以金融視角探析新型城鎮(zhèn)化的投融資機(jī)制改革

摘要：十八屆三中全會再次明確提出走“新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展道路，而與之配套的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制建設(shè)在城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中則扮演著更為舉足輕重的角色，因而備受業(yè)界關(guān)注。本文在把握新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以金融的視角全面梳理與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的融資新需求，提出匹配城鎮(zhèn)化金融需求差異的投融資機(jī)制建設(shè)的發(fā)展路徑建議，以期實(shí)現(xiàn)更好推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化策略的金融支持。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化金融視角融資機(jī)制金融支持

新型城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，是推動國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力，也是十八屆三中全會提出關(guān)于“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”戰(zhàn)略部署的改革重點(diǎn)。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化率已超50%，較1978年底提高30多個百分點(diǎn)，開始駛?cè)氤擎?zhèn)化發(fā)展的中后期快車道，這也正是需要金融大力支持轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。因而有必要就新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投融資機(jī)制建設(shè)進(jìn)行研究，以期找準(zhǔn)深化城鎮(zhèn)化投融資體制改革的發(fā)展途徑。

一、準(zhǔn)確把握新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化以新型工業(yè)化為動力，以產(chǎn)業(yè)為支撐，實(shí)現(xiàn)“人口、資源、環(huán)境、發(fā)展”四位一體的協(xié)調(diào)發(fā)展，其“新”主要體現(xiàn)為“以人為本、產(chǎn)城聯(lián)動、科學(xué)規(guī)劃、特色鮮明”。具體內(nèi)涵主要有以下四個方面：

一是“以人為本”。十八屆三中全會再次明確指出新型城鎮(zhèn)化是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化將著眼于“人”的城鎮(zhèn)化，通過改革有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)均等化，讓進(jìn)城農(nóng)民工成為真正意義上的“市民”。以提升城鎮(zhèn)的文化和公共服務(wù)設(shè)施配套等內(nèi)涵為中心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口由農(nóng)村到城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，擴(kuò)大內(nèi)需，解放生產(chǎn)力。

二是“產(chǎn)城聯(lián)動”。新型城鎮(zhèn)化是以走產(chǎn)業(yè)為支撐的發(fā)展道路。當(dāng)前，我國的產(chǎn)業(yè)集聚帶動社會分工深化細(xì)化仍顯不夠，三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有形成聯(lián)動。2012年，我國服務(wù)業(yè)占GDP比重為44.6%，與60%的國際平均水平相距也較大。新型城鎮(zhèn)化將著力提高城市的產(chǎn)業(yè)競爭力，通過產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)融合，夯實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

三是“科學(xué)規(guī)劃”。新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是要著力提高內(nèi)在承載力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子。城鄉(xiāng)一體有序發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的典型特征。新型城鎮(zhèn)既注重“城”的發(fā)展，也要注重“鄉(xiāng)”的建設(shè)，杜絕攤大餅發(fā)展方式。科學(xué)規(guī)劃、合理布局、才能讓新型城鎮(zhèn)有序發(fā)展，走城鄉(xiāng)一體，生態(tài)良好的發(fā)展之路。

四是“特色鮮明”。新型城鎮(zhèn)化是有特色的城鎮(zhèn)化。有鮮明個性，不千鎮(zhèn)一面，既不照搬照抄，力避盲目主義，又因地制宜，促使城鄉(xiāng)共享“發(fā)展紅利”，走一條以產(chǎn)業(yè)為特色，以風(fēng)土人情為特色，以地域文化為特色，以功能為特色，適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的科學(xué)發(fā)展之路，打造個性鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，使城鎮(zhèn)多樣化，且各具靈魂性。

二、以金融的視角全面梳理新型城鎮(zhèn)化融資新需求

（一）融資規(guī)模趨大化的新需求。新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐體系的快速發(fā)展亟需相當(dāng)給力的資金規(guī)模支持，尤其是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級等重點(diǎn)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“諾瑟姆曲線”表明，城鎮(zhèn)化水平從30%上升到70%的區(qū)間是城鎮(zhèn)化率上升最快的階段，這一階段的突出特征就是需要大量的資金投入。此外，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以及科技型農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將不斷增多，也對資金融通規(guī)模提出更大的融資服務(wù)需求。如河南省農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范縣的新野縣，已經(jīng)形成了蔬菜、畜牧、棉花三個支柱產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃建設(shè)了8萬畝的蔬菜產(chǎn)業(yè)科技園區(qū)。規(guī)模產(chǎn)業(yè)經(jīng)營使得農(nóng)村大額資金需求逐漸趨旺，產(chǎn)業(yè)化資金需求迅猛增長，對資金的需求無論在總量上還是在單筆額度上都出現(xiàn)明顯增長。

（二）融資目標(biāo)多元化的新需求。城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型與周期波動為政策的制定者提出了新的挑戰(zhàn)，需要決策者以新的視角應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中融資需求的多元目標(biāo)。一是為城市增長動力的轉(zhuǎn)型而融資。中國下一階段城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)之一即是表現(xiàn)在城市增長動力的轉(zhuǎn)型上，而這將主要取決于生產(chǎn)率條件的變化。因此，一個合適的投資和融資支持體系，應(yīng)該區(qū)別中國不同區(qū)域?qū)嶋H，針對性地實(shí)施差別化的投融資政策，以有效投資驅(qū)動生產(chǎn)率擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)增長動力的重塑。二是為為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的擴(kuò)張而融資。據(jù)統(tǒng)計，中國勞動力的35%從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只貢獻(xiàn)了11%的GDP，這顯然是明顯的不平衡。相比制造業(yè)和服務(wù)業(yè)投資，農(nóng)業(yè)投資所產(chǎn)生的邊際資本回報率以及對于勞動生產(chǎn)率的改進(jìn)作用都可能會更大。所以，中國需要在下一階段的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的金融支持力度。三是為內(nèi)陸城市制造業(yè)生產(chǎn)率的擴(kuò)張而融資。在城市增長動力轉(zhuǎn)換的過程當(dāng)中，一個有效的投資和融資系統(tǒng)不僅應(yīng)該為“城市的增長而融資”，也應(yīng)該為“城市的轉(zhuǎn)型而融資”，并針對不同地區(qū)的差異化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提供不同的融資支持方式。從國際經(jīng)驗(yàn)觀察，隨著勞動力轉(zhuǎn)移速度的放緩，制造業(yè)內(nèi)部的不同部門之間勞動力的重新配置以及制造業(yè)在不同城市之間的重新分工，往往成為生產(chǎn)率擴(kuò)張最主要的途徑之一。

（三）融資方式多樣化的新需求。城鎮(zhèn)化衍生出不同種類的融資需求，需要不斷創(chuàng)新金融工具與之相匹配。而我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中融資渠道比較狹窄，金融工具創(chuàng)新不足，融資模式較為單一。部分地區(qū)嘗試地方性債券的發(fā)放、政府與民營資本合伙經(jīng)營等其他一些融資模式，但由于規(guī)模小、領(lǐng)域窄、風(fēng)險高等原因，現(xiàn)階段都難以滿足不斷攀升的城鎮(zhèn)化融資需求。在城鎮(zhèn)化過程中，地方財政定位可能逐漸從發(fā)展經(jīng)濟(jì)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，融資渠道將從主要依靠信貸逐步轉(zhuǎn)向地方債券、市政債券等新型債券市場，社會保障的統(tǒng)籌層次也將發(fā)生新的變化，體現(xiàn)出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下財政運(yùn)作方式的新特點(diǎn)。此外，伴隨著大量農(nóng)村勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)需要信用創(chuàng)業(yè)貸款的支持，需要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)探索擴(kuò)大抵押物范圍和加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提供多渠道、多形式的資金支持。

三、深化城鎮(zhèn)化投融資體制改革的發(fā)展途徑建議

第一，構(gòu)建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮(zhèn)化融資需求。一要創(chuàng)新信貸管理制度，擴(kuò)大對城鎮(zhèn)化的信貸供給。細(xì)分城鎮(zhèn)化中的消費(fèi)金融市場，制定城鎮(zhèn)化金融專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險偏好，設(shè)定風(fēng)險容忍度，探索以信托理財和設(shè)立資金池的方式，引導(dǎo)保險資金、養(yǎng)老基金、PE基金、海外資金以及其他社會資金參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。二要發(fā)展農(nóng)地金融，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)置業(yè)的資本，解決農(nóng)民工草根創(chuàng)業(yè)的融資需求。探索土地流轉(zhuǎn)收益和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的方式，把土地的級差收入和長期增值收入真正歸還給農(nóng)民。三要發(fā)展民間資本主發(fā)起的風(fēng)險自擔(dān)的民營銀行和其他民營金融機(jī)構(gòu)，用草根金融來支持草根經(jīng)濟(jì)和草根創(chuàng)業(yè)。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，扎根基層的小型金融機(jī)構(gòu)在支持小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面大有可為。重慶渝北銀座村鎮(zhèn)銀行自成立以來一年半時間，貸款余額突破11億元，戶均貸款余額76萬元，累計支持了1800多戶農(nóng)戶和小微企業(yè)的發(fā)展，為重慶兩江新區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。

第二，進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有多種方式。BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、BTO（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營）等項(xiàng)目融資方式能夠通過少量的政府財政投入盤活社會存量資本，為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求提供良好的途徑。當(dāng)前要發(fā)揮財政投資的引導(dǎo)功能，通過財政資金的先期投入、財政補(bǔ)助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導(dǎo)民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營、BOT、BOO、BTO等方式參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，以彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項(xiàng)目的財務(wù)生存能力，并達(dá)到以較少財政資金帶動更大規(guī)模社會資金投入的放大效應(yīng)。

第三，創(chuàng)新金融工具，拓寬城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道。一要通過推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，為大型項(xiàng)目提供資金融通。我國資產(chǎn)證券化發(fā)展已經(jīng)起步，當(dāng)前要進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化相關(guān)的體制機(jī)制，構(gòu)建有利于資產(chǎn)證券化發(fā)展的法律法規(guī)體系、監(jiān)管機(jī)制和信用環(huán)境等市場環(huán)境，一方面為城鎮(zhèn)化發(fā)展融通資金，加快資金周轉(zhuǎn)，降低投資風(fēng)險；另一方面讓更多的民間資本能夠分享城鎮(zhèn)化會發(fā)展的成果。二要充分運(yùn)用債券市場滿足城鎮(zhèn)化過程中的融資需求。市政債券因其利用地方政府的信用作擔(dān)保，能有效為城市建設(shè)籌集資金，已經(jīng)被美國、日本等國家廣泛采用。研究表明，我國已經(jīng)具備發(fā)行市政債券的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和制度保障。當(dāng)前要在完善債券市場化發(fā)行機(jī)制、市場約束、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、評估償債能力的基礎(chǔ)上，建立合理的地方政府債務(wù)管理體制和發(fā)債機(jī)制，保證其公開透明，接受社會監(jiān)督。三要促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改善與融資可得性的良性互動，推動基礎(chǔ)建設(shè)融資形成“紅利效應(yīng)”——土地、房產(chǎn)增值、使用者付費(fèi)增多、以及經(jīng)濟(jì)繁榮帶來的一般稅收增長等，為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資提供更好的未來收入基礎(chǔ)。

第四，擴(kuò)大政策性金融供給，構(gòu)建市民化多元主體的成本分擔(dān)機(jī)制。政策性金融不僅能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施部門的高速增長，還能對民間資本產(chǎn)生很好的引導(dǎo)作用。1951年日本政府成立了“開發(fā)銀行”后，大量的民間金融機(jī)構(gòu)開始向政策性銀行投資的部門提供貸款，有效地保障了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資本的需求。當(dāng)前我國應(yīng)繼續(xù)深化政策性金融機(jī)構(gòu)改革，解決中長期債權(quán)銀行的債信、監(jiān)管等問題，以更加有效地支持我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對于諸如公共交通、城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)、供氣管網(wǎng)、公立醫(yī)院等公共項(xiàng)目，政府可以積極爭取政策性金融機(jī)構(gòu)的融資服務(wù)，配合以財政貼息、稅收優(yōu)惠等多種形式的補(bǔ)償機(jī)制，保障項(xiàng)目收益和還款來源，維持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的穩(wěn)定性和安全性。此外，要構(gòu)建政府、企業(yè)、個人多主體共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

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