接濟(jì)了高收入人群，造成使用上的不合理。