穩(wěn)步推進(jìn)澳門(mén)政制發(fā)展的關(guān)鍵性五年

冷鐵勛

今年十二月二十日，澳門(mén)將喜迎回歸祖國(guó)十五周年，第四屆特區(qū)政府也將正式宣誓就職?；仡櫟谌龑锰貐^(qū)政府的施政期，正是2008年世界金融危機(jī)繼續(xù)影響環(huán)球的時(shí)期，澳門(mén)作爲(wèi)外向型的微型經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)然也不能置身度外。在中央政府以及祖國(guó)內(nèi)地的關(guān)心、支持下，行政長(zhǎng)官崔世安先生領(lǐng)導(dǎo)的第三屆特區(qū)政府在特區(qū)前十年發(fā)展所取得的巨大成就基礎(chǔ)上，與澳門(mén)各界人士一道，努力克服各種困難，保持了澳門(mén)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。適應(yīng)澳門(mén)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況，以行政長(zhǎng)官和立法會(huì)兩個(gè)産生辦法的適度調(diào)整爲(wèi)主要內(nèi)容的政治體制發(fā)展，在第三屆特區(qū)政府五年施政期內(nèi)，按照澳門(mén)基本法和全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)決定循序漸進(jìn)向前推進(jìn)，上述兩個(gè)産生辦法的成功修訂令澳門(mén)居民民主實(shí)現(xiàn)程度大幅提升。

基本法規(guī)定的政治體制

符合澳門(mén)社會(huì)的實(shí)際情況

澳門(mén)基本法從我國(guó)國(guó)情和澳門(mén)的歷史與現(xiàn)實(shí)出發(fā)，確定澳門(mén)特別行政區(qū)實(shí)行以行政爲(wèi)主導(dǎo)的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨(dú)立。這套政治體制既保留了澳門(mén)原有政治體制中行之有效的部分，也適應(yīng)了澳門(mén)回歸祖國(guó)後的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)“澳人治澳”、高度自治最好的政權(quán)組織形式。

首先，這套政治體制符合澳門(mén)特別行政區(qū)的法律地位。澳門(mén)特別行政區(qū)是直轄於中央人民政府的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域。鑒此，基本法在制度設(shè)計(jì)上，集中體現(xiàn)出行政長(zhǎng)官作爲(wèi)特別行政區(qū)首長(zhǎng)和特別行政區(qū)政府首長(zhǎng)的“雙首長(zhǎng)”地位，同時(shí)明確規(guī)定了行政長(zhǎng)官須對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)和對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)的“雙負(fù)責(zé)”重任。

其次，這套政治體制有利於特別行政區(qū)各政權(quán)機(jī)關(guān)行使高度自治權(quán)?；痉鞔_賦予行政長(zhǎng)官、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，行政、立法和司法機(jī)關(guān)遵循既相互配合又相互制衡的原則，各自恪守定位、各司其職、各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)良好管治。同時(shí)，基本法還規(guī)定必要時(shí)中央可以授予特別行政區(qū)其他權(quán)力。

再次，這套政治體制保留了澳門(mén)原有體制中行之有效的部分。例如，行政長(zhǎng)官在特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作中處?kù)逗诵牡匚?，就是借鑒了澳門(mén)原有體制中總督制的特點(diǎn)，但又不是原樣照搬。又如，立法會(huì)保留委任議席，同樣是借鑒了澳門(mén)原有體制中立法會(huì)組成結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。這些舉措體現(xiàn)從實(shí)際出發(fā)和循序漸進(jìn)的原則。

最後，這套政治體制兼顧了澳門(mén)社會(huì)各階層利益。行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選出，由中央人民政府任命。立法會(huì)由直接選舉、間接選舉和委任的三部分議員組成，多數(shù)議員由選舉産生，來(lái)源較為多元化。選舉委員會(huì)委員和立法會(huì)議員涵蓋了澳門(mén)社會(huì)各階層、各界別的代表性人士，體現(xiàn)出均衡參與性。

澳門(mén)回歸後的實(shí)踐證明，基本法規(guī)定的政治體制是符合澳門(mén)社會(huì)的實(shí)際情況的。在這一政治體制下，澳門(mén)的基本政治制度保持了穩(wěn)定，澳門(mén)居民享有了廣泛的民主權(quán)利，幷以主人翁的姿態(tài)參與管理澳門(mén)各項(xiàng)事務(wù)。得益於基本政治制度的穩(wěn)定，澳門(mén)社會(huì)各方面都把力量真正凝聚到建設(shè)澳門(mén)、發(fā)展澳門(mén)、繁榮澳門(mén)的共同事業(yè)上來(lái)，這也是澳門(mén)回歸後能夠取得巨大發(fā)展成就不可或缺的重要因素之一。

提請(qǐng)釋法明確行政長(zhǎng)官和

立法會(huì)産生辦法的修改程序

行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法是特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分。澳門(mén)基本法第四十七條、第六十八條和附件一、附件二關(guān)于行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法的規(guī)定，體現(xiàn)了澳門(mén)特別行政區(qū)政治體制必須符合澳門(mén)特別行政區(qū)法律地位、符合澳門(mén)實(shí)際情況、保持基本政治制度穩(wěn)定等重要原則?？紤]到隨著澳門(mén)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，可能需要對(duì)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法作出修改的情況，澳門(mén)基本法附件一第七條和附件二第三條分別規(guī)定，2009年及以後行政長(zhǎng)官的産生辦法和立法會(huì)的産生辦法如需修改，可以依照經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)、行政長(zhǎng)官同意、幷?qǐng)?bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案的法定程序進(jìn)行修改。

澳門(mén)第三屆特區(qū)政府成立的時(shí)候，正是基本法及其附件一和附件二所規(guī)定的行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法保持穩(wěn)定未作任何修改的十年之後。面對(duì)社會(huì)發(fā)展的變化，第三屆特區(qū)政府一開(kāi)始就注意到了政制發(fā)展的問(wèn)題，其第一份施政報(bào)告即2010年財(cái)政年度施政報(bào)告便明確提出：“對(duì)於社會(huì)中一些有關(guān)政治體制發(fā)展的訴求，特區(qū)政府將廣泛聽(tīng)取公衆(zhòng)意見(jiàn)，嚴(yán)格依照《澳門(mén)基本法》有關(guān)規(guī)定妥善進(jìn)行相關(guān)工作?！?011年財(cái)政年度施政報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格執(zhí)行《基本法》的相關(guān)規(guī)定，在廣泛聽(tīng)取各界及居民意見(jiàn)，充分考慮澳門(mén)特別行政區(qū)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，幷形成社會(huì)廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上，積極而又審慎地處理好澳門(mén)特區(qū)未來(lái)的政制發(fā)展問(wèn)題。”

鑒於2013年立法會(huì)換屆選舉以及2014年舉行行政長(zhǎng)官選舉的實(shí)際情況，以及澳門(mén)社會(huì)各界普遍認(rèn)爲(wèi)有需要對(duì)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法作出適當(dāng)修改，以更好地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，第三屆特區(qū)政府2011年11月15日在發(fā)表2012年財(cái)政年度施政報(bào)告時(shí)，決定把處理《澳門(mén)基本法》附件一和附件二規(guī)定的行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法是否修改問(wèn)題，作爲(wèi)2012年施政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由於對(duì)於如何理解《澳門(mén)基本法》附件一和附件二規(guī)定的行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法“如需修改”以及“如需修改”應(yīng)由誰(shuí)確定和應(yīng)由誰(shuí)提出修改法案的問(wèn)題，在理解上仍有不同意見(jiàn)，特區(qū)政府決定先提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)就行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法的修改程序作出解釋。2011年11月17日，行政長(zhǎng)官崔世安致函全國(guó)人大常委會(huì)吳邦國(guó)委員長(zhǎng)，就是否需要對(duì)澳門(mén)基本法附件一第七條和附件二第三條的規(guī)定作出解釋?zhuān)悦鞔_修改行政長(zhǎng)官産生辦法和立法會(huì)産生辦法的程序，謹(jǐn)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)酌定。

2011年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)於<中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法>附件一第七條和附件二第三條的解釋》，明確了澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法修改應(yīng)遵循的“五步曲”程序：行政長(zhǎng)官就行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法是否需要修改向全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告;全國(guó)人大常委會(huì)依照澳門(mén)基本法幷根據(jù)澳門(mén)的實(shí)際情況確定是否需要修改;在全國(guó)人大常委會(huì)確定可以進(jìn)行修改後，政府向立法會(huì)提出修改的法案獲立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò);行政長(zhǎng)官同意;全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。上述解釋充分說(shuō)明：澳門(mén)特別行政區(qū)的政治體制是地方行政區(qū)域政治體制，其決定權(quán)在中央;作爲(wèi)澳門(mén)特別行政區(qū)政治體制重要組成部分的行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法，是否修改及如何修改，主導(dǎo)權(quán)及決定權(quán)在中央。

嚴(yán)格依法適時(shí)修改行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法

明確修改行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法的修改程序後，第三屆特區(qū)政府嚴(yán)格按照基本法以及全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)解釋?zhuān)€(wěn)步推進(jìn)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法的修改工作。

首先，行政長(zhǎng)官及時(shí)向全國(guó)人大常會(huì)提交有關(guān)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法是否需要修改的報(bào)告。2012年2月7日，經(jīng)過(guò)特區(qū)政府2012年1月1日至1月31日就2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法是否需要修改、修改的方向以及如何修改等集中聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)後，行政長(zhǎng)官崔世安向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《關(guān)於澳門(mén)特別行政區(qū)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法是否需要修改的報(bào)告》，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)確定對(duì)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法進(jìn)行修改。至此，完成了政改“五步曲”的第一步。

然後，特區(qū)政府根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定有序推進(jìn)有關(guān)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法的修改工作。2012年2月29日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)於澳門(mén)特別行政區(qū)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法有關(guān)問(wèn)題的決定》，明確指出：在澳門(mén)基本法附件一第一條關(guān)于行政長(zhǎng)官由一個(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)選舉産生的規(guī)定維持不變，澳門(mén)基本法附件二第一條關(guān)於第三屆及以後各屆立法會(huì)由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規(guī)定維持不變的前提下，2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法，可按照澳門(mén)基本法第四十七、第六十八條和附件一第七條、附件二第三條的規(guī)定作出適當(dāng)修改。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的上述決定，結(jié)合首階段聽(tīng)取意見(jiàn)中的主要意見(jiàn)，特區(qū)政府於2012年3月10日發(fā)表了《政制發(fā)展諮詢(xún)文件》，就修改2013年立法會(huì)産生辦法、2014年行政長(zhǎng)官産生辦法及本地區(qū)選舉法相關(guān)規(guī)定，展開(kāi)爲(wèi)期45日（2012年3月10日至4月23日）的公開(kāi)諮詢(xún)。經(jīng)過(guò)充分廣泛諮詢(xún)，在進(jìn)一步凝聚社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上，特區(qū)政府於2012年5月2日，以議案方式，向立法會(huì)提交了《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法附件一澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的産生辦法修正案（草案）》及說(shuō)明、《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法附件二澳門(mén)特別行政區(qū)立法會(huì)的産生辦法修正案（草案）》及說(shuō)明。2012年6月5日，立法會(huì)全體會(huì)議對(duì)兩個(gè)修正案（草案）分別進(jìn)行細(xì)則性討論和表決，幷且均獲得全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)。同日，行政長(zhǎng)官崔世安依據(jù)《基本法》附件一第七條和附件二第三條對(duì)兩個(gè)修正案（草案）簽署了同意書(shū)，幷?qǐng)?bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。

2012年6月30日，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)《〈中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法〉附件一澳門(mén)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的産生辦法修正案》，幷通過(guò)《〈中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法〉附件二澳門(mén)特別行政區(qū)立法會(huì)的産生辦法修正案》予以備案，爲(wèi)澳門(mén)特別行政區(qū)修改《行政長(zhǎng)官選舉法》和《立法會(huì)選舉》的相關(guān)條文奠定了憲制基礎(chǔ)。根據(jù)批準(zhǔn)或備案的修正案，2013年第五屆立法會(huì)的組成人員由29人增加至33人。增加的4人中，2人為直接選舉的議員，2人為間接選舉的議員。2014年第四任行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)成員由300人增加100人至400人。這就是人們通常所說(shuō)的“2+2+100”方案。2012年9月11日，經(jīng)立法會(huì)修訂後的《行政長(zhǎng)官選舉法》和《立法會(huì)選舉法》正式生效，標(biāo)志著澳門(mén)特區(qū)2013年立法會(huì)産生辦法和2014年行政長(zhǎng)官産生辦法的修改工作圓滿(mǎn)完成。

澳門(mén)特區(qū)政制發(fā)展

邁進(jìn)新里程

澳門(mén)基本法附件一和附件二規(guī)定的行政長(zhǎng)官和立法會(huì)産生辦法修改的順利完成，標(biāo)志著澳門(mén)的政制發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。爲(wèi)了鞏固政制發(fā)展的成果，第三屆特區(qū)政府在2013年和2014年務(wù)實(shí)推進(jìn)政制發(fā)展。在全社會(huì)和居民的高度關(guān)注與積極參與下，根據(jù)澳門(mén)回歸後首次修改的立法會(huì)和行政長(zhǎng)官産生辦法，2013年9月成功進(jìn)行了第五屆立法會(huì)的選舉工作，選舉和委任了新一屆立法會(huì)議員;2014年8月31日，又成功舉行了第四任行政長(zhǎng)官的選舉，産生了第四任行政長(zhǎng)候任人。

根據(jù)2012年修訂後的《立法會(huì)選舉法》，由2013年第五屆立法會(huì)開(kāi)始，直接選舉產(chǎn)生的議員由12名增加至14名;間接選舉產(chǎn)生的議員由10名加至12名;委任議員維持7名。第五屆澳門(mén)特別行政區(qū)立法會(huì)議員人數(shù)共33名。此外，新的間選制度回應(yīng)了社會(huì)認(rèn)爲(wèi)應(yīng)適當(dāng)增加法人選民投票人數(shù)的普遍訴求，投票人人數(shù)增加一倍，即法人選民的投票人數(shù)由原來(lái)的11人增加至最多22人，加強(qiáng)了民主參與成份，保證了候選人具有必要的界別代表性和認(rèn)受性;取消了“自動(dòng)當(dāng)選”機(jī)制，體現(xiàn)選舉的完整性，提高當(dāng)選議員的認(rèn)受性。同時(shí)，提名門(mén)檻由25%降低至20%，即提名委員會(huì)只須由該選舉組別被登載於選舉日期公佈日前最後一個(gè)已完成展示的選民登記冊(cè)的法人總數(shù)的20%組成。

根據(jù)2012年修訂後的《行政長(zhǎng)官選舉法》，由2014年第四任行政長(zhǎng)官選舉開(kāi)始，行政長(zhǎng)官選舉委員會(huì)由原來(lái)300人組成，增加至400人組成，進(jìn)一步擴(kuò)大選委會(huì)的代表性;適當(dāng)分配選委會(huì)各界別或界別分組的委員名額，兼顧社會(huì)各階層各界別的利益以符合澳門(mén)的實(shí)際情況，幷實(shí)現(xiàn)均衡參與的需要;在選委會(huì)人數(shù)增加至400人的情況下，行政長(zhǎng)官候選人的提名人數(shù)由50名選委會(huì)委員增加至66人，以維持原規(guī)定六分之一的提名比例;將選委會(huì)委員選舉中法人選民的投票人數(shù)由11人增至22人，以增強(qiáng)選舉的代表性及民主參與成份;取消選委會(huì)委員選舉中的“自動(dòng)當(dāng)選”機(jī)制，以體現(xiàn)選舉的完整性，幷提高選委會(huì)委員的認(rèn)受性。

由於澳門(mén)特別行政區(qū)嚴(yán)格按照澳門(mén)基本法和全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)決定，幷結(jié)合澳門(mén)的實(shí)際情況，穩(wěn)步推進(jìn)政制向前發(fā)展，澳門(mén)居民的政治參與程度不斷提高。以立法會(huì)的選舉為例，選民人數(shù)從1999年的不足十三萬(wàn)人，增加到2013年特區(qū)第五屆時(shí)超過(guò)二十七萬(wàn)人;參與投票的選民亦從2001年第二屆立法會(huì)選舉時(shí)的83644人，增加至2013年第五屆時(shí)的151000多人。2001年第二屆立法會(huì)的直選候選名單數(shù)目為十五張，參加直選的候選人總數(shù)為九十六人。2013年第五屆立法會(huì)選舉時(shí)，直選候選名單數(shù)目為二十張，參加直選的候選人總數(shù)為一百四十五人。投票人數(shù)及參選名單均不斷增加，反映澳門(mén)居民的政治參與程度正不斷提高。

得益於政制發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，澳門(mén)基本法規(guī)定的澳門(mén)特別行政區(qū)政治體制的功效得到了充分發(fā)揮。第三屆特區(qū)政府施政的五年，社會(huì)繼續(xù)保持了穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)仍然保持了較快發(fā)展。與2009年相比，2013年澳門(mén)人均本地生産總值由317，575澳門(mén)元增長(zhǎng)至697，502澳門(mén)元，增幅近1.2倍;澳門(mén)月工作收入中位數(shù)由8500澳門(mén)元增長(zhǎng)至12000澳門(mén)元，增幅為41%多;失業(yè)率由3.5%降至1.8%。上述成就的取得，得益於“一國(guó)兩制”方針和對(duì)澳門(mén)基本法的正確理解與貫徹實(shí)施，也與堅(jiān)持政制發(fā)展應(yīng)有利於特別行政區(qū)基本政治制度保持穩(wěn)定的大原則密不可分。隨著民主政治沿著基本法軌道持續(xù)健康發(fā)展，澳門(mén)各界人士愛(ài)國(guó)愛(ài)澳等核心價(jià)值觀受到越來(lái)越廣泛認(rèn)同，一條符合澳門(mén)實(shí)際的“一國(guó)兩制”實(shí)踐模式正在形成中。在未來(lái)的歲月，前進(jìn)路上仍會(huì)有風(fēng)有雨，但驗(yàn)證“一國(guó)兩制”科學(xué)性與生命力的澳門(mén)成功實(shí)踐必將繼續(xù)添寫(xiě)新的華章。

（作者系澳門(mén)理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心副教授）