城鎮(zhèn)化發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué)解讀

摘要：城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是擴大內(nèi)需和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。本文基于利益—行為——制度—激勵的視角建立了城鎮(zhèn)化發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué)分析框架，從這四個方面分析城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素，在此基礎(chǔ)上提出了協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化發(fā)展；利益；行為；制度；激勵

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑?，F(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化已進入高速發(fā)展時期。據(jù)統(tǒng)計，至2011年中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^了50%?？焖侔l(fā)展的城鎮(zhèn)化有力地推動了我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的歷史性轉(zhuǎn)變，中國已從鄉(xiāng)土中國正式進入到城市中國時代。2013年，黨的十八大報告中提出了“四化同步”的新要求，并且強調(diào)要使城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，從全局和戰(zhàn)略的高度為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué)分析框架：基于利益、行為、制度和激勵視角

城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是利益關(guān)系的調(diào)整。利益問題是本文研究的基本出發(fā)點。恩格斯曾說：“每一個社會的經(jīng)濟關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來”。[1]經(jīng)濟主體為追求利益而進行社會交往，形成各種利益關(guān)系。當(dāng)利益格局發(fā)生變化時，經(jīng)濟主體會重新進行博弈，并促使制度安排和激勵結(jié)構(gòu)做出調(diào)整。因此，本文將采用發(fā)展的政治經(jīng)濟學(xué)研究范式（何愛平，2013）[2]，通過利益格局變化——主體行為博弈——制度安排調(diào)整——激勵結(jié)構(gòu)設(shè)計的理論框架對城鎮(zhèn)化發(fā)展進行分析。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心：利益格局調(diào)整

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的變化。促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，就是賦予外來人口以“市民待遇”，實質(zhì)上就是城市存量人口和增量人口利益關(guān)系的調(diào)整和再分配。因此城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心是利益格局的調(diào)整。對于目前我國的城鎮(zhèn)化來說主要就是農(nóng)民工的市民化問題。當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到51.27%，城鎮(zhèn)人口超過了農(nóng)村人口。然而大量的進城農(nóng)民雖然實現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒有實現(xiàn)身份和地位轉(zhuǎn)變。很多農(nóng)民工出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。[3]

（二） 城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)：主體行為調(diào)整

企業(yè)、個人和政府是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要利益主體。在市場經(jīng)濟條件下，城鎮(zhèn)化發(fā)展是各利益主體根據(jù)自身和外部條件按照利益機制自主選擇的過程。作為市場的微觀主體，企業(yè)和個人一方面分別以效用最大化和利潤最大化為目標(biāo)選擇自己的行為方向，另一方面，其行為也會受到國家制度和政策的影響和制約。作為社會公共組織，政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的主要職能就是提供制度政策的支持和進行基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)。政府行為的重要性主要體現(xiàn)在特定制度框架下對企業(yè)和個人行為的約束和調(diào)整，因而，改進政府的制度政策就是構(gòu)建主體協(xié)調(diào)機制的關(guān)鍵所在。

（三） 城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵：制度安排調(diào)整

諾思認(rèn)為“制度在社會中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它們是決定長期經(jīng)濟績效的根本因素”。[4]因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵是制度安排的調(diào)整。城鎮(zhèn)化無論是其經(jīng)濟過程還是社會過程都是在一定的制度框架內(nèi)進行的，當(dāng)制度安排與城鎮(zhèn)化的過程相適應(yīng)時，就能夠促進和保護城鎮(zhèn)化規(guī)范有序地進行，反之就會阻礙制約城鎮(zhèn)化的進程。強調(diào)制度的重要作用是新制度經(jīng)濟學(xué)的核心命題和主要觀點。城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵是要保證制度的正確性。正確的制度安排能夠節(jié)約交易成本，對經(jīng)濟主體產(chǎn)生激勵并引導(dǎo)其采取合理行為，從而實現(xiàn)帕累托改進。缺乏制度或制度設(shè)計不合理則不能引導(dǎo)資源的有效配置，使微觀經(jīng)濟主體難以實現(xiàn)合作性均衡，從而會阻礙城鎮(zhèn)化的進程。

（四） 城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向：激勵結(jié)構(gòu)設(shè)計

激勵結(jié)構(gòu)的設(shè)計在于促使制度產(chǎn)生正確的激勵，從而規(guī)范秩序降低交易成本。合理的激勵結(jié)構(gòu)能夠優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟效率。根據(jù)理性經(jīng)濟人假定，在市場經(jīng)濟中，經(jīng)濟主體個人會按照自利的規(guī)則進行決策和行動；如果存在一種制度安排，使得行為人追求個人利益最大化的行為，恰好與社會實現(xiàn)整體價值最大化的目標(biāo)相一致，那么這一制度安排就是激勵相容。激勵相容是解決個人與集體利益矛盾的有效途徑。城鎮(zhèn)化進程涉及諸多利益矛盾，有效的激勵結(jié)構(gòu)設(shè)計能夠形成制度的正確激勵，實現(xiàn)制度安排和城鎮(zhèn)化發(fā)展的激勵相容，進而促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素：利益、行為、制度和激勵視角的反思

（一）利益沖突的制約

我國城鎮(zhèn)化進程存在諸多利益沖突，表現(xiàn)在以下幾方面：一是收益差距不斷擴大產(chǎn)生的矛盾。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，居民收入大幅提高。與此同時，利益格局調(diào)整卻使社會再分配出現(xiàn)失衡，居民收入差距不斷擴大，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。二是農(nóng)民工市民化過程中的矛盾?，F(xiàn)有的戶籍制度雖然已經(jīng)無法限制人口的自由流動，但是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和隔離體制使得進城農(nóng)民沒有實現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)變，不能完全享有市民待遇，造成了城市中的“新二元結(jié)構(gòu)”。三是征地拆遷過程中的矛盾。土地的征用和拆遷本質(zhì)上是政府、開發(fā)商與農(nóng)民及被拆遷戶的博弈過程，三者出于各自的利益目標(biāo)進行決策和行動。但是制度缺失使得利益分配顯示出極大的不平衡。四是有限就業(yè)機會帶來的矛盾。城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展并沒有帶來就業(yè)率的快速增長，就業(yè)競爭日趨激烈，其中城鄉(xiāng)勞動力之間的就業(yè)競爭最為明顯。

（二）主體行為的制約

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，主要涉及流動人口、城市居民以及企業(yè)和政府四個經(jīng)濟主體。在宏觀層面，中央政府注重長遠利益和全局利益，旨在推動戶籍改革和城市融合。城市政府面對洶涌而來的勞動力大軍，處于兩難境地。一方面，勞動力流入有利于降低轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的用工成本，增加企業(yè)利潤，進而實現(xiàn)政府財政收入和GDP的同時增長。但是另一方面，隨著外來人口規(guī)模的不斷增長，城市病不斷凸顯，政府會對外來人口總量進行控制。在微觀層面，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，外來務(wù)工人員成為日益壯大的利益集團，希望政府給予他們更多的城市福利。但是由于缺乏利益表達的途徑，不少流動人口改為使用“用拳頭投票”的方法，實施了各類輕重不等的違法犯罪行為，造成了社會的無謂損失。城市居民因其所擁有的城市戶籍，享受相對較高的社會福利，是城市戶籍制度的既得利益者，新生力量的加入會引起他們對自身利益減少的恐懼。因此，絕大多數(shù)城市居民對戶籍制度改革持反對態(tài)度，不希望福利與戶籍脫鉤。

（三）制度安排的制約

在我國的經(jīng)濟發(fā)展中，不合理的制度安排阻礙了城鎮(zhèn)化的正常推進。一是土地制度。我國的土地制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了非常重要的作用，但是卻制約了我國的城鎮(zhèn)化進程。根據(jù)我國的土地制度，土地具有集體共有性。因此，只要戶籍沒有變動，農(nóng)民與土地的聯(lián)系就一直存在。如此這樣，城市就很難發(fā)育起來。二是戶籍制度。現(xiàn)行的戶籍制度阻礙了進城農(nóng)民的身份地位轉(zhuǎn)換，使其無法獲得城市戶口，不能享有城市居民待遇，被至于“邊緣人”的地位。其根本原因在于放大了戶籍制度的控制功能，而淡化了其社會服務(wù)功能。三是社會保障制度。我國的社會保障制度以戶籍制度為基礎(chǔ)，不同身份和不同地區(qū)的關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)比較困難，難以實現(xiàn)社會保障待遇的均等化。四是就業(yè)制度。當(dāng)前的就業(yè)制度雖然取消了對農(nóng)民進城務(wù)工以及城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招收農(nóng)民工的限制。但是由于農(nóng)地不能流轉(zhuǎn)，在很大程度上農(nóng)民仍然依賴于土地所提供的保障，不愿意放棄土地，形成了“候鳥式”的鄉(xiāng)—城就業(yè)格局，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

（四） 激勵結(jié)構(gòu)的制約

建國以來，我國實行了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，以及與此相適應(yīng)的政府主導(dǎo)的集中型城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致我國的城鎮(zhèn)化進程嚴(yán)重滯后。城鎮(zhèn)化的根本動力在于市場機制所發(fā)揮的作用。盡管宏觀調(diào)控也是十分必要的，但是政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化機制無法充分發(fā)揮市場機制配置資源的功能，從而會影響城鎮(zhèn)化進程。因此，必須建立市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化機制。同時，與此相適應(yīng)的偏重經(jīng)濟增長指標(biāo)（GDP）的政府績效考核體系，客觀上導(dǎo)致地方政府只重視當(dāng)前利益而忽略長遠利益，片面地追求經(jīng)濟增長速度而忽視了人的發(fā)展。然而城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，其核心是要實現(xiàn)人的全面發(fā)展。推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，其最終目的就是要使全體人民群眾能夠共享發(fā)展成果。因此，偏重經(jīng)濟增長的激勵結(jié)構(gòu)必然會對城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生影響。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑：利益、行為、制度和激勵的協(xié)調(diào)

（一）利益沖突協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)化是利益增長和再分配的過程，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展必須協(xié)調(diào)好不同利益主體的利益關(guān)系。城鎮(zhèn)化進程中利益主體眾多，建立相應(yīng)的利益表達機制，是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化利益沖突的重要環(huán)節(jié)。利益表達的需求產(chǎn)生于利益失衡或者是利益沖突的時候，此時若不開啟表達的大門，利益矛盾就難以解決，并且會日漸積累，醞釀出更大的危機。然而若開啟表達的大門，諸多的表達行動往往會對現(xiàn)有體制造成一定的沖擊，輕則影響社會穩(wěn)定，重則還會引起社會動蕩。所以利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于形成一個良好的利益表達機制，使其能夠在利益表達和社會穩(wěn)定之間取得平衡。這就意味著必須要用有效的制度安排來容納和規(guī)范利益表達。在承認(rèn)主體利益合法性的基礎(chǔ)上，必須充分分析各利益相關(guān)者的利益訴求，力求能夠協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，滿足各方利益需求，從而實現(xiàn)社會整體福利水平的提高。

（二） 主體行為調(diào)整

在經(jīng)濟發(fā)展中，各經(jīng)濟主體都要調(diào)整自己的行為使其符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。作為公共利益的代表，政府的宗旨在于增進社會福利。政府應(yīng)充分發(fā)揮其對經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)作用，但不能過多的干預(yù)微觀經(jīng)濟，參與市場競爭。政府的職能在于糾正市場失靈，培育和規(guī)范市場體系，為市場主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而為城鎮(zhèn)化的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化進程中的重要經(jīng)濟主體，首先要提高自身的認(rèn)知水平。一方面，較高的認(rèn)知水平能夠使農(nóng)民更加準(zhǔn)確地分析進城行為的成本與收益，從而更好地了解進城對于自己的意義；另一方面，較高的認(rèn)知水平能夠使農(nóng)民更加準(zhǔn)確地分析進城所需的條件，從而對癥下藥，為順利進城創(chuàng)造條件。其次要提升自身的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。只有具備了一定的就業(yè)或者是創(chuàng)業(yè)能力，才能使農(nóng)民的進城行為變得更具有可行性。

（三）制度安排完善

各利益主體之間的博弈均衡結(jié)果，最終會表現(xiàn)為具體政策的實施和制度安排的調(diào)整。權(quán)利的合理分配和利益的合理分享有賴于相關(guān)制度的突破。作為公眾利益的代表，政府有責(zé)任完善相關(guān)制度安排，促進城市融合。第一，改革土地產(chǎn)權(quán)制度。合適的土地產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)土地合理流動、優(yōu)化配置的前提和基礎(chǔ)。第二，推進戶籍制度改革。要逐步削弱戶籍制度控制流動和執(zhí)行分配依據(jù)的功能，逐漸剝離戶籍身份上的各種利益附加，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，加強戶籍制度為人口信息和民事關(guān)系證明服務(wù)的功能。第三，健全社會保障制度。要不斷完善社會保障制度，切實解決農(nóng)民工的就業(yè)、教育、住房以及養(yǎng)老等各方面問題，使其能夠充分享受城市發(fā)展所帶來的社會福利，從而促進城市融合。第四，建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度。要打破當(dāng)前不公平的就業(yè)壁壘，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，實現(xiàn)就業(yè)的公平競爭。

（四） 激勵結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在以上制度安排的基礎(chǔ)上設(shè)計出有效的激勵結(jié)構(gòu)，形成城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展中制度的正確激勵，通過設(shè)計有效的機制實現(xiàn)制度安排和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的激勵相容。具體來說，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的激勵結(jié)構(gòu)包括：首先，明確目標(biāo)導(dǎo)向，堅持以人為本的發(fā)展方式。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的在于不斷提高進入城鎮(zhèn)人口的生活質(zhì)量，不斷促進人的全面發(fā)展，使得全體人民群眾都能共享城鎮(zhèn)文明發(fā)展的成果。其次，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，培育市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化機制。市場機制是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動力。只有發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，才能保證要素的合理流動，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的優(yōu)化配置。最后，夯實體制基礎(chǔ)，形成公平合理的利益分配格局。為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須重新調(diào)整制度安排，從根本上深化土地、戶籍、社會保障以及就業(yè)等重點領(lǐng)域的體制改革，均衡利益分配，增強城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在活力。參考文獻：

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[4]諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海：格致出版社，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2008（10）.