利維坦假說(shuō)、財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模——來(lái)自2004-2013年的縣級(jí)證據(jù)

藍(lán)相潔

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，廣西南寧530003）

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.04.016

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利維坦假說(shuō)、財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)?！獊?lái)自2004-2013年的縣級(jí)證據(jù)

藍(lán)相潔

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，廣西南寧530003）

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.04.016

摘要：在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)背景下，省以下財(cái)政分權(quán)改革結(jié)合省內(nèi)財(cái)政制度，參照“中央-省”的制度安排進(jìn)行自行調(diào)整。文章從理論與實(shí)證層面對(duì)省以下財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模的關(guān)系進(jìn)行了研究，研究結(jié)果表明：“利維坦假說(shuō)”在中國(guó)并不成立；在地方官員“橫財(cái)效應(yīng)”機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付引發(fā)的“粘蠅紙效應(yīng)”雙重作用下，有效促進(jìn)了地方政府規(guī)模的擴(kuò)張。建議通過(guò)消除省內(nèi)地方政府“雙重援助依賴(lài)”、促進(jìn)縣級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)提高工作效率的制度安排，抑制地方政府規(guī)模的膨脹。

關(guān)鍵詞：利維坦假說(shuō)；財(cái)政分權(quán)；轉(zhuǎn)移支付；地方政府規(guī)模

一、引言

1994年的分稅制改革以及隨后的制度調(diào)整改變了財(cái)政體制的分配規(guī)則，形成了收入中央集權(quán)與支出地方分權(quán)的基本分配格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1993年中央財(cái)政收入占全國(guó)總財(cái)政收入比重約為23％，而到2013年其比重上升為51.9％。經(jīng)過(guò)1994年的分稅制改革，地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重迅速下降，由1993年的78.5％下降為1994年的44.3％，并且長(zhǎng)期保持在這一水平。然而，地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出的比重卻呈現(xiàn)相反的態(tài)勢(shì)，由1993年的69％迅速上升到2013的80.2％。對(duì)于地方支出超過(guò)收入形成的差額（赤字）問(wèn)題，在很大程度上是通過(guò)中央政府的轉(zhuǎn)移支付予以解決。

省級(jí)及其以下的財(cái)政體制安排并沒(méi)有在1994年分稅制改革中做出明確規(guī)定，因此我國(guó)省級(jí)及其以下的財(cái)政體制都可以自主決定，只要不與中央財(cái)政體制的大方向相悖就行。對(duì)此，1995年的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了明確的授權(quán)：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制”。從此以后，各級(jí)地方政府在各自管轄區(qū)域內(nèi)有權(quán)自主決定財(cái)政收支的安排問(wèn)題，其自身政策可能結(jié)合地方特點(diǎn)維護(hù)地方利益，在一定程度上給地方政府提供“財(cái)權(quán)的機(jī)動(dòng)性”提供了可能，這在政策制度上給各級(jí)地方政府留下了一個(gè)缺口。也就是說(shuō)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革主要觸及中央政府和省政府之間的體制關(guān)系，參照“中央-省”的財(cái)政體制改革，各級(jí)地方政府的財(cái)政分權(quán)改革據(jù)此進(jìn)行自行調(diào)整［1］。事實(shí)上，隨著中央財(cái)政政策的集權(quán)化，使得省級(jí)及其以下各級(jí)政府把財(cái)政壓力逐步轉(zhuǎn)移到往下一級(jí)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，地方各級(jí)政府均把部分財(cái)力向上集中，以便于進(jìn)行財(cái)力調(diào)劑，由此造成了地方各級(jí)政府在縱向上同樣存在財(cái)權(quán)逐步上收、事權(quán)和體制矛盾逐漸下移這樣不對(duì)稱(chēng)的局面，最后難點(diǎn)和矛盾焦點(diǎn)主要集中在縣鄉(xiāng)這一層次。眾所周知，1994年分稅制改革以后，各級(jí)政府的縱向財(cái)政不平衡狀況日益加劇，就是由財(cái)力縱向向上集中和事權(quán)縱向下放的政策作用所形成的局面，這就使得上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)下級(jí)政府地方預(yù)算內(nèi)支出相當(dāng)部分的“空白”。筆者認(rèn)為，由于省以下財(cái)政制度安排在很大程度上是有區(qū)別的，在這樣的財(cái)政差異下省內(nèi)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模的大小實(shí)施的影響也就不一樣［2］。在這種體制之下，省以下財(cái)政分權(quán)究竟有哪些差異？轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府行為產(chǎn)生的影響是什么？省以下財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模和行為又會(huì)產(chǎn)生什么影響？本文將利用縣級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)這些問(wèn)題試圖進(jìn)行探討。

二、文獻(xiàn)回顧

財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為國(guó)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)議題，主要是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)財(cái)政改革的趨勢(shì)，國(guó)外學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了廣泛而持續(xù)的研究，取得了豐碩的研究成果。Brennan和Buchanan （1980）提出“利維坦假說(shuō)”以后，財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模的影響程度也就成為學(xué)者感興趣的話(huà)題［3］。如Oates（1985）、Marlow（1990）等國(guó)外學(xué)者就此問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)探討［4-5］。Buchanan與Brenan（1980）提出“利維坦假說(shuō)”的概念，視政府為追逐稅收收入極大化的主體作為假設(shè)條件，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)這一趨勢(shì)是引發(fā)政府間開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要?jiǎng)恿?，其通過(guò)吸引投資規(guī)模以求增加自身財(cái)政收入，從而逐步加大投資，最終有效約束了政府的行為動(dòng)機(jī)取向，得出地方政府規(guī)模在很大程度上受到財(cái)政分權(quán)有效約束的這一論點(diǎn)［3］。相反，Oates卻并不同意這一結(jié)論，他認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)使政府加大提供相同公共服務(wù)水平的支出，從而使政府支出規(guī)模經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)損失，與此同時(shí)，地方政府容易受地方選民偏好的影響，從而使得地方政府規(guī)模的擴(kuò)張受到選民偏好多樣性的推動(dòng)，使得選民對(duì)地方政府?dāng)U張施加較大的影響，從而間接影響了地方政府規(guī)模的大小［4］。Barhan（1998）和Mokherjee、Treisman（2002）的研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)日益增添了地方政府與私人部門(mén)之間的接觸幾率，而利益集團(tuán)也開(kāi)始慢慢更加容易“引誘”地方政府的利益，從而在一定程度上平衡了財(cái)政分權(quán)與地方政府的關(guān)系。不過(guò)，這種影響作用在具體方向和程度上還難以確定［6-7］。

Oates（1985）的研究在經(jīng)驗(yàn)分析方面具有開(kāi)創(chuàng)性，他對(duì)“利維坦假說(shuō)”進(jìn)行了檢驗(yàn)，并且采用了美國(guó)各州和43個(gè)國(guó)家的橫截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)果卻顯示財(cái)政分權(quán)的影響并不明顯，最終也沒(méi)有依據(jù)支持“利維坦假說(shuō)”成立的證據(jù)［4］。而另一位學(xué)者M(jìn)arlow采用的數(shù)據(jù)是美國(guó)1985-1990年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，得出的研究結(jié)論是財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模產(chǎn)生了明顯的約束作用［5］。而Jin和Zhou（2002）將1995-2001 年32個(gè)國(guó)家的面板數(shù)據(jù)作為樣本，經(jīng)過(guò)反復(fù)檢驗(yàn)，得出了財(cái)政收入和支出的分權(quán)同時(shí)影響了政府?dāng)U張的結(jié)論［8］。而在中國(guó)，地方政府規(guī)模如何受到財(cái)政分權(quán)的影響這一問(wèn)題，目前研究文獻(xiàn)還比較缺乏。其中，胡書(shū)東（2001）運(yùn)用1953-1998年的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了計(jì)量研究，研究結(jié)果表明，由于受人口、資本等流動(dòng)性因素限制，并且存在缺乏對(duì)地方政府行為的監(jiān)督機(jī)制等缺陷，地方政府規(guī)模的膨脹反而沒(méi)有受到財(cái)政分權(quán)的作用影響［9］。而蘇曉宏、王文劍（2008）則利用了1996-2007年省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，得到的推論是地方政府規(guī)模的擴(kuò)張受到了中國(guó)財(cái)政分權(quán)的直接推動(dòng)。兩位學(xué)者均認(rèn)為“利維坦假說(shuō)”在中國(guó)難以成立，主要因?yàn)槿狈Α坝媚_投票”和“用手投票”兩種作用機(jī)制、地方政府扭曲財(cái)政行為等因素的影響［10］。

我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模的影響在不同地方可能在一定程度上存在差異，這可能是由不同地區(qū)間存在的巨大差異所導(dǎo)致，地域之間的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，地方政府的經(jīng)濟(jì)政策不同，直接導(dǎo)致了財(cái)政分權(quán)對(duì)各地域影響力的偏差。部分學(xué)者對(duì)此情況進(jìn)行了探討。李婉利用回歸分析所得出的結(jié)論是，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度不同，財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張作用也不同，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)這種擴(kuò)張作用越明顯［11］。孫群力（2009）選取1978-2005年28個(gè)省的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證研究，他認(rèn)為由于不同地區(qū)之間的差異，中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模的影響也是不同的。綜上所述，雖然以上研究最終驗(yàn)證了確實(shí)存在財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模影響程度的地區(qū)差別，但是都沒(méi)有針對(duì)產(chǎn)生這種差異的根本原因進(jìn)行闡述［12］。

對(duì)地方政府規(guī)模如何受轉(zhuǎn)移支付這一因素的影響這一問(wèn)題，Brenan和Buchanan（1985）提出了“共謀假設(shè)”，這個(gè)理論的出發(fā)點(diǎn)就是，中央政府和地方政府共同謀劃，通過(guò)合作共同提高財(cái)政收入，使得地方政府達(dá)到收入利益最大化，最終增加財(cái)政支出從而使政府規(guī)模擴(kuò)大。政府之間的收入共享和轉(zhuǎn)移支付形成了政府間的共謀［3］。Grossman（1989）在Marlow研究的基礎(chǔ)上作了深入分析，他著重分析了轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府規(guī)模大小的影響程度，認(rèn)為政府規(guī)模的膨脹隨著轉(zhuǎn)移支付的增加而逐步擴(kuò)大，兩者呈正相關(guān)，相反，轉(zhuǎn)移支付的縮減則不利于地方政府規(guī)模的發(fā)展趨勢(shì)［13］。袁飛（2008）等學(xué)者分析了1994-2007年我國(guó)縣級(jí)政府的數(shù)據(jù)樣本，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)變量法，對(duì)在財(cái)政集權(quán)情況下增加轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人口的影響程度進(jìn)行了深入分析，總的來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)移支付卻引發(fā)“吃飯”財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的強(qiáng)烈依賴(lài)［14］。劉亮和胡德仁（2009）兩位學(xué)者通過(guò)對(duì)河北省35個(gè)縣級(jí)政府的財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析，研究結(jié)果表明，地方財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模受到了上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的刺激而隨之?dāng)U大［15］。

本文將在理論闡釋的基礎(chǔ)上，使用2004-2013年期間30個(gè)省（市、自治區(qū)）（西藏除外）的縣級(jí)樣本數(shù)據(jù)，運(yùn)用計(jì)量方法對(duì)省以下財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府規(guī)模的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，考察“利維坦假說(shuō)”在我國(guó)的存在性，并提出相關(guān)政策建議。

三、財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與地方政府規(guī)模的理論分析

（一）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模的作用機(jī)理

在傳統(tǒng)分權(quán)理論中，財(cái)政分權(quán)不僅能夠提升本地選民的政治參與熱情，從某種意義上促使選民通過(guò)“用手投票”對(duì)政府行為帶來(lái)一定積極影響，而且在一定程度上促使地方選民通過(guò)“用腳投票”即地區(qū)間的遷移對(duì)地方政府造成的威脅變得更加可信。這兩種作用機(jī)制也就是“利維坦假說(shuō)”成立的基礎(chǔ)條件。對(duì)于我國(guó)的情況而言，傳統(tǒng)分權(quán)理論所包含的作用機(jī)制并不符合中國(guó)的實(shí)際。我們知道，經(jīng)濟(jì)分權(quán)始終與垂直政治管理體制相聯(lián)系，這就構(gòu)成了中國(guó)式分權(quán)財(cái)政體制的核心內(nèi)涵，在這種機(jī)制安排的影響作用下，中央政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)地方政府行為進(jìn)行政績(jī)?cè)u(píng)估與考核，并且獎(jiǎng)懲情況與考核掛鉤，因而對(duì)地方政府的行為在一定程度上進(jìn)行制約。這種高度集中的政治體制和相應(yīng)的政績(jī)考核，在很大程度上提升了地方政府官員“對(duì)上負(fù)責(zé)而非對(duì)下負(fù)責(zé)”的意識(shí)行為，導(dǎo)致“用手投票”的作用在一定程度上缺乏對(duì)地方政府規(guī)模擴(kuò)張的約束性影響。此外，“用腳投票”機(jī)制作用的充分發(fā)揮也會(huì)因戶(hù)籍制度以及較高的地區(qū)間遷移成本大打折扣。

在中央政府對(duì)地方政府的行政壓力和職位晉升的刺激雙重作用下，在中央政府的行政行為導(dǎo)向下，地方政府官員在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了潛在的職位競(jìng)爭(zhēng)，這就形成了所謂的“職位晉升錦標(biāo)賽”。以GDP為基礎(chǔ)的“職位晉升錦標(biāo)賽”是在中央政府利用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)導(dǎo)向下逐步形成的，在這一進(jìn)程中摻雜了一系列非正常競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)這場(chǎng)錦標(biāo)賽，可以了解改革開(kāi)放以后政府激勵(lì)與增長(zhǎng)的原因。正由于這種行政治理模式，財(cái)政分權(quán)在一定程度上給地方官員“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”，使地方官員能夠充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，利用政府威信力影響市場(chǎng)行為，達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，這就成為政府官員通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取有利職位的手段?？陀^(guān)上，把GDP指標(biāo)作為各地方官員政績(jī)考量的主要標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于其他考量指標(biāo)更富有量化的特性。但是，因?yàn)槲覈?guó)各個(gè)區(qū)域自然環(huán)境、社會(huì)文化等各方面存在著很大差別，用GDP作為主要的績(jī)效考核指標(biāo)依然不符合實(shí)際。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)條件較差的地方，地方政府官員由于這些客觀(guān)原因，其所做的貢獻(xiàn)沒(méi)有明顯的成效，其努力程度常常難以被發(fā)現(xiàn)，致使這些地區(qū)的地方官員雖然做出很多工作，但卻在“職位晉升錦標(biāo)賽”的環(huán)境下仍然缺乏比較優(yōu)勢(shì)。所以，對(duì)這些地方官員來(lái)說(shuō)，無(wú)論是謀求職位晉升還是留任現(xiàn)職，他們都可以選擇追求形象工程、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外的其他政績(jī)，以便給上級(jí)留下良好印象，以避免他們?cè)诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面處于劣勢(shì)。一各典型的例證是，一些財(cái)力有限的落后地區(qū)，仍然樂(lè)意花大筆資金集中精力塑造“形象工程”。在“職位晉升錦標(biāo)賽”這種激勵(lì)機(jī)制下，在不同職位競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下造就了地方政府官員政績(jī)行為的異化，這也為財(cái)政分權(quán)在不同地方政府規(guī)模的影響存在地區(qū)差異提供了條件［16］。

（二）“利維坦假說(shuō)”在我國(guó)的適應(yīng)性條件

根據(jù)“利維坦假說(shuō)”，財(cái)政分權(quán)和地方政府規(guī)模兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是以?xún)蓚€(gè)重要的作用機(jī)制作為前提條件，那就是“用手投票”和“用腳投票”，前者是指在很大程度上通過(guò)財(cái)政分權(quán)提高該區(qū)域選民的政治參與熱情，通過(guò)這種參與機(jī)制，利用選票限制地方政府規(guī)模的擴(kuò)張；后者是指在利維坦模式里，政府會(huì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)增加其財(cái)政收入，地方政府也會(huì)競(jìng)相降低稅收稅率，最終通過(guò)提高政府支出效率，來(lái)解決選民地區(qū)間自由遷移的狀況，這樣政府無(wú)法自由擴(kuò)張其規(guī)模［17］。但是，“利維坦假說(shuō)”的兩種作用機(jī)制在我國(guó)受到了一定限制。

一方面，“用手投票”的基礎(chǔ)是地方民主選舉的順利實(shí)施。在我國(guó)的情況不一樣，地方政府對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，并直接聽(tīng)命于上級(jí)政府，而不是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府負(fù)責(zé)。地方政府規(guī)模受用手投票機(jī)制的約束作用非常有限，也是由于地方選舉制度的缺失所造成的。其次，不同的稅率基準(zhǔn)與選民在轄區(qū)間的自由流動(dòng)形成了“用腳投票”的機(jī)制。由于中國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度的束縛，居民在地區(qū)間很大程度上不能自由遷移，人口的流動(dòng)性受到了極大限制。目前中國(guó)人口的流動(dòng)對(duì)于約束地方政府規(guī)模沒(méi)有什么效果，究其原因主要是人口流動(dòng)的主要目的在于個(gè)人追求經(jīng)濟(jì)利益，而非是應(yīng)對(duì)公共商品和地方稅收的直接反應(yīng)。

另一方面，一般情況下我國(guó)地方政府對(duì)資本等流動(dòng)性稅基非常關(guān)切。政府間吸引投資競(jìng)爭(zhēng)主要源于政府的兩大考核標(biāo)準(zhǔn)，即GDP和不同的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”。但是，在分權(quán)制度的驅(qū)動(dòng)下，省級(jí)政府常常限制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的省級(jí)流動(dòng)以獲得更多經(jīng)濟(jì)利益，在這樣的經(jīng)濟(jì)管制壓力下自然就減少了各省之間的競(jìng)爭(zhēng)，通常所稱(chēng)的“俱樂(lè)部效應(yīng)”正是對(duì)這種情況的最好闡釋。相反，縣級(jí)之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由流動(dòng)促成了縣級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。由此可見(jiàn)，很難確定地方政府規(guī)模受到資本在省際和省內(nèi)的流動(dòng)性差異以及稅基的“用腳投票”機(jī)制的約束效果。

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革主要觸及中央政府和省政府之間的體制關(guān)系，參照“中央-省”的財(cái)政體制改革，各級(jí)地方政府的財(cái)政分權(quán)改革根據(jù)這種模式進(jìn)行自我調(diào)整。筆者認(rèn)為各級(jí)地方政府的財(cái)政政策有所不同，這種差異在一定程度上就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府規(guī)模影響程度不一。

四、實(shí)證分析

（一）分析框架、變量設(shè)定與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文借鑒Oates（1985）和Joulfian和（2010）的分析方法構(gòu)建以下模型框架：

在分析模型中，把GOVSIZE代表縣級(jí)政府規(guī)模的大小。需要說(shuō)明的是，這里是從財(cái)政支出的角度來(lái)說(shuō)明政府規(guī)模的大小，以往文獻(xiàn)一般是采用地方政府財(cái)政支出占地方GDP的比重進(jìn)行判斷的，本文計(jì)算預(yù)算內(nèi)支出與預(yù)算外支出的總和，并計(jì)算其在該地區(qū)GDP的比例進(jìn)行判斷，當(dāng)然這一指標(biāo)反映政府一定程度的實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)作能力。同時(shí)，這里還考慮到地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題。CONSTRUCT代表基本建設(shè)規(guī)模，這里的基本建設(shè)規(guī)模用基本建設(shè)支出占該地區(qū)GDP中的比重進(jìn)行測(cè)定；PUBBLICS?ER代表公共服務(wù)規(guī)模，公共服務(wù)規(guī)模采用科學(xué)、教育、文化財(cái)政支出占該地區(qū)GDP中的比重進(jìn)行測(cè)定；GOVERN代表政府消費(fèi)規(guī)模，政府消費(fèi)規(guī)模用行政管理支出占該地區(qū)GDP中的比重進(jìn)行測(cè)定。

以往文獻(xiàn)建構(gòu)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)存在不同的看法，這里用FD代表財(cái)政分權(quán)程度，以已有學(xué)者研究為基礎(chǔ)，采取地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出的人均指標(biāo)進(jìn)行測(cè)定，從而更好地反應(yīng)實(shí)際的財(cái)政分權(quán)程度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的重要影響因素，因此，這里將轉(zhuǎn)移支付這一變量納入研究范圍，充分考慮中央政府對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付（TRANSFER1）和省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付（TRANSFER2）這兩個(gè)變量，前者用省級(jí)政府從中央政府獲取的轉(zhuǎn)移支付額在本級(jí)政府財(cái)政總收入中所占的份額來(lái)表示；后者用縣級(jí)政府從省級(jí)政府獲取的轉(zhuǎn)移支付額在本級(jí)政府財(cái)政總收入中所占的份額來(lái)表示。

本文還會(huì)考慮一些其他控制性變量，主要是為了避免由于遺漏變量而造成參數(shù)估計(jì)偏差。按照“瓦格納法則”的原理，本文還考慮到城市化程度和縣級(jí)人均GDP這兩個(gè)可控變量，城市化水平就是城鎮(zhèn)人口所占總?cè)丝诘谋壤肬RBAN用表示，人均縣級(jí)生產(chǎn)總值用GDPP表示。此外，MINORITY表示各縣少數(shù)民族人口總量占總?cè)丝跀?shù)量的比重，目的是為了能夠更好地捕捉到人口構(gòu)成的異質(zhì)性。

本文所使用的是縣級(jí)樣本數(shù)據(jù)，主要來(lái)源于全國(guó)地市縣《統(tǒng)計(jì)年鑒》和《財(cái)政年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)包括了2004-2013年全國(guó)2 300多個(gè)縣市區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。由于缺乏西藏的有關(guān)數(shù)據(jù)，這里沒(méi)有考慮西藏的實(shí)際狀況。本文也沒(méi)有考慮相應(yīng)的市轄區(qū)，主要原因是市轄區(qū)與縣和縣級(jí)市的可比性比較差。另外，我國(guó)的行政區(qū)劃在這一時(shí)期也有所調(diào)整，針對(duì)此變動(dòng)情況，本文將以2010年行政區(qū)劃作為基準(zhǔn)，對(duì)各個(gè)縣和縣級(jí)市的行政隸屬關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，并根據(jù)各地區(qū)行政區(qū)劃相關(guān)歷史資料，對(duì)已變更為市轄區(qū)的縣和縣級(jí)市進(jìn)行替換。此外，本文以上述統(tǒng)計(jì)年鑒為依據(jù)，適當(dāng)增加了該區(qū)域人口數(shù)量、面積大小和所轄行政單位數(shù)量等有關(guān)數(shù)據(jù)。由此，本文最后所使用的數(shù)據(jù)就是以2004-2013年間全國(guó)除西藏外的30個(gè)省、市、自治區(qū)1 179個(gè)縣級(jí)數(shù)據(jù)作為面板數(shù)據(jù)。

（二）檢驗(yàn)結(jié)果分析

通過(guò)對(duì)OLS以及固定效應(yīng)的綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)，模型中OLS估算值存在有偏性和非一致性。如果考慮包含個(gè)體與時(shí)間的固定效應(yīng)，測(cè)算結(jié)果就發(fā)生了較大變動(dòng)。但是，雖然考慮了個(gè)體和時(shí)間固定效應(yīng)，但卻無(wú)法解決本身存在的內(nèi)生問(wèn)題。因?yàn)閭€(gè)體因素帶來(lái)的整體變化幅度很大，因此由于遺漏變量問(wèn)題而造成對(duì)固定效應(yīng)模型的估算結(jié)果產(chǎn)生了較大偏差。對(duì)于這種情況，本文使用工具變量方法進(jìn)行解決。表1分別列出了2SLS和HAC-GMM的估算值。GDP和URBAN在兩個(gè)模型中各自作為內(nèi)生變量，使用了Cluster進(jìn)行矯正。通過(guò)Hansen過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)，從總體來(lái)看，2SLS和HAC-GMM的估算值對(duì)其內(nèi)生變量的檢驗(yàn)存在有效性。

從表1的檢驗(yàn)結(jié)果分析來(lái)看：其一，因?yàn)榈胤秸?guī)模受到省以下財(cái)政分權(quán)的影響而相應(yīng)擴(kuò)大。綜合人均GDP數(shù)據(jù)和城市化水平變量的回歸結(jié)果進(jìn)行分析可知，地方政府規(guī)模隨著地方經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展顯示出擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。將地方政府的運(yùn)營(yíng)效率作為控制變量，由于地方政府參與了較多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，地方政府的運(yùn)營(yíng)效率下降了。這種情況在表2的回歸數(shù)據(jù)中也有所體現(xiàn)。其二，地方政府規(guī)模也伴隨著省以下轉(zhuǎn)移支付比例的增加而逐步擴(kuò)大，明顯存在正相關(guān)的關(guān)系，這種正相關(guān)關(guān)系直接導(dǎo)致了政府轉(zhuǎn)移支付的大小在一定程度上受到政府規(guī)模擴(kuò)大的影響作用。另外，中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付也在很大程度上影響到相應(yīng)的地方政府規(guī)模，兩者也呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)。從MINORITY的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果可以看出，“雙重援助依賴(lài)”對(duì)地方政府規(guī)模的影響作用是顯而易見(jiàn)的。

表1　基于縣級(jí)數(shù)據(jù)的財(cái)政分權(quán)與政府支出結(jié)構(gòu)

在以上分析的基礎(chǔ)上，為了深入解釋省以下財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府規(guī)模大小的影響程度，下面考察縣級(jí)財(cái)政支出財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付的具體反應(yīng)情況。這里把地方政府自身消費(fèi)規(guī)模（GOVREN）、公共服務(wù)規(guī)模（PUBBLICSER）和基本建設(shè)規(guī)模（CON?STRUCT）作為被解釋變量，進(jìn)行回歸檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)表2。由此可見(jiàn)，表1的結(jié)論可以在表2的相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果得到進(jìn)一步印證。

首先，地方政府自身消費(fèi)規(guī)模（GOVREN）、公共服務(wù)規(guī)模（PUBBLICSER）和基本建設(shè)規(guī)模（CON?STRUCT）三個(gè)變量與地方政府分權(quán)程度FD呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。由于省內(nèi)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)烈的刺激作用，地方政府通過(guò)增加財(cái)政投入來(lái)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)量。由此，為及時(shí)籌措到資金，以達(dá)到加大財(cái)政支出的目的，政府規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)大。此外，由于地方政府公共服務(wù)責(zé)任也在不同程度地增加支出，促使政府規(guī)模擴(kuò)張。從以上分析結(jié)果可以看出，地方政府自身消費(fèi)規(guī)模程度、公共服務(wù)規(guī)模程度和基本建設(shè)規(guī)模程度都與地方政府分權(quán)程度明顯呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，隨著地方分權(quán)程度的加大，政府自身的消費(fèi)規(guī)模程度、公共服務(wù)規(guī)模程度和基本建設(shè)規(guī)模程度都會(huì)出現(xiàn)明顯的變化。

其次，存在“雙重援助依賴(lài)”的地方政府也與財(cái)政分權(quán)表現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。分權(quán)程度在一定程度上影響了政府收入來(lái)源程度和結(jié)構(gòu)形式。轉(zhuǎn)移支付的主要受益對(duì)象就是收入少、創(chuàng)收能力比較差的地方政府，而在“橫財(cái)效應(yīng)”（windfall effect）的作用下，地方官員對(duì)外部收入有著特殊的偏愛(ài)。另外，因?yàn)檩爡^(qū)選民并不是外部收入的直接來(lái)源，所以，轄區(qū)選民的偏好也并非是所有地方官員在分配利用外來(lái)資金時(shí)所要考慮的首要問(wèn)題［18］?！皝?lái)源地原則”可以解釋這一問(wèn)題，可以說(shuō)上級(jí)政府對(duì)地方政府所取得的當(dāng)?shù)囟愂帐杖脒M(jìn)行分享，這也是為了鼓勵(lì)地方政府增加稅收的舉措；但是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在很大程度上起到了“公共池”（common pool）的作用，這不完全符合來(lái)源地原則。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付很有可能帶來(lái)“粘蠅紙效應(yīng)”的結(jié)果，地方政府為了追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)，政府在獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之后所出現(xiàn)的財(cái)政支出邊際消費(fèi)傾向，在多數(shù)情況下大于自有財(cái)政收入。因此，“雙重援助依賴(lài)”的地方政府與省內(nèi)分權(quán)呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系。

表2　基于縣級(jí)數(shù)據(jù)的財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模

五、結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

在“利維坦假說(shuō)”中，“用手投票”和“用腳投票”的作用機(jī)制在很大程度上決定政府規(guī)模擴(kuò)張和省內(nèi)財(cái)政分權(quán)之間的關(guān)系。以上分析表明，我國(guó)地方政府對(duì)資本等流動(dòng)性稅基非常關(guān)切，資本量變化會(huì)引起政府投資行為的方向性轉(zhuǎn)變，這直接導(dǎo)致兩個(gè)作用機(jī)制的適應(yīng)性受到很大制約。地方政府為吸引資本投資開(kāi)展激烈競(jìng)爭(zhēng)，這源于以GDP為導(dǎo)向的考核制度以及地方政府之間的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”。不過(guò)，在財(cái)政分權(quán)的情況下，省級(jí)政府常常限制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的省級(jí)流動(dòng)以獲得更多經(jīng)濟(jì)利益，在這樣的經(jīng)濟(jì)管制壓力下自然就會(huì)減少各省之間的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致出現(xiàn)“俱樂(lè)部效應(yīng)”。相反，在省轄區(qū)范圍內(nèi)，因?yàn)榭h際之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以在地區(qū)間自由流動(dòng)，縣際政府競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)卻可以得到充分發(fā)揮。因此，很難確定地方政府規(guī)模與地方政府行為受到資本在省際和省內(nèi)的流動(dòng)性差異以及稅基的“用腳投票”機(jī)制的約束效果。

從本文實(shí)證研究可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，在省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的影響作用下，各級(jí)地方政府規(guī)模有所擴(kuò)大，“利維坦假說(shuō)”在我國(guó)并不存在，它并不符合中國(guó)的實(shí)際情況。中國(guó)財(cái)政分權(quán)這一改革主要涉及中央政府和省政府之間的體制關(guān)系，參照“中央-省”的財(cái)政體制改革，各級(jí)地方政府的財(cái)政分權(quán)改革根據(jù)這種模式進(jìn)行自我調(diào)整，省內(nèi)財(cái)政分權(quán)的體制安排又有所不同。具體來(lái)說(shuō)，“雙重援助依賴(lài)”的存在對(duì)地方政府規(guī)模的擴(kuò)張有著重要的影響，一方面，因?yàn)椤皺M財(cái)效應(yīng)”的作用，地方官員對(duì)外部收入有著特殊的偏愛(ài)；另一方面，在“雙重援助依賴(lài)”地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付在很大程度上引發(fā)“粘蠅紙效應(yīng)”的后果，地方政府為了追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)，政府在獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之后所出現(xiàn)的財(cái)政支出邊際消費(fèi)傾向，在多數(shù)情況下大于自有財(cái)政收入。

（二）政策建議

針對(duì)以上情況，可提出以下政策建議：

第一，通過(guò)積極有效的政策措施約束地方政府行為，在實(shí)行轉(zhuǎn)移支付前，必須著重考察地方政府近幾年的財(cái)政狀況，并對(duì)本級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所得到外部收入的使用去向進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并根據(jù)歷史情況考察其向上要求轉(zhuǎn)移支付的行為動(dòng)機(jī)，以此有效降低省內(nèi)下級(jí)政府產(chǎn)生的“雙重援助依賴(lài)”，防止“粘蠅紙效應(yīng)”的后果。

第二，改變地方政府以GDP為導(dǎo)向的考核制度，使地方政府考核制度化、科學(xué)化，有效化解各地方政府吸引資本投資所引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)，降低地方政府之間“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的負(fù)面效應(yīng)。

第三，通過(guò)制度安排建立縣級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得縣級(jí)政府開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)符合實(shí)際，提高縣級(jí)政府的運(yùn)營(yíng)效率，防止政府之間為了追求政績(jī)開(kāi)展盲目攀比競(jìng)爭(zhēng)以及地方政府規(guī)模由此帶來(lái)的過(guò)度擴(kuò)張，最終形成各級(jí)地方政府良性發(fā)展的新格局。

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［責(zé)任編輯：余志虎］

Levitan Hypothesis,Fiscal Decentralization and Local Government Size
—Evidence from County-level Data from 2004 to 2013

LAN Xiang-jie
（School of Finance＆Public Administration,Guangxi University of Finance＆Economics,Nanning 530003,China）

Abstract：In the context of fiscal decentralization in China,fiscal decentralization reform below the provincial level,combing with the provincial financial system and referring to institutional arrangement of the“central and provincial”levels，makes self-adjustment.This paper conducts a study on the relationship between fiscal decentralization and local government size be?low the provincial level from the theoretical and empirical aspects.The study results show that“Levitan hypothesis”is not true in China.They effectively promote the expansion of local government size under the double effects of“windfall effect”of local officials and“flypaper effect”triggered by transfer payment.The paper puts forward policy suggestions to curb the expansion of local government size through institutional arrangement on eliminating“double aid dependency”of local government below the province level,and promoting the competition of government at county-level to improve work efficiency.

Keywords：Levitan hypothesis; fiscal decentralization; transfer payment; local government size

作者簡(jiǎn)介：藍(lán)相潔（1970-），男（瑤族），湖南江華人，副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，研究方向：財(cái)政稅收理論與政策。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（14BJY042）

收稿日期：2015-07-16

中圖分類(lèi)號(hào)：F812

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-5097（2016）04-0088-06