擴權(quán)強鎮(zhèn)下的路徑選擇

[摘要]本文以十八屆三中全會《決定》為指導(dǎo)思想，提出發(fā)展中心鎮(zhèn)的路徑選擇，從法律上保障合法地位、賦予縣級政府職能和建立科學(xué)的考評體系，從而發(fā)揮中心鎮(zhèn)的作用，服務(wù)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

關(guān)鍵詞：中心鎮(zhèn)；通遠堡鎮(zhèn)；擴權(quán)

一、擴權(quán)強鎮(zhèn)的歷史背景及中心鎮(zhèn)概念的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府層級中最基層的一級政府，是與群眾接觸最密切的政府機構(gòu)。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)利，向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

從中心鎮(zhèn)和縣城地域關(guān)系的角度分析，中心鎮(zhèn)可分為兩種，一種是遠離縣城的中心鎮(zhèn)，利用交通、服務(wù)業(yè)的發(fā)達為周邊鄉(xiāng)村提供部分城市功能；一種是與縣城較近，承接和轉(zhuǎn)移部分縣城的城市功能。

二、通遠堡中心鎮(zhèn)及周邊介紹

通遠堡鎮(zhèn)隸屬丹東鳳城市（縣級市），是丹東市與本溪市的接壤地帶，成為丹東市北部地區(qū)的經(jīng)濟、交通、教育、醫(yī)療、商貿(mào)中心。先后被確定為遼寧省小城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展試點鎮(zhèn)、國家小城鎮(zhèn)建設(shè)試點鎮(zhèn)、國家發(fā)展改革試點鎮(zhèn)，2009年被丹東確定為丹東通遠堡經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。2012年被丹東市委、市政府重新確定為鳳城市政府派出機構(gòu)。

通遠堡鎮(zhèn)位于縱貫?zāi)媳钡纳虻じ咚俟?、沈丹公路（國?04線）、沈丹鐵路、沈丹客運專線（在建）和橫跨東西的張莊公路（省道203線）的交匯處，以此為中心，形成周邊十余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的次城市中心，距離鳳城市60公里，距離丹東市120公里，距沈陽桃仙機場130公里。通遠堡鎮(zhèn)總面積180平方公里，轄9個建制村，3個社區(qū)委員會?？?cè)丝诮?萬人，其中常駐人口約為3萬人，流動人口約為1萬人，而且流動人口的規(guī)模正隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而不斷增加。通遠堡鎮(zhèn)已連續(xù)三年進入全省百強鎮(zhèn)，且名次逐年提高，是商貿(mào)服務(wù)業(yè)、礦產(chǎn)品深加工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)。

通遠堡鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢顯著，是丹東市北部地區(qū)的商貿(mào)物流中心。計劃經(jīng)濟時期曾建立省級二級批發(fā)站，輻射周邊10余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化水平高，基礎(chǔ)設(shè)施較完善，通遠堡高中是丹東北部地區(qū)唯一一所高級中學(xué)，鳳城市第二人民醫(yī)院也坐落于此，通遠堡鎮(zhèn)的工商、稅務(wù)、金融部門負責(zé)鳳城市北部地區(qū)的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通遠堡周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦石儲量豐富，成為礦石深加工和運輸倉儲的轉(zhuǎn)運中心，也是丹東市北部的建材中心。

三、通遠堡擴權(quán)強鎮(zhèn)的路徑選擇

通遠堡鎮(zhèn)已經(jīng)成為鳳城市北部地區(qū)乃至丹東市北部地區(qū)的中心，為周邊的農(nóng)業(yè)地區(qū)提供著部分城市功能。現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戶籍制度、土地審批權(quán)、財政稅收和資金等方面，難以全面發(fā)揮服務(wù)功能，鎮(zhèn)級政府的責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的不足，制約了中心鎮(zhèn)自身發(fā)展和更好的發(fā)揮輻射、服務(wù)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用。為破除發(fā)展困境，學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，在十八屆三中全會報告的思想指導(dǎo)下，提出可能的路徑選擇。

（一）外地經(jīng)驗介紹

浙江的“委托執(zhí)法”，從 2005 年開始，浙江的一些縣市采用委托下放的方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動和社會保障、林業(yè)、婚姻登記受理等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權(quán)在縣主管職能部門。

河北青龍縣的“擴權(quán)強鄉(xiāng)”，2007 年，該縣把涉及一些縣直部門的5大類22項權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。主要包括：人事管理權(quán)、增強財政自主權(quán)、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在部分領(lǐng)域的行政審批權(quán)、下延執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、擴大項目工作知情權(quán)。

廣東的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，廣東省2010年按照一定指標(biāo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新劃分為一般鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)和特大鎮(zhèn)。符合條件的特大鎮(zhèn)將依法被賦予縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，可適當(dāng)增加行政編制，將下放給鎮(zhèn)與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的行政管理權(quán)。

從以上“委托執(zhí)法”到“擴權(quán)強鄉(xiāng)”，再到“擴權(quán)強鎮(zhèn)”可以看出，“委托執(zhí)法”不具有徹底性，不能夠解決長遠問題，涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的管理職能仍然掌握在上級政府；“擴權(quán)強鄉(xiāng)”具有普惠制，難以對中心鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展提出針對性的對策；“強鎮(zhèn)擴權(quán)”具有較強現(xiàn)實針對性和可操作性，對通遠堡鎮(zhèn)的發(fā)展具有一定的借鑒意義，針對不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予不同的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，甚至賦予部分的縣級政府職能。

（二）本地路徑選擇

1.法律保障中心鎮(zhèn)合法地位

強鎮(zhèn)擴權(quán)要取得實質(zhì)性突破，必須有相關(guān)法律法規(guī)的支撐，確立強鎮(zhèn)擴權(quán)的合法地位，已成為當(dāng)務(wù)之急。第一，確立中心鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體地位的合法性。縣級政府不舍得以下放手中的硬權(quán)力，需要市級乃至省級政府的認可，為中心鎮(zhèn)的合法地位出臺相關(guān)法律、法規(guī)，保障中心鎮(zhèn)的健康發(fā)展。第二，為確保中心鎮(zhèn)權(quán)力合法合規(guī)使用，建立相應(yīng)權(quán)、責(zé)、事統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，加大問責(zé)的力度。

2.簡政放權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)縣級政府職能

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理?！苯ㄔO(shè)通遠堡中心鎮(zhèn)，賦予其縣級政府職能審批權(quán)，服務(wù)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，提高行政效率，降低行政成本；建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度，從根本上解決縣鎮(zhèn)權(quán)力分配下的財力分成問題，從而建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度，解決中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)資金問題。

3.完善發(fā)展中心鎮(zhèn)考核評價體系

改善對中心鎮(zhèn)政府的考核評價機制，變對上的單向負責(zé)到對上和對下的雙向負責(zé)，問責(zé)制度的安排理應(yīng)聽到基層群眾的聲音。結(jié)合中心鎮(zhèn)服務(wù)基層的特點，“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。突出中心鎮(zhèn)實際，考核重點從注重形式和過程轉(zhuǎn)向注重成果和績效，從注重經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和農(nóng)村治理，尤其要突出對“為農(nóng)服務(wù)”績效的考核。

[參考文獻]

[1]郝國慶.“強鎮(zhèn)擴權(quán)”：如何“強鎮(zhèn)”如何“擴權(quán)”？[J]. 湖北行政學(xué)院學(xué)報，2014，（4）.

[2]范柏乃，傅 衍. 浙江省強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的主要經(jīng)驗和路徑選擇觀察與思考[J]. 觀察與思考，2014，（2）.