檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制研究

郭慧麗　楊學(xué)斌

良好的風(fēng)險(xiǎn)管理有助于降低決策錯(cuò)誤之幾率、避免損失之可能、相對(duì)提高企業(yè)本身之附加價(jià)值。[1]

一、風(fēng)險(xiǎn)管理引入檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)的背景及爭(zhēng)議

（一）背景

風(fēng)險(xiǎn)管理是管理學(xué)的一個(gè)分支，最初作為企業(yè)的一種管理活動(dòng)，起源于20世紀(jì)50年代的美國，是指對(duì)影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定性事件進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，并采取應(yīng)對(duì)措施將其影響控制在可接受范圍內(nèi)的過程。隨著改革開放的持續(xù)深入，社會(huì)建設(shè)、法制建設(shè)的不斷提速，黨和政府面臨新的情況、新的矛盾、新的利益訴求不斷出現(xiàn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型變化，風(fēng)險(xiǎn)管理逐步拓展到各相關(guān)領(lǐng)域，為解決影響社會(huì)穩(wěn)定的根本性、基礎(chǔ)性、源頭性問題，風(fēng)險(xiǎn)管理開始引入政府機(jī)關(guān)。2010年開始，最高人民檢察院相繼下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作的意見》、《案件管理暫行辦法》三個(gè)文件，執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警在執(zhí)法辦案中地位逐步明確，這些規(guī)定為研究執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警管理機(jī)制提供了制度依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警的管理機(jī)制，可以視為風(fēng)險(xiǎn)管理理論在檢察業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域的延伸，是以全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念為指導(dǎo)，通過執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)管理文化和體系的建立，創(chuàng)建檢察業(yè)務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理新模式，其目的就是要通過科學(xué)合理地識(shí)別研判、論證評(píng)估、預(yù)警通報(bào)、防范應(yīng)對(duì)并處理化解檢察機(jī)關(guān)面臨的各種執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)消除或控制在可控的范圍之內(nèi)，為檢察機(jī)關(guān)提高執(zhí)法辦案質(zhì)量，全面實(shí)現(xiàn)辦案、監(jiān)督等各項(xiàng)檢察職能，最終實(shí)現(xiàn)化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供有力的司法保障。

（二）爭(zhēng)議

企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估大多基于單個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的利益，檢察權(quán)為一種公權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制要充分體現(xiàn)社會(huì)整體利益，二者之間既有相同之處，也有差異。也正因?yàn)檫@樣，學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制的態(tài)度不一，其中不乏質(zhì)疑之聲，如有學(xué)者認(rèn)為在執(zhí)法辦案中最大化的追求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估價(jià)值目標(biāo)，會(huì)使得一些訴訟當(dāng)事人的權(quán)益受到一定影響。[2]還有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制降低了執(zhí)法辦案的透明度，實(shí)際上是為“捂蓋子”披上了合法的外衣。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)實(shí)際上是斷章取義，主要理由有兩點(diǎn)：第一，有違執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制的價(jià)值目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是對(duì)不良結(jié)果或不期望事件發(fā)生機(jī)率進(jìn)行描述及定量的系統(tǒng)過程，目的是通過發(fā)現(xiàn)、分析和衡量風(fēng)險(xiǎn)，提出防范措施，以減少風(fēng)險(xiǎn)。[3]可見，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制主要是在防止社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生，重在預(yù)防，“捂蓋子”的行為主要解決已經(jīng)存在或已經(jīng)發(fā)生的矛盾，二者一個(gè)重在防止矛盾產(chǎn)生，一個(gè)是對(duì)已出現(xiàn)矛盾的極端解決。第二，行為方式不同?！拔嫔w子”是一種強(qiáng)制、高壓方式，而執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警主要采用釋法說理、情感撫慰等理性、和平的方式讓當(dāng)事人了解檢察機(jī)關(guān)作出各種決定的依據(jù)。

21世紀(jì)是風(fēng)險(xiǎn)管理的世紀(jì)，[4]現(xiàn)代制度的構(gòu)建雖然更加注重防御風(fēng)險(xiǎn)，但制度系統(tǒng)越復(fù)雜和精致，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其后果的不確定性就越大，正是在這個(gè)意義上，當(dāng)今社會(huì)可看做高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。具體來看，當(dāng)前，我國正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾的關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、敏感性、破壞性日益突出，信訪總量包括涉檢信訪數(shù)量高位運(yùn)行，涉檢輿情、群體性事件時(shí)有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境變得敏感而復(fù)雜。這無疑對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和水平都提出了更高的要求，因此僅限于“就案辦案、機(jī)械辦案”顯然已跟不上時(shí)代的步伐。在辦案中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、延伸檢察職能、化解社會(huì)矛盾的作用和意義更為突出，已是司法形勢(shì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的理論探討及實(shí)踐情況

目前，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的探討主要集中在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，大部分文獻(xiàn)出自于檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)專家之筆。筆者通過對(duì)相關(guān)資料的閱讀、總結(jié)和梳理，發(fā)現(xiàn)各業(yè)務(wù)專家在探討執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制時(shí)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的范圍、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別設(shè)置出現(xiàn)觀點(diǎn)、做法眾多的局面。

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的適用范圍

實(shí)踐中兩種常見的表述模式。第一，概括式與具體式結(jié)合。如山西省人民檢察院在其出臺(tái)的《關(guān)于在全省檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作的意見》中，既將范圍概括為五類案件，又將范圍具體到偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查、監(jiān)所檢察、民事行政檢察、刑事申訴、檢察技術(shù)鑒定等7個(gè)業(yè)務(wù)部門27個(gè)方面的執(zhí)法決定。第二，具體式?；葜菔腥嗣駲z察院執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的范圍具體規(guī)定為：偵查環(huán)節(jié)擬作立案或不立案、撤案決定的案件;批捕環(huán)節(jié)擬作批捕或不批捕決定的案件;起訴環(huán)節(jié)擬作起訴或不起訴、抗訴或不予抗訴決定的案件;民行環(huán)節(jié)擬作立案或不立案、提請(qǐng)抗訴或不予提請(qǐng)抗訴決定的案件;控申環(huán)節(jié)擬作維持、改變或撤銷原判或原處理決定的刑事申訴案件、確認(rèn)或不予確認(rèn)的刑事賠償案件、采用搜查、扣押財(cái)物、凍結(jié)賬戶決定等案件。此外，理論界還存在兩種觀點(diǎn)。部分學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍應(yīng)該擴(kuò)展到執(zhí)法辦案整個(gè)過程，規(guī)定對(duì)業(yè)務(wù)部門辦理的所有案件都要進(jìn)行評(píng)估;還有學(xué)者提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)以列入評(píng)估范圍的案件為主，但不限于評(píng)估范圍的案件。

（二）風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別設(shè)置

1.兩級(jí)。山西省人民檢察院《關(guān)于在全省檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作的意見》將執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警的等級(jí)由高到低分為一級(jí)預(yù)警和二級(jí)預(yù)警。

2.三級(jí)。寶雞市人民檢察院具體將信訪風(fēng)險(xiǎn)劃分為三個(gè)級(jí)別：一是紅色預(yù)警，即當(dāng)事人有明確的信訪苗頭，極易誘發(fā)上訪事件的，風(fēng)險(xiǎn)為“一級(jí)”;二是橙色預(yù)警，即當(dāng)事人存在部分疑慮和意見，沒有明確的息訴表示，存在不明確信訪可能的，風(fēng)險(xiǎn)為“二級(jí)”;三是黃色預(yù)警，即有一定風(fēng)險(xiǎn)，沒有信訪可能或可能性很小，能夠自行消除信訪隱患的案件，風(fēng)險(xiǎn)為“三級(jí)”。三級(jí)設(shè)置是實(shí)踐最為常見的級(jí)別設(shè)置模式。

3.四級(jí)。北京市人民檢察院第二分院副檢察長王偉在《建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的實(shí)踐與思考》一文中提出了應(yīng)該設(shè)置四級(jí)的觀點(diǎn)：（1）一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)（特別重大風(fēng)險(xiǎn)）：信訪人或當(dāng)事人可能組織實(shí)施暴力恐怖活動(dòng)、引發(fā)大規(guī)模群體性事件或者采取兇殺、爆炸、自殺等個(gè)人極端行為的，以及案件可能引起新聞媒體熱炒、形成社會(huì)輿論熱點(diǎn)、對(duì)檢察工作造成較大負(fù)面影響的;（2）二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)（重大風(fēng)險(xiǎn)）：信訪人或當(dāng)事人可能組織、串聯(lián)、煽動(dòng)群體性非正常上訪活動(dòng)，或者在敏感時(shí)期、地點(diǎn)越級(jí)上訪，聚眾鬧事，造成事態(tài)擴(kuò)大、影響不良的，以及案件可能受到社會(huì)輿論一定關(guān)注、可能對(duì)檢察工作造成一定程度負(fù)面影響的;（3）三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)（較大風(fēng)險(xiǎn)）：信訪人或當(dāng)事人可能采取靜坐、請(qǐng)?jiān)浮舻刃袨?，影響檢察機(jī)關(guān)正常工作秩序的;（4）四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)（一般風(fēng)險(xiǎn)）：可能出現(xiàn)重信重訪或無理纏訪等行為的。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，應(yīng)根據(jù)信訪事件的變化動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整級(jí)別，并修訂完善應(yīng)對(duì)措施和處置方案。[5]endprint

此外，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長謝鵬程認(rèn)為，可以按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的大小來設(shè)計(jì)，以20%的發(fā)生概率為一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，每增加20%，提升一個(gè)等級(jí)，共分五個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，風(fēng)險(xiǎn)概率達(dá)到60%以上的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置預(yù)警，并有相應(yīng)的處置預(yù)案。

三、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制在實(shí)踐中遇到的難題

（一）信息共享機(jī)制缺乏

風(fēng)險(xiǎn)信息來源少已經(jīng)是影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制成效的重要因素。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是風(fēng)險(xiǎn)信息收集是否是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必經(jīng)程序規(guī)定不明。從檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐來看，部分地區(qū)規(guī)定了所有案件均要作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有些地區(qū)規(guī)定部分案件要予以評(píng)估，但對(duì)于是否要收集風(fēng)險(xiǎn)信息、要收集哪些風(fēng)險(xiǎn)信息往往并無明確規(guī)定;二是溝通機(jī)制缺乏。不論是檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門之間，還是檢察機(jī)關(guān)與公安、邊防、海關(guān)、法院等單位之間的風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制尚未建立，各部門、各單位之間的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作基本上處于“各自為政”狀態(tài)，如公安機(jī)關(guān)在偵查階段發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)信息是否必須移送給檢察機(jī)關(guān)，何時(shí)移送，以何種方式移送，不移送將承擔(dān)何種責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門收集到的風(fēng)險(xiǎn)信息如何移交給公訴部門，批準(zhǔn)逮捕與審查起訴不在同一院的如何溝通，控申部門收到上訪信息如何與承辦部門溝通等均處于無章可循的狀態(tài)。

（二）評(píng)估預(yù)警時(shí)間不確定

檢察機(jī)關(guān)辦理案件均有一定的時(shí)限，審查逮捕一般為7天，審查起訴一般為兩個(gè)月，承辦人從接手案件到案件辦結(jié)均有一定的時(shí)間跨度，從全國各地檢察機(jī)關(guān)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指導(dǎo)性文件來看，大多篇幅用于規(guī)定評(píng)估的案件范圍、等級(jí)設(shè)置及其標(biāo)準(zhǔn)。至于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估何時(shí)開始并未明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中承辦人無所適從，若從案件接手時(shí)起作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，必然會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不準(zhǔn)確的后果，原因有二，一是承辦人剛接手案件，對(duì)案情、當(dāng)事人、當(dāng)事人家屬的情況尚不了解，風(fēng)險(xiǎn)信息掌握不全。二是案件的風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作出的捕或不捕、訴或不訴等決定而發(fā)生變化，此時(shí)，承辦人對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的審查并未開始，結(jié)論不明，風(fēng)險(xiǎn)不定。從實(shí)踐情況來看，大多選擇在案件辦結(jié)時(shí)填寫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表，裝入案卷。初看這種習(xí)慣做法問題不大，實(shí)際則不然，這一做法往往導(dǎo)致案件在檢察機(jī)關(guān)辦理期間實(shí)際上沒有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)審查逮捕期間、審查起訴期間發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)并未預(yù)案，只有案件即將走入下一程序時(shí)才做出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的實(shí)效大打折扣。

（三）風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別評(píng)估不準(zhǔn)確

引起風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別評(píng)估的原因有兩方面：第一是客觀原因，主要表現(xiàn)在級(jí)別界線模糊。最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作的意見》并未統(tǒng)一級(jí)別設(shè)置情況及其界線，各地檢察機(jī)關(guān)也尚處于探索之中，兩級(jí)、三級(jí)、四級(jí)均有實(shí)踐。筆者認(rèn)為，比起風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別設(shè)置，各級(jí)別之間的界線更為重要，可以說，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的界線是建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的核心內(nèi)容，界線不明確，必然會(huì)影響對(duì)案件風(fēng)險(xiǎn)的防范與應(yīng)對(duì)。而實(shí)踐中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別界線，大多采用可能引起涉檢信訪、處理有一定的難度等抽象表述，承辦人評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)時(shí)難以把握，導(dǎo)致評(píng)定級(jí)別不準(zhǔn)確。第二是主觀原因，主要表現(xiàn)在“就高不就低”。一般而言，造成不良后果是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制追究責(zé)任的重要要件，這一規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中部分承辦人為規(guī)避責(zé)任，往往將風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別人為拔高，變無風(fēng)險(xiǎn)為有風(fēng)險(xiǎn)，變低風(fēng)險(xiǎn)為高風(fēng)險(xiǎn)，無形中增加了控申部門息訴罷訪的工作量，有限的司法資源沒有得到充分的利用，不利于各內(nèi)設(shè)部門之間的協(xié)作，嚴(yán)重影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的實(shí)施。

（四）預(yù)警處置措施可操作性不強(qiáng)

建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一是為了全面識(shí)別出可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，二是提出有針對(duì)性的、行之有效的防范措施。預(yù)警處置措施是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，處置措施不當(dāng)不僅會(huì)導(dǎo)致前期評(píng)定的風(fēng)險(xiǎn)無法有效防范，且會(huì)在一定程度上會(huì)激發(fā)矛盾，帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。有效的風(fēng)險(xiǎn)管理要求一個(gè)應(yīng)對(duì)措施或者將幾個(gè)應(yīng)對(duì)措施結(jié)合起來，將預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)可能性和影響控制在承受范圍內(nèi)。從各地檢察院的實(shí)踐看，執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施比較單一，如簡(jiǎn)單的填寫“聯(lián)合控申部門做好息訴罷訪工作”、“加強(qiáng)思想教育”等。難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)，難以將風(fēng)險(xiǎn)控制在檢察機(jī)關(guān)的可承受范圍之內(nèi)或消除風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制的建議

（一）樹立風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任兩種意識(shí)

一是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展、國家法治建設(shè)的不斷完善，人民群眾法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境與以往相比有了較大變化，一方面，法律法規(guī)對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案規(guī)范性要求越來越高，各個(gè)環(huán)節(jié)更加容易出現(xiàn)瑕疵、錯(cuò)誤;另一方面，人民群眾對(duì)自身利益的維權(quán)意識(shí)越來越強(qiáng)，對(duì)司法工作的新期待和新要求越來越迫切，如果合理訴求得不到及時(shí)回應(yīng)，就很容易產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)，如果不能準(zhǔn)確、全面把握這些變化，不采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施，仍舊停留在舊的執(zhí)法觀念上，不能把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)真正融入到執(zhí)法辦案的每一個(gè)環(huán)節(jié)，就會(huì)陷入就案辦案、簡(jiǎn)單辦案、機(jī)械辦案的誤區(qū)。因此，檢察機(jī)關(guān)要始終保持危機(jī)感和緊迫感，居安思危，防范于未然。二是責(zé)任意識(shí)。從大的方面來說，整個(gè)檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著法律監(jiān)督、維護(hù)司法公正的重?fù)?dān);從小的方面來說，一個(gè)院、一個(gè)部門、一個(gè)承辦人，在執(zhí)法辦案活動(dòng)中承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及化解社會(huì)矛盾的職責(zé)。進(jìn)一步明確“誰承辦、誰評(píng)估、誰化解”，避免相互推諉、“打太極”、“踢皮球”，對(duì)各種不穩(wěn)定因素力爭(zhēng)做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早處置。同時(shí)，要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作納入案件質(zhì)量考評(píng)體系之中，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度和問責(zé)制度，把責(zé)任落實(shí)到單位、落實(shí)到部門、落實(shí)到個(gè)人。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國現(xiàn)階段社會(huì)矛盾主體的多樣化、利益沖突的多元化決定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范的難度很大，不是一個(gè)部門憑一己之力便能迎刃而解，更不是檢察機(jī)關(guān)傾盡全力便可一蹴而就，應(yīng)依賴于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外部資源的整合。

一是外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估機(jī)制的有效施行離不開黨委、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的支持和配合。包括兩個(gè)方面：第一，建立風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的案件來源十分廣泛，有公安、海關(guān)、邊防等機(jī)關(guān)的移送，人大、上級(jí)院交辦，下級(jí)院提請(qǐng)抗訴，信訪等等，這些機(jī)關(guān)往往也掌握了案件的第一手材料，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索與黨委、政府、公安、法院、司法等部門建立起信息共享機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)信息隨著案件移交而移交，盡早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)防范配合協(xié)調(diào)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施涉及到的部門眾多，如未成年心理疏導(dǎo)需要學(xué)校老師、家長的大力配合，輿情風(fēng)險(xiǎn)防范需要黨委宣傳部門的大力支持，被害人家屬的思想工作需要企業(yè)、婦聯(lián)等民間團(tuán)體、基層自治組織的協(xié)助。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)出擊，建立工作機(jī)制，采取定期會(huì)商、通報(bào)的方式先開展工作，后逐步改進(jìn)、循序漸進(jìn)、整體推進(jìn)，最終形成成熟的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)。二是內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門、派駐機(jī)構(gòu)要把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估放到全院工作大局中通盤考慮、系統(tǒng)謀劃，相互借勢(shì)、相互借力。迫在眉睫的是建立雙向風(fēng)險(xiǎn)信息移送制度，一方面，承辦部門在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警時(shí)不能僅僅寫明請(qǐng)控申部門協(xié)助釋法說理，應(yīng)將案件的基本情況、風(fēng)險(xiǎn)種類一并告知，確?？厣瓴块T的化解工作有的放矢，事半功倍。另一方面，控申部門在接訪、派駐機(jī)構(gòu)在巡防期間收集的風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)及時(shí)向承辦部門移送，確保承辦部門及時(shí)、全面掌握風(fēng)險(xiǎn)信息，準(zhǔn)確評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、科學(xué)制定預(yù)案。endprint

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變

靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估弊端較多，如時(shí)間難以確定等。筆者建議，將評(píng)估動(dòng)態(tài)化。（1）評(píng)估時(shí)間由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變。案件接手到案件辦結(jié)期間，根據(jù)案件的基本情況，隨著承辦人掌握風(fēng)險(xiǎn)信息的逐步增多，風(fēng)險(xiǎn)大小也會(huì)逐步明晰，承辦人認(rèn)為確有必要采取防范措施時(shí)即可作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，換句話說，何時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)何時(shí)評(píng)估，不再拘泥于案件接手時(shí)評(píng)估或案件辦結(jié)時(shí)評(píng)估，評(píng)估之后按照程序?qū)徟?yán)格落實(shí)處置預(yù)案。（2）風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變。在辦理案件過程中，隨著承辦人對(duì)案情、證據(jù)的深入審查，對(duì)當(dāng)事人、家屬基本情況、案件背景的深入了解，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)會(huì)有所變化，可能提高也可能降低，承辦人應(yīng)及時(shí)變更風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。換言之，在履行相關(guān)審批程序后，一個(gè)案件在檢察機(jī)關(guān)處理階段可以隨時(shí)變更風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。（3）防范措施由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變。情感疏導(dǎo)、釋法說理等防范措施均具有一定的針對(duì)性，隨著辦案時(shí)間的推移，風(fēng)險(xiǎn)的種類可能發(fā)生變化，原有的風(fēng)險(xiǎn)可能消除，新的風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)，如由原來的上訪變成了網(wǎng)絡(luò)炒作等，此時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施也應(yīng)相對(duì)有所調(diào)整，不論風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別是否發(fā)生變化，只要應(yīng)對(duì)措施不足以防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整。

（四）完善追責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查

紀(jì)檢監(jiān)察部門要配合控申部門進(jìn)一步加強(qiáng)本級(jí)院執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作的監(jiān)督檢查，將其作為執(zhí)法督察的一項(xiàng)重要任務(wù)加強(qiáng)督促落實(shí)。督察小組要堅(jiān)持定期或不定期對(duì)本院業(yè)務(wù)部門執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作進(jìn)行檢查，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見和建議。對(duì)執(zhí)法辦案中不開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作，或者在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作中存在故意或重大過失，導(dǎo)致涉檢重復(fù)訪、群體性事件發(fā)生或造成人員傷亡等嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。

注釋：

[1]《盤點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理工具》，載《哈佛商業(yè)評(píng)論》2009年第1期。

[2]梁敏儀：《淺論檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的完善》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》2011年第12期。

[3]盧希：《健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的實(shí)踐思考》，載《人民檢察》2011年第14期。

[4]李航：《我國轉(zhuǎn)型期弱勢(shì)群體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理探析》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2007年版，第5頁。

[5]王偉、孫春雨、盧鳳英：《建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的實(shí)踐與思考》，載《中國檢察官（司法實(shí)務(wù)）》，2010年第11期。endprint