農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資法律制度問題探析

作為調(diào)整、規(guī)范平等主體之間因物的歸屬與利用而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，物權(quán)法的基本原則之一是對(duì)所有物權(quán)給予平等保護(hù)，如《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第4條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！痹谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)不僅為財(cái)產(chǎn)權(quán)人公平參與市場(chǎng)交易創(chuàng)造了前提，也為各類所有制主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的充分利用提供了條件，有利于促使經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展。但從我國(guó)《物權(quán)法》及其他相關(guān)法律規(guī)定看，同樣作為物權(quán)的一種，在國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)方面，法律的規(guī)范與保護(hù)卻并不均衡，農(nóng)村集體土地在用途、流轉(zhuǎn)、處置等方面受到更為嚴(yán)格的限制，使其權(quán)利人享有的物上權(quán)益大打折扣，也嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家多次出臺(tái)政策鼓勵(lì)、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資以盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，黨的十八屆三中全會(huì)也明確提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但要使這些惠農(nóng)舉措真正落到實(shí)處，首先必須破除法律方面的掣肘，并從體系建設(shè)方面提供適宜的軟環(huán)境。

一、現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資多有掣肘

我國(guó)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實(shí)行較為嚴(yán)格的限制。

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押限制

我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)一共有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、村民宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)村公益用地使用權(quán)。在上述三類集體建設(shè)用地使用權(quán)中，《物權(quán)法》明確禁止宅基地使用權(quán)和鄉(xiāng)村公益用地使用權(quán)抵押，而即使是可以用于抵押的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)使用權(quán)，其抵押也必須滿足兩個(gè)條件：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押，只能在地上建筑物抵押時(shí)一并抵押；二是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和土地用途。

（二）農(nóng)村房屋抵押限制

根據(jù)《民法通則》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律，農(nóng)民對(duì)建造的房屋享有完全的所有權(quán)，可以依法占有、使用、收益和處分，因此，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)以其房屋進(jìn)行抵押。同時(shí)，根據(jù)《物權(quán)法》確立的“地隨房走”原則，以房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)一并抵押。但是宅基地使用權(quán)的抵押目前面臨兩方面困難：一是宅基地使用權(quán)禁止抵押，故而農(nóng)村住宅無(wú)法單獨(dú)抵押；二是即使農(nóng)民能夠以宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，一旦到期不能償還債務(wù)、宅基地使用權(quán)被依法處置后，農(nóng)民將無(wú)法申請(qǐng)新的宅基地。因此，宅基地抵押在法律層面并不可行，即使能夠?qū)嵭?，也可能?huì)給缺乏其他居住場(chǎng)所（如無(wú)力購(gòu)買商品住房）的農(nóng)民帶來(lái)生存方面的不利影響。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押限制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的耕地、園地、山林、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，除以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押外，以其他方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押在法律及司法實(shí)踐中仍然不被認(rèn)可。

1.可以用于抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)種類有限。《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，用于抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須符合兩個(gè)條件：一是該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得；二是須經(jīng)依法登記并取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書。除此之外的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均不得用于抵押。

2.家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第32條，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，但對(duì)此類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押未做明確規(guī)定。而2005年9月1日起實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件使用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號(hào)）第15條則規(guī)定：“（家庭）承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者償還債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！?/p>

（四）集體林權(quán)抵押限制

盡管法律上確認(rèn)“林權(quán)證”的效力，但尚無(wú)任何法規(guī)制度對(duì)林權(quán)的內(nèi)涵、外延做出過界定。法學(xué)界對(duì)林權(quán)的具體含義也觀點(diǎn)不一，但大多數(shù)均認(rèn)為，林權(quán)并不是一種單獨(dú)的物權(quán)，而是所有權(quán)、使用權(quán)的集合體，既包括森林、林木的所有權(quán)，又包括林地的使用權(quán)。

目前，全國(guó)多個(gè)地區(qū)都在開展集體林權(quán)抵押實(shí)踐，其政策性依據(jù)有，一是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（2008年6月8日）中明確了集體林權(quán)的“四權(quán)”即“明晰產(chǎn)權(quán)”、“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“落實(shí)處置權(quán)”和“保障收益權(quán)”，要求“完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度”。二是《中國(guó)人民銀行 財(cái)政部 銀監(jiān)會(huì) 保監(jiān)會(huì) 林業(yè)局關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕170號(hào)）中明確提出“林權(quán)抵押貸款”?！蛾P(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕32號(hào)）還對(duì)集體林權(quán)抵押作出了專門規(guī)定。但《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《森林法》等均沒有對(duì)林權(quán)抵押?jiǎn)栴}進(jìn)行規(guī)范，而是分別就森林、林木所有權(quán)和集體林地使用權(quán)抵押做出規(guī)定。這些規(guī)定主要體現(xiàn)在兩方面，一是森林、林木所有權(quán)不得單獨(dú)抵押。而應(yīng)適用“地隨林走”的原則與其林地使用權(quán)一并抵押。二是集體林地使用權(quán)抵押受到法律的嚴(yán)格限制。集體林地使用權(quán)在我國(guó)主要表現(xiàn)為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其抵押規(guī)則與前述農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相同。

綜上所述，在現(xiàn)行法律環(huán)境下，除了幾種特殊的集體建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在符合特定條件下能夠抵押外，大多數(shù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押并沒有明確的法律依據(jù)。這種法律效力的不確定性使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實(shí)踐面臨著較大風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實(shí)踐及其問題分析

改革開放以來(lái)，中共中央先后發(fā)布了多個(gè)以“三農(nóng)”為主題的中央1號(hào)文件，其中就有涉及推進(jìn)農(nóng)村擔(dān)保方式創(chuàng)新的藍(lán)圖規(guī)劃，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等金融主管機(jī)關(guān)也依此制定了多個(gè)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)踐的指導(dǎo)意見。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)各地都在不同程度探索開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)4抵押融資工作。

（一）各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資典型做法

1.福建省。2003年，福建在全國(guó)率先實(shí)施集體林權(quán)制度改革，對(duì)劃分到戶的林地頒發(fā)統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，推進(jìn)以林權(quán)登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)等為主要內(nèi)容的配套服務(wù)體系建設(shè)，允許以集體林權(quán)進(jìn)行抵押融資，并成立了基本覆蓋全省林區(qū)的74個(gè)林權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)和66個(gè)縣級(jí)林權(quán)交易平臺(tái)。當(dāng)?shù)卣环矫鎸⑸直ｋU(xiǎn)納入政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，著力改善林權(quán)抵押貸款投放的外部環(huán)境，降低林權(quán)抵押融資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，采取財(cái)政貼息的激勵(lì)方式，在林區(qū)推行林權(quán)小額貼息貸款業(yè)務(wù)，。相關(guān)主管部門也以專項(xiàng)信貸政策引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與林權(quán)抵押創(chuàng)新。

2.重慶市。重慶于2007年開始農(nóng)村“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)房、集體林權(quán)）抵押融資工作試點(diǎn)，完成了全市林地、農(nóng)房等確權(quán)頒證工作，出臺(tái)了《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記實(shí)施細(xì)則（試行）》，對(duì)抵押貸款對(duì)象、抵押登記程序、債務(wù)清償后抵押物的處置等做了具體規(guī)范。加大對(duì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入，鼓勵(lì)其參與對(duì)農(nóng)民“三權(quán)”抵押貸款的擔(dān)保服務(wù)，將生豬、柑橘、奶牛、家禽等納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇以降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民按期償債能力。

3.江蘇省。2009年開始，江蘇開始試點(diǎn)農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。截至2013年一季度末，江蘇全省累計(jì)發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款662筆共2.85億元，一季度末余額2.35億元。試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了關(guān)于開展農(nóng)村“一權(quán)一房”抵押貸款的試行意見；建立了產(chǎn)權(quán)交易所，確定了抵押評(píng)估與登記機(jī)構(gòu)及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、登記流程，明確了抵押貸款相關(guān)細(xì)則，并規(guī)定了違約發(fā)生對(duì)抵押物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)、訴訟的三種處置方式。

4.成都市。2009年，成都市政府頒布了《關(guān)于成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》及《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》等文件，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能及具體流轉(zhuǎn)形式，建立了流轉(zhuǎn)登記制度，成立了全國(guó)第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押辦理?xiàng)l件，如不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不轉(zhuǎn)移土地占有、不改變土地用途，需取得所在集體經(jīng)濟(jì)組織（發(fā)包方）和農(nóng)戶（承包方）同意抵押的書面證明，農(nóng)村房屋抵押時(shí)需先將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)并承諾今后不再申請(qǐng)宅基地等。

從上述四地做法看，地方政府的大力支持與推動(dòng)、建立較為完善的地方農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押制度體系以提供政策保障、嚴(yán)格設(shè)定抵押條件、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估指標(biāo)、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、發(fā)展面向農(nóng)業(yè)的各類保險(xiǎn)、加大財(cái)政支持力度等是其共同特點(diǎn)。這些措施的實(shí)施也在很大程度上促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的發(fā)展。

同時(shí)，各地的做法也各具特點(diǎn)，如抵押融資的產(chǎn)權(quán)種類方面，各地均根據(jù)本地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保有情況及融資優(yōu)勢(shì)選擇某一類或幾類產(chǎn)權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)。部分地區(qū)組建了專門的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所以便利產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、變現(xiàn)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化程度不同使融資規(guī)模差異大，如江蘇蘇北地區(qū)主要支持對(duì)象為資金需求額度不高的農(nóng)戶，試點(diǎn)以來(lái)單筆貸款平均金額在10萬(wàn)元左右，蘇南地區(qū)主要支持合作農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等規(guī)?；?jīng)營(yíng)，試點(diǎn)以來(lái)單筆貸款金額平均高達(dá)2000萬(wàn)元。在司法保障方面，重慶、成都等地法院專門出臺(tái)了司法指導(dǎo)意見，從司法方面對(duì)“三權(quán)”抵押設(shè)定的有效性提出了明確的支持意見。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資實(shí)踐面臨的難題

從各地實(shí)踐看，除了法律層面的限制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資還面臨以下困境：

1.缺乏法定產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，各地在開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)時(shí)大多未能設(shè)立專業(yè)、權(quán)威的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，抵押物的價(jià)值主要由農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商確定，或者由地方政府部門有關(guān)工作人員進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的全面性與科學(xué)性方面也較為欠缺，評(píng)估操作隨意性和主觀性較大。實(shí)踐中，對(duì)土地價(jià)值認(rèn)定過高或過低，均會(huì)對(duì)市場(chǎng)參與各方形成一定風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的良性發(fā)展。

2.產(chǎn)權(quán)抵押登記較為混亂

《物權(quán)法》“物權(quán)公示”原則要求物權(quán)的變動(dòng)必須以一種客觀可以認(rèn)定的方式予以展現(xiàn)，從而獲得法律認(rèn)可，如房屋、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)抵押須經(jīng)登記才生效?！段餀?quán)法》完善了我國(guó)的抵押擔(dān)保制度，但未能就抵押登記問題做出系統(tǒng)明確的要求，僅在附則中提出地方性法規(guī)可以依法做出規(guī)定，導(dǎo)致客觀上造成了全國(guó)各地抵押登記的混亂。受法律及地方法規(guī)相關(guān)規(guī)定影響，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)交叉登記管理的現(xiàn)象，農(nóng)民進(jìn)行一次產(chǎn)權(quán)抵押需要在多個(gè)機(jī)關(guān)辦理登記，增加了登記難度，降低了抵押登記的公示效果，也給交易安全帶來(lái)隱患。

3.抵押權(quán)處置難度較大

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)設(shè)定抵押后，當(dāng)履行期屆滿、債務(wù)人無(wú)法清償債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)就抵押物的價(jià)值優(yōu)先受償，這涉及產(chǎn)權(quán)的處置變現(xiàn)問題。但法律對(duì)集體土地對(duì)外流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格程序要求。如《土地管理法》第15條第2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”這類規(guī)定在客觀上增加了抵押物的處置、變現(xiàn)難度。此外，集體土地在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)不得改變土地用途、不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)，但對(duì)何為農(nóng)業(yè)用途、農(nóng)業(yè)建設(shè)，目前并無(wú)明確和權(quán)威的界定。

三、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，化解法律障礙

現(xiàn)行的《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律有關(guān)規(guī)定限制了大部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押。為健全農(nóng)業(yè)融資渠道，應(yīng)在充分總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和學(xué)理論證的基礎(chǔ)上，修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，將集體土地和國(guó)有土地的權(quán)能同化作為今后制訂土地政策的基本取向，取消對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的不合理限制，在堅(jiān)持“不改變土地用途”、“不改變土地所有權(quán)性質(zhì)”的前提下建立符合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情和用地需求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押機(jī)制。

1. 允許鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)抵押。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同利是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要措施。禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)抵押，無(wú)論從法律精神還是現(xiàn)實(shí)操作看，都缺乏足夠理由。在利用已經(jīng)列入規(guī)劃的建設(shè)用地問題上，鄉(xiāng)村建設(shè)用地并不存在特殊的法益，也無(wú)須因此限制其抵押，而從現(xiàn)實(shí)操作看，遵循市場(chǎng)規(guī)則的擔(dān)保雙方完全有能力就鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)抵押形成合意，因此也無(wú)須法律基于特別保護(hù)而進(jìn)行調(diào)整。而允許鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)抵押，既有利于拓寬鄉(xiāng)村企業(yè)融資渠道，也能在一定程度上為企業(yè)建設(shè)提供啟動(dòng)資金。

2. 允許農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)抵押?，F(xiàn)行法律禁止宅基地抵押，目的主要在于維護(hù)宅基地使用權(quán)人生存權(quán)，防止村民喪失居所。但隨著人們生活水平的提高，部分農(nóng)村村民已實(shí)現(xiàn)了向城市的遷移，尤其是在東中部等發(fā)達(dá)地區(qū)，許多農(nóng)民已經(jīng)在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房置業(yè)，原宅基地早已非其生存必須，對(duì)這一群體，禁止其宅基地抵押有弊無(wú)利。因此，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押，但為避免農(nóng)民融資沖動(dòng)而忽視失房風(fēng)險(xiǎn)，可以要求農(nóng)民在抵押宅基地時(shí)提交其擁有其他房產(chǎn)的相關(guān)證明。而隨著農(nóng)村居民生活保障體系的逐步完善，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押限制應(yīng)逐步放開。

3. 允許荒地以外的其他土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，農(nóng)民的謀生手段也日益多樣化，耕地種田已不再是農(nóng)民生存的唯一方式，農(nóng)村土地也不再僅僅是種植糧食作物，還大量用來(lái)種植各類經(jīng)濟(jì)作物或進(jìn)行動(dòng)物養(yǎng)殖。對(duì)于已經(jīng)擺脫了基本生存困境、正積極尋求發(fā)家致富的農(nóng)民而言，耕地、自留地、自留山等土地資源的抵押能帶來(lái)寶貴的發(fā)展資金，而即使抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，失去土地也不會(huì)在短期內(nèi)對(duì)其生存構(gòu)成威脅。從目前各地的試點(diǎn)情況看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押并不必然導(dǎo)致農(nóng)民生存危機(jī)，而是大大刺激了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收。因此，應(yīng)當(dāng)放開對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的過度限制。

（二）加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資基礎(chǔ)工作

1. 全面落實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明晰和確認(rèn)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)利主體的保護(hù)，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押融資的前提和基礎(chǔ)。對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)屬于農(nóng)村集體所有的全部土地，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，應(yīng)深入開展地籍調(diào)查，全面查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途等基本情況，盡快完成確權(quán)頒證工作。要把農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證同地籍信息化建設(shè)相結(jié)合，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，錄入產(chǎn)權(quán)證編號(hào)、產(chǎn)權(quán)所有人、產(chǎn)權(quán)使用人等信息，并向社會(huì)開放查詢功能，為農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

2. 建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一抵押登記制度。目前，我國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的法律規(guī)范不但散亂，在內(nèi)容上也有諸多矛盾，這種多頭管理方式增加了產(chǎn)權(quán)抵押融資的操作難度。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，不動(dòng)產(chǎn)登記普遍由一個(gè)專門機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行，這是由物權(quán)公示原則決定的，有利于節(jié)約資源、方便利害關(guān)系人查詢了解權(quán)屬關(guān)系。因此，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記的“五統(tǒng)一”，包括統(tǒng)一法律規(guī)定、統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一權(quán)屬證書、統(tǒng)一登記效力。在近期，可以考慮由地方政府組建不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口登記，一套資料傳遞，一個(gè)記載臺(tái)賬，一本產(chǎn)權(quán)證書。

3.建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。要大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估市場(chǎng)，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)入機(jī)制，科學(xué)量化評(píng)估指標(biāo)體系，促進(jìn)各類參與交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)科學(xué)合理定價(jià)。暫時(shí)無(wú)法形成市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制的，可以由地方政府制定本區(qū)域內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋的基準(zhǔn)價(jià)格或最低保護(hù)價(jià)，作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)指導(dǎo)價(jià)，以兼顧保護(hù)農(nóng)民權(quán)利和市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能。

（三）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

1. 規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易的雙方當(dāng)事人提供中介服務(wù)，通過競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣等多種形式處置、變賣抵押物，既能規(guī)范引導(dǎo)供需雙方更好地參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，也為開展抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的集中場(chǎng)所。為確保交易公信力，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一、科學(xué)、公開、透明的交易規(guī)則，明確交易平臺(tái)、交易流程的監(jiān)督管理部門及具體管理職責(zé)、手段，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)規(guī)范提供服務(wù)。

2. 規(guī)范抵押品處置變現(xiàn)程序。農(nóng)村抵押物的處置變現(xiàn)是決定金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資積極性的關(guān)鍵因素。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)地域性強(qiáng)、用途特定、流通性不足，一旦需要處置、轉(zhuǎn)讓，往往很難在短期內(nèi)找到合適的接收者。因此，要發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，就必須優(yōu)化處置程序，降低處置成本，如在變現(xiàn)方式上優(yōu)先選擇競(jìng)價(jià)拍賣形式，賦予原權(quán)利人、集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，擴(kuò)大受讓方范圍，允許符合條件的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、其它法人、自然人和專業(yè)合作社作為受讓方，細(xì)化規(guī)定農(nóng)村土地用途、建立產(chǎn)糧用地保護(hù)機(jī)制等。各地方政府還可以建立集體土地回購(gòu)制度，設(shè)立農(nóng)村抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，允許農(nóng)戶與抵押權(quán)人協(xié)商向政府土地回購(gòu)中心出讓已抵押的土地，以降低融資風(fēng)險(xiǎn)，提高抵押物的處置效率。

此外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資市場(chǎng)、機(jī)制的建立與有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要一系列配套措施的支撐與輔助，如發(fā)展多元化農(nóng)村信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，積極吸收社會(huì)資本和民間資金設(shè)立農(nóng)村商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)機(jī)制，由各級(jí)政府財(cái)政出資設(shè)立政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)；完善農(nóng)村地區(qū)信用體系建設(shè)，建立農(nóng)戶電子信用檔案，推進(jìn)農(nóng)村征信工作；大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)服務(wù)業(yè)，建立農(nóng)民最低生活保障與醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，支持、引導(dǎo)農(nóng)村教育、醫(yī)療、零售等服務(wù)業(yè)發(fā)展，確保農(nóng)民在失去抵押的財(cái)產(chǎn)后依然能夠住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，基本生存權(quán)益不受影響。只有這樣，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)才可能充分發(fā)揮其抵押融資功效，農(nóng)民才可能真正解除融資創(chuàng)業(yè)的后顧之憂，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也才有可能真正實(shí)現(xiàn)星火燎原之勢(shì)。

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