河北省農(nóng)業(yè)水資源管理發(fā)展對(duì)策研究

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈。目前，農(nóng)業(yè)用水是用水中的最大戶，占總用水量的74.3%。河北省作為農(nóng)業(yè)大省，水資源嚴(yán)重不足一直是制約其發(fā)展的最大瓶頸：人均水資源量386立方米，畝均水資源量243立方米，人均和畝均水資源量都相當(dāng)于全國(guó)平均值的1/8，且均低于相鄰省、市、區(qū)。黨的“十二五”規(guī)劃中明確提出“堅(jiān)持人水和諧、科學(xué)發(fā)展”的理念；“十八大”報(bào)告也指出了“加強(qiáng)水源地保護(hù)和用水總量管理，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)”的發(fā)展道路。近年來，河北省水資源總量與人均水資源量總體呈上升趨勢(shì)（見圖1、圖2），并加大了對(duì)農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)補(bǔ)償制度的重視，建立了一系列典型示范區(qū)域，取得了良好的效果，但是，河北省在水價(jià)、水權(quán)、水利設(shè)施建設(shè)等方面的問題并未完全解決，這都成為了制約河北省農(nóng)業(yè)發(fā)展更進(jìn)一步的關(guān)鍵因素。

河北省農(nóng)業(yè)水資源管理存在的問題

（一）水價(jià)制訂背離市場(chǎng)，節(jié)水意識(shí)有待提高

圖1 2004—2012年河北省水資源總量變化圖

圖1 2004—2012年河北省水資源總量變化圖

第一，水價(jià)偏低，嚴(yán)重背離市場(chǎng)價(jià)值。河北省水價(jià)的制定一直處于兩難的境地：將水價(jià)定高，農(nóng)民用水成本將大大增加，這會(huì)加大農(nóng)民負(fù)擔(dān)，與國(guó)家“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，增加農(nóng)民收入”的大政方針相悖；將水價(jià)定低，會(huì)降低水資源的價(jià)值，造成農(nóng)民“水從地前過，不用白不用”思想的滋生，加劇了農(nóng)業(yè)水資源的浪費(fèi)。兩者權(quán)衡的結(jié)果是河北省長(zhǎng)期以來在水資源定價(jià)中否定水資源的商品屬性，背離水資源的市場(chǎng)價(jià)值，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到供水成本的1/2，處于常年嚴(yán)重虧損狀態(tài)。第二，節(jié)水意識(shí)淡薄，節(jié)水宣傳滯后。節(jié)水意識(shí)也是與水價(jià)相掛鉤的，由于長(zhǎng)期疏于對(duì)水價(jià)這一經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，加上以往重視“開源”，忽視“節(jié)流”方針的延續(xù)，以及農(nóng)村地區(qū)對(duì)節(jié)約水資源資金投入少、宣傳范圍小，導(dǎo)致建設(shè)節(jié)水型社會(huì)遲遲不能被提上日程。經(jīng)調(diào)查走訪，由于水價(jià)的低廉，不少農(nóng)村地區(qū)仍采用“大水漫灌”的傳統(tǒng)灌溉方式，不僅灌溉效率低，灌溉效果也不理想，這就造成了河北省水資源短缺與水資源浪費(fèi)并存的畸形現(xiàn)象?？偠灾?，沒有合理的水價(jià)，建設(shè)真正的節(jié)水型社會(huì)只是空話。

（二）水權(quán)不明晰，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象嚴(yán)重

第一，職責(zé)不明確，水權(quán)不明晰。我國(guó)《水法》第九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度。國(guó)家水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按職責(zé)分工，協(xié)助進(jìn)行有關(guān)的管理工作?！钡@是對(duì)水資源管理權(quán)而非所有權(quán)的規(guī)定，且規(guī)定過寬，可操作性不強(qiáng)。河北省作為水資源極度匱乏的地區(qū)，水的使用權(quán)、配置權(quán)和收益權(quán)歸屬部門不統(tǒng)一，在相關(guān)部門中，城建部門、環(huán)保部門、衛(wèi)生部門等都涉及到了對(duì)河北省水權(quán)的管理，水權(quán)管理部門雜糅，各部門間的權(quán)限范圍重疊，它們均從本部門的利益出發(fā)，“有利爭(zhēng)著管，無利便推諉”，造成了“多龍治水、多頭管理”的現(xiàn)象司空見慣，而水資源的管理效率卻一直為不敢恭維的局面，這種分部門管理的方式早已和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)水資源利用和保護(hù)的要求相脫節(jié)。第二，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水受擠壓。近些年，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開始加大了對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的“爭(zhēng)水”力度，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水進(jìn)一步被工業(yè)用水、城市生活用水所擠占，這也是導(dǎo)致河北省農(nóng)業(yè)用水捉襟見肘的深層原因之一。

（三）水利設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重

第一，灌溉設(shè)施仍是薄弱環(huán)節(jié)。2012年，河北省有效灌溉面積達(dá)6895萬畝，其中節(jié)水灌溉面積4245萬畝，占有效灌溉面積的61.6%，位居全國(guó)前列，但河北省灌溉技術(shù)與設(shè)施的落后制約了節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。河北省農(nóng)業(yè)灌溉用水占用水總量的70%以上，而灌溉用水占農(nóng)業(yè)用水量的90%。由于農(nóng)業(yè)用水量的“負(fù)增長(zhǎng)”，節(jié)水灌溉技術(shù)越來越受到人們的重視，但河北省農(nóng)村節(jié)水灌溉發(fā)展滯后，大部分農(nóng)田仍依靠渠道引水進(jìn)行灌溉，輸水管道設(shè)施落后，灌溉方式傳統(tǒng)，缺乏科技支撐。河北省主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)僅為0.4—0.6，大約有50%以上的水被白白浪費(fèi)。為了提高農(nóng)田產(chǎn)量，一些縣域政府為了眼前利益，甚至鼓勵(lì)農(nóng)民增加灌溉用水，置河北省嚴(yán)重缺水的現(xiàn)狀于不顧，而節(jié)水效率較高的地區(qū)，由于政策要求，將水無償調(diào)撥給缺水地區(qū)，農(nóng)民沒有看到節(jié)約用水的好處，大大削弱了節(jié)水的積極性。第二，資金遇瓶頸，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重。缺乏資金的投入成為河北省發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最大瓶頸。在我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)過程中，由于政府的財(cái)政約束與要求，農(nóng)民不得不承擔(dān)相當(dāng)一部分的基礎(chǔ)設(shè)施建造成本，這不僅不利于農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，還大大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

解決河北省農(nóng)業(yè)水資源管理問題的對(duì)策

（一）水價(jià)管理市場(chǎng)化，水價(jià)改革日程化

第一，強(qiáng)化水資源的商品屬性，將其盡快納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道中來。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益?！边@就給河北省水價(jià)管理市場(chǎng)化的推進(jìn)提出了要求，為改變水價(jià)偏低造成的嚴(yán)重虧損狀態(tài)，政府應(yīng)培育符合現(xiàn)代企業(yè)制度的水市場(chǎng)主體，推進(jìn)水價(jià)市場(chǎng)化進(jìn)程，全省推行動(dòng)態(tài)水價(jià)及超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，建立科學(xué)水價(jià)體系?？蓪⒑馑刑页菂^(qū)“提水補(bǔ)價(jià)，一提一補(bǔ)”的政策進(jìn)行大面積推廣：“提”指提高水價(jià)，充分利用價(jià)格杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用；“補(bǔ)”指資金補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼資金和水價(jià)提高的部分作為節(jié)水調(diào)節(jié)基金，按承包地面積平均補(bǔ)貼給農(nóng)民?！耙惶嵋谎a(bǔ)”的水價(jià)改革，試圖探索出一條既能發(fā)揮價(jià)格的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，有效地調(diào)節(jié)水需求；又能通過補(bǔ)貼的途徑減少水價(jià)提高造成的農(nóng)民收入負(fù)面效應(yīng)的道路。第二，創(chuàng)新機(jī)制，深化水價(jià)綜合改革。黨的“十八大”提出“要完善最嚴(yán)格的水資源管理制度，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革。”這就要求河北省盡快提出水價(jià)改革的思路，落實(shí)“水價(jià)、水量、水費(fèi)”公開政策。應(yīng)在考慮農(nóng)民承受能力的基礎(chǔ)上，使水價(jià)與水資源開發(fā)利用成本的變化相適合，建立透明的補(bǔ)貼機(jī)制和現(xiàn)行管理體制，逐步將農(nóng)業(yè)水價(jià)提高到供水成本水平。如張家口市今年?duì)幦≈醒胴?cái)政補(bǔ)助資金和省級(jí)配套資金1540萬元，自籌資金1850萬元，逐步建立起“總量控制、定額用水、綜合收費(fèi)、階梯計(jì)價(jià)、設(shè)立基金、協(xié)會(huì)管理、普惠于民”的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式，取得了良好的效果。

（二）建設(shè)水權(quán)制度，完善水權(quán)流轉(zhuǎn)

第一，明確水權(quán)所有者的權(quán)利與義務(wù)，推動(dòng)河北省農(nóng)村地區(qū)水權(quán)制度建設(shè)。政府應(yīng)在水權(quán)交易中起到制定交易規(guī)則、監(jiān)督交易程序的實(shí)施和調(diào)節(jié)利益分配的作用，使賣方（單個(gè)農(nóng)戶）與買方（大型壟斷企業(yè)）得到公平、有效率的談判結(jié)果，建立合理的水權(quán)分配和市場(chǎng)交易的水管理模式，同時(shí)落實(shí)“事企分離”政策，在堅(jiān)持水資源“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理”的原則下，減少對(duì)農(nóng)戶的過多行政干預(yù)，明晰各部門的產(chǎn)權(quán)與責(zé)任，充分發(fā)揮地方部門的聯(lián)合效益，增強(qiáng)河北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力。第二，完善水權(quán)流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)水資源從低價(jià)值使用向高價(jià)值使用的“流動(dòng)”。水權(quán)流轉(zhuǎn)有優(yōu)化水資源配置，提高水資源利用效率的優(yōu)點(diǎn)。建立科學(xué)合理的水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償機(jī)制，減少水權(quán)流動(dòng)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)戶帶來的損失，改變傳統(tǒng)的治水方式，用市場(chǎng)代替政策的主導(dǎo)地位，控制總用水量，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水的安全性，早日完成“供水管理——供水管理和需水管理相結(jié)合——需水管理”的重要轉(zhuǎn)變，同時(shí)采取認(rèn)購(gòu)及轉(zhuǎn)讓水權(quán)等方式，著手建立和完善可交易水權(quán)制度和水權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)行取水權(quán)有償取得制度，清晰界定水資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，加強(qiáng)水資源市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制，保證農(nóng)業(yè)用水安全，將水資源向效益更高的地方進(jìn)行配置，增加農(nóng)業(yè)用水的使用價(jià)值。

（三）升級(jí)節(jié)水灌溉系統(tǒng)，拓寬農(nóng)業(yè)投資渠道

第一，建立并完善新型節(jié)水灌溉技術(shù)系統(tǒng)。河北省政府應(yīng)逐步普及噴灌、滴灌、微灌、定額等高效灌水技術(shù)，并結(jié)合管理和農(nóng)藝等非工程措施，提高單位水資源的灌溉效率，同時(shí)推行農(nóng)民對(duì)斗渠以下的設(shè)施進(jìn)行自主管理，形成末級(jí)渠系建設(shè)管理的良性運(yùn)行機(jī)制，如河北省部分試點(diǎn)地區(qū)建立的農(nóng)戶參與管理的新型經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)，提高了農(nóng)戶對(duì)水資源管理的參與程度，達(dá)到了“節(jié)水壓采，穩(wěn)糧增效”的效果。第二，轉(zhuǎn)移政府的灌溉管理職責(zé)。長(zhǎng)期以來，河北省灌溉管理系統(tǒng)發(fā)展一直不完善，究其根本原因，在于灌溉系統(tǒng)是由政府及政府機(jī)構(gòu)管理，而政府由于跨級(jí)管理，對(duì)當(dāng)?shù)氐墓喔认到y(tǒng)情況掌握的信息量有限，政府機(jī)構(gòu)通常又不能有效管理基層組織公共資源，若采用農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)制度，將灌溉管理職責(zé)從政府部門移交給用水者協(xié)會(huì)，并確保用水者協(xié)會(huì)的獨(dú)立性，這樣既提高了農(nóng)業(yè)水資源管理的市場(chǎng)化程度，又提升了農(nóng)民管理灌溉系統(tǒng)的集體行動(dòng)空間。第三，吸納社會(huì)各方的資金投入，鼓勵(lì)并引導(dǎo)農(nóng)民自主投資。貫徹“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的方針，鼓勵(lì)農(nóng)民“辦水、興水、護(hù)水”，給予投資興建小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)戶相應(yīng)的優(yōu)惠政策，可利用適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)與低息貸款政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資積極性，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)或高校專家對(duì)農(nóng)民進(jìn)行定期或不定期的節(jié)水技術(shù)培訓(xùn)，樹立農(nóng)業(yè)水資源“高效利用、合理配置、科學(xué)管理”的理念。

結(jié)論

水資源短缺、利用率低和水污染問題已成為制約河北省乃至華北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大障礙，引起了政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的高度重視。近年來，河北省農(nóng)業(yè)水資源管理取得的成績(jī)有目共睹，但在水價(jià)、水權(quán)、水利設(shè)施建設(shè)等方面的問題也日益凸顯，我們必須“對(duì)癥下藥”，使河北省農(nóng)業(yè)水資源管理繼續(xù)有所創(chuàng)新、有所突破、有所發(fā)展。

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