司法體制改革與基層檢察官隊(duì)伍建設(shè)

劉松青

檢察官隊(duì)伍是檢察機(jī)關(guān)的一支主要力量，是依法履行國(guó)家法律監(jiān)督職責(zé)的主體，加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，是擺在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)重要課題。目前，檢察機(jī)關(guān)司法體制改革在全國(guó)6個(gè)省（市）已經(jīng)拉開(kāi)序幕，改革試點(diǎn)正如火如荼的開(kāi)展，改革方案基本形成，而檢察官隊(duì)伍建設(shè)是此次司法體制改革中的一項(xiàng)主要內(nèi)容，從職數(shù)配備、職業(yè)待遇、素質(zhì)能力、責(zé)任要求等方面提出了更新更高的要求，現(xiàn)就司法體制改革涉及基層院檢察官隊(duì)伍建設(shè)提出幾點(diǎn)思考意見(jiàn)。

一、基層檢察官隊(duì)伍的基本現(xiàn)狀

據(jù)不完全資料統(tǒng)計(jì)，各基層檢察院檢察官年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、比例結(jié)構(gòu)等雖不盡相同，但相差不是很大，基本狀況趨于一致。以武穴市人民檢察院為例，全院現(xiàn)有政法專(zhuān)項(xiàng)編制84人（已滿編），其中，實(shí)有檢察官42名，占全院總數(shù)52%，正副檢察長(zhǎng)、黨組成員9人，占檢察官總數(shù)21.4%;在業(yè)務(wù)部門(mén)一線辦案檢察官23人，占檢察官總數(shù)的54%;45歲以下的檢察官16人，占檢察官總數(shù)38%;大學(xué)本科以上36人，占檢察官總數(shù)86%;退居二線在職不在崗的檢察官7人，占檢察官總數(shù)17%;至今通過(guò)司法考試的9人（其中，3人在招錄前已通過(guò)司法考試），已任命檢察員及助檢員7人，占檢察官總數(shù)17%;一級(jí)以上檢察官33人，占檢察官總數(shù)的79%。

二、基層檢察官隊(duì)伍存在的突出問(wèn)題

基層檢察官隊(duì)伍建設(shè)受專(zhuān)項(xiàng)編制、司法考試、培訓(xùn)管理等體制機(jī)制制約影響，呈現(xiàn)出不少的薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）檢察官隊(duì)伍年齡老化、斷檔問(wèn)題還比較突出

檢察官準(zhǔn)入的門(mén)檻過(guò)高，雖然基層院在時(shí)間和經(jīng)費(fèi)上對(duì)干警參加司法考試予以支持，但通過(guò)率仍然較低，隨著時(shí)間的推移，檢察官減多增少的問(wèn)題依然突出。自2006年以來(lái)，武穴市人民檢察院雖然先后通過(guò)公開(kāi)招錄選進(jìn)22名青年干警。但青黃不接的斷檔問(wèn)題仍然存在，年齡偏大的檢察官占總數(shù)62%。且受地方性慣例和體制因素影響，在職不在崗的檢察官也較多，國(guó)家實(shí)行司法考試前的在職檢察官均未參加全國(guó)統(tǒng)一組織的司法考試，雖經(jīng)驗(yàn)豐富，但缺乏先進(jìn)的科技知識(shí)和水平，年輕干警雖學(xué)歷較高，知識(shí)面豐富，但缺乏實(shí)際辦案經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)當(dāng)一面的能力，新老銜接出現(xiàn)縫隙，使檢察官隊(duì)伍整體建設(shè)發(fā)展不平衡。

（二）檢察官隊(duì)伍管理機(jī)制配套不健全

檢察官隊(duì)伍管理一直以來(lái)沿用公務(wù)員管理模式，職級(jí)待遇比較低，受名額限制，檢察官的等級(jí)與職級(jí)完全不對(duì)稱(chēng);檢察官隊(duì)伍執(zhí)法辦案的責(zé)任機(jī)制、考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)還不夠完善，責(zé)權(quán)利還不完全配套。存在“吃大鍋飯“的現(xiàn)象，執(zhí)法責(zé)任心、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)還存在一定差距，檢察官的權(quán)力運(yùn)用上還不能完全獨(dú)立。

（三）檢察官隊(duì)伍執(zhí)法能力和水平還有待提高

目前，檢察官培訓(xùn)渠道還不夠暢通，職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)不夠系統(tǒng)完善，有走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。同時(shí)，由于辦案任務(wù)重，難以阻止和落實(shí)培訓(xùn)。部門(mén)檢察官對(duì)科技辦案、信息化辦案知識(shí)能力缺乏，執(zhí)法辦案?jìng)鹘y(tǒng)觀念與新形勢(shì)下執(zhí)法辦案的要求存在較大差距，辦案效率低，質(zhì)量不高，有的大案辦成小案，窩串案辦成個(gè)案，這些都有待于改進(jìn)和提高。

三、加強(qiáng)基層檢察官隊(duì)伍建設(shè)的幾點(diǎn)思考

（一）要科學(xué)設(shè)置檢察官員額比例

目前，全國(guó)基層檢察院政法專(zhuān)項(xiàng)編制一般是按地區(qū)人口比例定編，而檢察官員額比例又沒(méi)有明確規(guī)定，檢察官的員額數(shù)量在各基層檢察院參差不齊。由于大量案件在基層院辦理，一些基層院案多人少的矛盾日益凸顯，特別是執(zhí)法辦案的檢察官力量不足問(wèn)題比較突出，以武穴市人民檢察院為例，全院每年辦理的審查批捕及公訴案件均在300余件以上，反貪、反瀆部門(mén)每年辦理自偵案件30余件以上，執(zhí)法辦案數(shù)量呈逐年遞增趨勢(shì)。但一線辦案檢察官力量不足，除院領(lǐng)導(dǎo)和安排在綜合部門(mén)的檢察官以及因地方性慣例提前離崗的“內(nèi)退”檢察官外，實(shí)際在一線辦案的檢察官僅占檢察官總數(shù)的二分之一左右，42名檢察官只有23人在一線業(yè)務(wù)部門(mén)辦案，一定程度上影響了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和辦案效果質(zhì)量。在新形勢(shì)對(duì)辦案質(zhì)量和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求越來(lái)越高的情況下，要以此次司法體制改革為契機(jī)，大力加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍建設(shè)，因地制宜，科學(xué)設(shè)定檢察官員額比例，既要嚴(yán)格控制，又不能“一刀切”，省、市、縣三級(jí)檢察官員額比例應(yīng)有所不同，有所側(cè)重，不能以人口比例或編制數(shù)來(lái)確定檢察官員額，應(yīng)側(cè)重于各檢察院檢察業(yè)務(wù)量來(lái)設(shè)置檢察官的員額比例。適當(dāng)增加基層院檢察官員額比例或設(shè)置浮動(dòng)員額比例，盡量向基層傾斜，確?；鶎訖z察官員額比例足額到位，并形成相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)基層檢察工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)和案件質(zhì)量及執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的有效提升。

（二）要建立相對(duì)獨(dú)立的基層檢察官隊(duì)伍建設(shè)管理體系

當(dāng)前，一些基層檢察院對(duì)檢察官隊(duì)伍崗位安排不合理，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的問(wèn)題普遍存在。檢察官年齡老化，斷檔問(wèn)題還沒(méi)有完全解決。新、老檢察官隊(duì)伍銜接還不順暢。檢察官的等級(jí)制和晉升考核一直適用公務(wù)員管理模式。這些問(wèn)題在司法體制改革中必須予以重視，加強(qiáng)研究和解決。建立相對(duì)獨(dú)立的檢察官職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化管理模式。一是要完善檢察官的選任機(jī)制。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大檢察官的選任渠道，檢察官隊(duì)伍作為專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化程度都很高的群體，應(yīng)當(dāng)考慮在整個(gè)法律職業(yè)共同體吸收專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入檢察官隊(duì)伍，實(shí)行有別于公務(wù)員的招錄制度。逐步建立健全檢察官逐級(jí)遴選機(jī)制。嚴(yán)把基層檢察院檢察官的入口關(guān)、任用關(guān)和出口關(guān)。盡量將檢察官安排在執(zhí)法辦案檢察業(yè)務(wù)部門(mén)，做到人盡其才，新老搭配，缺一補(bǔ)一，退一增一，充分發(fā)揮檢察官特有的職業(yè)作用。二是加強(qiáng)對(duì)檢察官隊(duì)伍的權(quán)責(zé)管理。既要賦予檢察官更廣泛地獨(dú)立行使檢察權(quán)的權(quán)力范圍，又應(yīng)建立檢察官主辦責(zé)任制、案件終身制、權(quán)力運(yùn)行責(zé)任制等制度，加強(qiáng)檢察官權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約，用制度規(guī)范和管理檢察官隊(duì)伍。三是要加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍素能提高。當(dāng)前有的檢察官的能力素質(zhì)在一定程度上還不能完全勝任檢察官辦案責(zé)任制的要求，這種現(xiàn)象與檢察官任職條件中法律工作年限設(shè)定過(guò)低有一定原因。檢察官作為實(shí)踐性、經(jīng)驗(yàn)型很強(qiáng)的職業(yè)，只有經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)累積，檢察官才能具備獨(dú)立辦案的能力，才有能力承擔(dān)辦案主體責(zé)任，因此有必要適當(dāng)延長(zhǎng)檢察官任職條件中從事法律工作的年限。且將檢察官任職學(xué)歷統(tǒng)一為本科以上。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)檢察官隊(duì)伍的培訓(xùn)和考核，實(shí)行能者上庸者下的機(jī)制，破除檢察官終身制，要以老帶新，以新促老，發(fā)揮老檢察官的經(jīng)驗(yàn)作用和新檢察官的知識(shí)優(yōu)勢(shì)作用，互幫互助，共同提高，不斷提升檢察官執(zhí)法辦案的水平和能力。激發(fā)檢察官精神動(dòng)力，形成爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)，積極向上的良好氛圍。

（三）要適當(dāng)提高基層檢察官的職業(yè)待遇

基層院檢察官待遇普遍偏低，尤其是到科級(jí)以上干部名額有限，一定程度上影響工作積極性和主動(dòng)性。一些年齡偏大、工作時(shí)間長(zhǎng)的檢察官，因名額有限，職級(jí)晉升緩慢且職級(jí)未與檢察官等級(jí)掛鉤等待遇問(wèn)題而產(chǎn)生消極情緒，選擇非辦案崗位。論資排輩情況下，年輕檢察官晉級(jí)之路就更長(zhǎng)，無(wú)法吸引優(yōu)秀人才，造成在人才選任和待遇機(jī)制上處于一種尷尬的局面。檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)特殊職業(yè)主體，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性高，特別是檢察官主辦案件終身責(zé)任制提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)要求。這就要求責(zé)、權(quán)、利要相對(duì)掛鉤，增強(qiáng)執(zhí)法責(zé)任感，促進(jìn)司法公正。一是要建立有別于公務(wù)員隊(duì)伍的檢察官薪酬制度。檢察官的工資標(biāo)準(zhǔn)一直執(zhí)行的與一般公務(wù)員序列相同的標(biāo)準(zhǔn)。這次，中央《改革決定》和《框架意見(jiàn)》都提出對(duì)法官、檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度，建立與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度。這說(shuō)明中央對(duì)司法職業(yè)的特殊性已經(jīng)有充分的考慮，因此，我們認(rèn)為，在檢察官薪酬待遇上，應(yīng)當(dāng)考慮檢察官職業(yè)特點(diǎn)和執(zhí)法辦案責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)高于公務(wù)員的工資，并從立法上確定建立與檢察官職務(wù)序列對(duì)等的檢察官薪酬制度。二是要完善檢察官等級(jí)評(píng)定制度。對(duì)檢察官等級(jí)要嚴(yán)格落實(shí)考評(píng)機(jī)制，定期組織等級(jí)評(píng)定，按檢察官等級(jí)劃分職務(wù)序列，使等級(jí)與職務(wù)相對(duì)應(yīng)，并按等級(jí)劃分工資標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行有別于檢察輔助人員、檢察行政人員的薪酬制度，使檢察官責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，確保檢察官職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化待遇落實(shí)。三是檢察官的職業(yè)待遇應(yīng)向基層傾斜。切實(shí)解決基層檢察官職務(wù)偏低，晉級(jí)

緩慢，辦案工作量與實(shí)際收入不相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。