中心鎮(zhèn)、小城市培育需以新思路應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

文/余秋榮 呂利軍

加快中心鎮(zhèn)建設(shè)和小城市培育，是金華建設(shè)精品城鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)新型城市化的重要內(nèi)容，是打造全省發(fā)展新的重要增長(zhǎng)級(jí)和建設(shè)浙江第四大都市區(qū)的重要組成部分

金華市提出了實(shí)施“群城聚市”戰(zhàn)略，堅(jiān)定不移地走新型城市化道路的奮斗目標(biāo)。加快中心鎮(zhèn)建設(shè)和小城市培育，是建設(shè)精品城鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)新型城市化的重要內(nèi)容，是追趕發(fā)展、縮小差距，實(shí)現(xiàn)浙中崛起的現(xiàn)實(shí)需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要載體，是打造全省發(fā)展新的重要增長(zhǎng)級(jí)和建設(shè)浙江第四大都市區(qū)的重要組成部分。加強(qiáng)中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育意義重大。

存在的主要問(wèn)題

思想上兩頭熱中間冷，發(fā)展的動(dòng)力不強(qiáng)。實(shí)施對(duì)象上，中心村和縣城建設(shè)兩頭熱，中心鎮(zhèn)建設(shè)中間冷；推進(jìn)主體上，省、設(shè)區(qū)市政府和中心鎮(zhèn)政府兩頭熱，縣（市、區(qū)）政府中間冷。有的縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為省管縣改革是削弱設(shè)區(qū)市的權(quán)力，中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育是削弱縣（市、區(qū)）的權(quán)力、分化縣（市、區(qū)）的財(cái)力，短視意識(shí)造成了對(duì)工作的抵觸，表現(xiàn)在不愿意建立中心鎮(zhèn)的一級(jí)財(cái)政，不愿意實(shí)行“劃分稅收，核定基數(shù)、超收分成”等上級(jí)規(guī)定一系列配套政策。省、設(shè)區(qū)市政府是中心鎮(zhèn)發(fā)展改革工作的設(shè)計(jì)者或監(jiān)督者，各中心鎮(zhèn)政府是該項(xiàng)工作的實(shí)踐者，而縣（市、區(qū)）政府才是實(shí)施中心鎮(zhèn)發(fā)展改革工作的主體和第一責(zé)任人，縣（市、區(qū)）政府作為推動(dòng)中心鎮(zhèn)發(fā)展改革和小城市培育的主體，當(dāng)前主體“缺位”的情況比較明顯，思想認(rèn)識(shí)上的責(zé)任感和緊迫感明顯不足。

規(guī)劃上重局部輕全局，發(fā)展的方向不明。各中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃局限于本鎮(zhèn)規(guī)劃的多，研究區(qū)域之間融合發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、帶動(dòng)發(fā)展的少，缺少“一盤棋”和大局觀念。過(guò)于強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃方面的研究，過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張為主要目的進(jìn)行的以各類開(kāi)發(fā)區(qū)為主的城鎮(zhèn)發(fā)展，過(guò)于強(qiáng)調(diào)城市的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)方面，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集的同時(shí)忽略了人的聚集，忽略了城市的精神因素和屬性特征方面的研究。中心鎮(zhèn)“三規(guī)”互為分工的規(guī)劃體系尚未形成，對(duì)城鎮(zhèn)水系、水道、山體等自然景觀保護(hù)意識(shí)不夠，對(duì)歷史建筑、歷史街區(qū)、古村落等歷史文化遺產(chǎn)傳承不夠重視，對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)村莊規(guī)劃研究太少。對(duì)地下空間、綠道系統(tǒng)、給排水設(shè)施缺乏研究，未來(lái)發(fā)展空間預(yù)留不足。缺乏上級(jí)規(guī)劃行政主管部門強(qiáng)有力的監(jiān)督指導(dǎo)，缺乏公眾的廣泛參與及有效的監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。規(guī)劃作用的缺失，導(dǎo)致了部分中心鎮(zhèn)出現(xiàn)了房子越蓋越高、區(qū)域品質(zhì)提升不快，鎮(zhèn)區(qū)面積越拉越廣、道路擁堵改善不大，基礎(chǔ)投入越來(lái)越多、鎮(zhèn)容臟亂變化不大等現(xiàn)象。

產(chǎn)業(yè)上形集聚神分散，發(fā)展的質(zhì)量不優(yōu)。當(dāng)前中心鎮(zhèn)指標(biāo)上存在“三個(gè)不足”：一是總量不足。2011年全省中心鎮(zhèn)財(cái)政收入平均為2.7億元，金華市為1.9億元，除橫店鎮(zhèn)、佛堂鎮(zhèn)兩個(gè)小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)外，全市僅有白龍橋鎮(zhèn)、芝英鎮(zhèn)、桐琴鎮(zhèn)3個(gè)鎮(zhèn)夠到全省平均線，有5個(gè)中心鎮(zhèn)的財(cái)政收入不足1個(gè)億。工業(yè)產(chǎn)值、財(cái)政收入等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)總量規(guī)模偏小，增速低于全省中心鎮(zhèn)的平均值。二是特色不足。中心鎮(zhèn)缺少特色產(chǎn)業(yè)，以制造業(yè)為主的工業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，科技含量不足，缺乏核心技術(shù)；服務(wù)業(yè)則缺乏吸引力，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型升級(jí)的成效不明顯。三是份額不足。金華市小城市培育數(shù)量全省占比僅為7.4%，市區(qū)的中心鎮(zhèn)沒(méi)有一個(gè)被省政府列入小城市培育名單；25個(gè)市級(jí)以上中心鎮(zhèn)雖已擁有43個(gè)工業(yè)功能區(qū)，但園區(qū)內(nèi)大產(chǎn)業(yè)、大平臺(tái)、大企業(yè)、大項(xiàng)目缺乏，存在“塊頭大體質(zhì)差”傾向，“投多產(chǎn)少”、畝產(chǎn)稅收低等現(xiàn)象不同程度地存在。

培育上有政策少落實(shí)，培育扶持的到位率和執(zhí)行力不佳。一是行政管理體制改革還需深化。中心鎮(zhèn)政府行使的職權(quán)在減弱、事權(quán)分離、“權(quán)在縣里、錢在線里、責(zé)在鎮(zhèn)里”、“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”等問(wèn)題仍然存在。二是相關(guān)體制有待進(jìn)一步建立。中心鎮(zhèn)雖是一級(jí)政府，但大部分不是一級(jí)財(cái)政；土地、規(guī)劃、人才等要素保障機(jī)制方面，很多中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)差不多，沒(méi)有優(yōu)勢(shì)可言；投融資體制、戶籍制度等中心鎮(zhèn)有所作為的空間極小。三是資金扶持政策到位率低。大部分縣（市、區(qū)）政府受眼前利益的制約，不愿去落實(shí)已經(jīng)明確的相關(guān)政策。

培育思路和目標(biāo)任務(wù)

指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊抓住“發(fā)展城市群，共建大金華”的戰(zhàn)略主線，圍繞實(shí)現(xiàn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約的目標(biāo)，把培育發(fā)展中心鎮(zhèn)作為推進(jìn)新型城市化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)和節(jié)點(diǎn)，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為動(dòng)力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步提升中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力，提高中心鎮(zhèn)的城市化水平，促進(jìn)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展。

工作目標(biāo)。到2015年，把全市中心鎮(zhèn)建設(shè)成為功能定位清晰、規(guī)劃布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、社會(huì)和諧發(fā)展的先行示范區(qū)。中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)年度增幅高于全省平均水平，3個(gè)左右中心鎮(zhèn)達(dá)到小城市培育標(biāo)準(zhǔn)，5個(gè)左右中心鎮(zhèn)處于全省中上發(fā)展水平，8個(gè)左右中心鎮(zhèn)達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)：

——具有一定規(guī)模。建成區(qū)戶籍或常住人口每年增長(zhǎng)5%以上，2015年建成區(qū)戶籍人口達(dá)3萬(wàn)人以上或常住人口達(dá)5萬(wàn)人以上，建成區(qū)人口集聚率達(dá)80%以上；建成區(qū)面積達(dá)8平方公里以上。

——產(chǎn)業(yè)特色鮮明。具有1-2個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，集群優(yōu)勢(shì)明顯，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)集聚率達(dá)60%以上；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重年均增長(zhǎng)1.0%以上；財(cái)政總收入達(dá)5億元以上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入達(dá)100億元以上。

——基礎(chǔ)設(shè)施日益完善?；就瓿伞耙宦范S三網(wǎng)”和“一校二院三中心”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)綠道網(wǎng)等慢行系統(tǒng)，人居環(huán)境全面改善，社會(huì)事業(yè)科學(xué)發(fā)展，社會(huì)保障和諧穩(wěn)定；建成一批功能完善的公共服務(wù)中心。

——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平進(jìn)一步提高，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生等領(lǐng)域融合發(fā)展，城鄉(xiāng)空間布局一體化、城鄉(xiāng)政策制度一致化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)要素配置市場(chǎng)化、城鄉(xiāng)收入差距合理化。

主要任務(wù)。（1）編修規(guī)劃，優(yōu)化中心鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局。完善和修訂編制中心鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃及控制性詳規(guī)、土地利用規(guī)劃等各類規(guī)劃，加強(qiáng)各類規(guī)劃與全市“十二五”規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等之間的配套與銜接；強(qiáng)化規(guī)劃的剛性和約束力，提高規(guī)劃的質(zhì)量和前瞻性。借鑒發(fā)達(dá)省市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高中心鎮(zhèn)的容積率，為地下管網(wǎng)、城鎮(zhèn)綠道、軌道交通等規(guī)劃實(shí)施預(yù)留發(fā)展空間。

（2）深化改革，破除制約中心鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制。全面推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，著力深化戶籍制度改革，探索深化投融資體制改革，加快推進(jìn)行政和社會(huì)管理體制改革，深化就業(yè)和社會(huì)保障體制改革，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（3）強(qiáng)化保障，構(gòu)建支撐中心鎮(zhèn)發(fā)展的服務(wù)體系。落實(shí)專項(xiàng)配套資金，完善財(cái)稅和投資體制，建立財(cái)政超收激勵(lì)機(jī)制，加大財(cái)政扶持及投資力度，拓寬中心鎮(zhèn)資金籌集渠道。優(yōu)先保障中心鎮(zhèn)重大項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)，提高中心鎮(zhèn)發(fā)展扶持培育政策的執(zhí)行力。

（4）完善功能，提高中心鎮(zhèn)發(fā)展的總體水平。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)集聚水平，加快發(fā)展中心鎮(zhèn)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建中心鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，健全社會(huì)保障體系，推進(jìn)中心鎮(zhèn)的社會(huì)管理，強(qiáng)化社會(huì)管理職能。

推進(jìn)舉措。推進(jìn)中心鎮(zhèn)建設(shè)和小城市培育，要緊緊圍繞思想認(rèn)識(shí)、組織領(lǐng)導(dǎo)、要素保障、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等方面，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作。在思想認(rèn)識(shí)上，切實(shí)解決兩頭熱中間冷、發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，建立市中心鎮(zhèn)發(fā)展改革暨小城市培育協(xié)調(diào)小組及辦公室，負(fù)責(zé)全市中心鎮(zhèn)發(fā)展改革的組織協(xié)調(diào)，研究解決中心鎮(zhèn)發(fā)展改革重大問(wèn)題。在要素保障上，建議每年切塊安排中心鎮(zhèn)一定的建設(shè)用地指標(biāo)，市級(jí)財(cái)政和各縣（市）政府要增加中心鎮(zhèn)扶持資金的額度，進(jìn)一步增加扶持中心鎮(zhèn)發(fā)展的力度。要按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的要求，進(jìn)一步調(diào)整規(guī)范縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系。要加大中心鎮(zhèn)發(fā)展培育扶持政策的到位率和執(zhí)行力，財(cái)政收入超收留地方部門全額返還中心鎮(zhèn)。要重視人才隊(duì)伍建設(shè)，加大人才的培養(yǎng)、引進(jìn)力度，建立健全人才的使用和流動(dòng)制度。在激勵(lì)機(jī)制上，明確縣（市、區(qū)）政府是推進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展改革的主體和第一責(zé)任人，確定工作目標(biāo)，把發(fā)展中心鎮(zhèn)、建強(qiáng)中心鎮(zhèn)作為縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)兩級(jí)政府任期目標(biāo)責(zé)任制，解決中心鎮(zhèn)發(fā)展改革主體意識(shí)缺位的問(wèn)題，促進(jìn)各項(xiàng)扶持政策和改革措施落實(shí)到位。要建立中心鎮(zhèn)發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，通過(guò)設(shè)定財(cái)政收入、生產(chǎn)總值、二三產(chǎn)業(yè)增加值、體制機(jī)制創(chuàng)新等主要指標(biāo)，進(jìn)行百分制量化考核。探索開(kāi)展中心鎮(zhèn)分類競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)退轉(zhuǎn)換制考核，將省（市）級(jí)中心鎮(zhèn)分成一類、二類，兩類之間實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)退轉(zhuǎn)換，最大限度地激發(fā)中心鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性。