北方山區(qū)水利現(xiàn)代化規(guī)劃編制的幾點思考

張東萊 于利鵬 賈博雅

黨的十八大提出了現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局和到2020年確保實現(xiàn)全面建成小康社會、到本世紀中葉建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標。水利現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會、加快推進國家現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，也是從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的重要時期和實現(xiàn)水利跨越發(fā)展的難得機遇，加快推進我國水利現(xiàn)代化步伐已經(jīng)成為新時期水利工作的重要任務(wù)。

1. 承德市基本情況與編制思路

承德是一座鄰京近海的區(qū)域性中心城市、底蘊深厚的歷史文化名城、環(huán)境優(yōu)美的宜居生態(tài)之城、資源富集的發(fā)展之城、和諧包容的活力之城。近年來，承德經(jīng)濟社會保持平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局不斷優(yōu)化，人民生活水平穩(wěn)步提高。“十二五”時期是承德市加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，富民強市的關(guān)鍵期，是建設(shè)國際旅游城市、提升區(qū)域核心競爭力的重要及機遇期，也是全面實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標迫切需要進一步加快承德市水利現(xiàn)代化進程。承德市具有北方經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基本市情和京津水源地及重要生態(tài)屏障的獨特區(qū)位，在承德市開展推進水利現(xiàn)代化的實踐探索，可以為同類地區(qū)推進水利現(xiàn)代化工作提供經(jīng)驗借鑒。

水利現(xiàn)代化規(guī)劃是水利建設(shè)和管理的基礎(chǔ)性工作，也是水利現(xiàn)代化發(fā)展的龍頭。水利現(xiàn)代化的具體實現(xiàn)形式是多種多樣的，不同國家會依據(jù)各自具體國情不同而有著不同的表現(xiàn)形式，即使在同一個國家內(nèi)部，出于經(jīng)濟社會發(fā)展水平有別，資源分布不同，水利現(xiàn)代化也體現(xiàn)出不同的特質(zhì)。承德市位于河北省東北部，地處燕山山脈腹地，山區(qū)面積占地區(qū)總面積的80%以上，是灤河、潮河的發(fā)源地，也是北京、天津的主要供水水源地。承德不僅擔(dān)負著自身水環(huán)境治理和保護的重任，也擔(dān)負著京津地區(qū)綠色屏障和涵養(yǎng)水源的重要使命。近年來，國家逐步加大灤、潮河水治理力度，21世紀初期，首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃及京津風(fēng)沙源治理工程、人飲解困、水庫除險加固等項目相繼實施，承德水利迎來了難得的發(fā)展機遇。然而，由于歷史和自然條件等多種原因，承德仍屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。地區(qū)水利行業(yè)發(fā)展相對滯后，存在著諸如，流域缺乏控制性水利工程，全市蓄水工程有效蓄水能力只有1.1億m3，地表徑流控制率僅為3%；河道防洪減災(zāi)能力低，多數(shù)骨干河道及支流尚未進行系統(tǒng)治理，農(nóng)村河道防洪標準較低，大部分村莊無設(shè)防；農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，灌溉水源保證率低，田間工程配套差，人均灌溉面積小，灌溉效率不高，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)只有0.6；水利信息化水平較低，水利數(shù)據(jù)采集手段參差不齊，自動化監(jiān)測設(shè)備缺乏，信息不完整、不系統(tǒng)、不能共享，難以提供科學(xué)決策等問題。這就要求我們在編制水利現(xiàn)代化規(guī)劃時，不能急功近利，一味照搬國內(nèi)發(fā)達城市的發(fā)展模式，要立足實際，抓住機遇，穩(wěn)步發(fā)展，為我國欠發(fā)達山區(qū)水利現(xiàn)代化發(fā)展提供切實可行的指導(dǎo)作用。

1.1 規(guī)劃內(nèi)容

水利現(xiàn)代化規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該依據(jù)國家對于水利改革發(fā)展的總體要求，結(jié)合地區(qū)具體情況，合理確定發(fā)展的規(guī)模和速度。根據(jù)水利部下發(fā)的《水利規(guī)劃管理辦法（試行）》，規(guī)劃的內(nèi)容既包括防洪抗旱減災(zāi)、水資源供給、水生態(tài)保護、農(nóng)村水利、城市水利等功能體系建設(shè)安排，也包括水利建設(shè)管理和公共服務(wù)能力、水利政策法規(guī)等保障體系建設(shè)安排。在規(guī)劃編制中，應(yīng)該與地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有機銜接。要充分利用已有流域的防洪規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃等規(guī)劃成果，提高規(guī)劃的技術(shù)可行性和實施可能性。

對于北方山區(qū)而言，在規(guī)劃方面應(yīng)緊緊圍繞全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局，加快謀劃實施一批骨干控制性水利工程，以重點水利工程項目建設(shè)帶動水利事業(yè)全面發(fā)展；統(tǒng)籌地表、地下和空中水資源，以保證城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，實現(xiàn)人與自然和諧相處；完善工程和非工程管理體制，提高管理績效，加強信息化建設(shè)，提升水文的應(yīng)急能力。

1.2 規(guī)劃目標

水利現(xiàn)代化規(guī)劃的目標需要說清楚本地區(qū)水利現(xiàn)代化的基本特征和評價標準。目標內(nèi)涵應(yīng)該覆蓋水利現(xiàn)代化的基本特征，體現(xiàn)國家水利發(fā)展方針和本地實際，凸顯本地適宜水利發(fā)展模式。對于承德地區(qū)，力爭通過5～10年努力，基本建成安全可靠，反應(yīng)迅速的防洪抗旱減災(zāi)體系；布局合理，調(diào)控有力的水資源保障體系；設(shè)施健全、關(guān)乎到位的農(nóng)田水利體系；河湖健康，治理有效的水生態(tài)環(huán)境保護體系；運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、嚴格高效的誰管理服務(wù)體系；先進實用、全面覆蓋的水務(wù)信息化體系。實現(xiàn)水量、水質(zhì)統(tǒng)一調(diào)度，流域、區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，有效發(fā)揮工程綜合效益。最終打造，山水安然、城水和諧、人水和樂的現(xiàn)代山區(qū)水務(wù)新形象。

水利現(xiàn)代化的指標體系及現(xiàn)代化評判標準是規(guī)劃目標研究的另一個重要內(nèi)容?？梢罁?jù)區(qū)域?qū)嶋H，參照水利部《水利現(xiàn)代化參考評價指標體系》，選擇指標，設(shè)定權(quán)重，確定標準。水利現(xiàn)代化指標體系是一個有機整體，相互之間聯(lián)系緊密，要從不同側(cè)面反映水利現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。要突出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)涉水指標及標準要求，體現(xiàn)水利保障作用。要反應(yīng)國家、流域和上級關(guān)于水利現(xiàn)代化發(fā)展的基本要求，保證水利現(xiàn)代化體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性。最重要的是必須反映地域特點，各分項指標要與現(xiàn)有流域、區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合，保證目標適宜、協(xié)調(diào)、可達。根據(jù)已有研究基礎(chǔ)，參考國內(nèi)相關(guān)研究成果，采取目前比較常用的層次結(jié)構(gòu)構(gòu)建承德市水利現(xiàn)代化評價指標體系。目前《承德市水利現(xiàn)代化規(guī)劃（2011-2020）》已經(jīng)初步編制完成，里面提出了7類準則層27項指標層的現(xiàn)代化指標體系，如圖1所示。當(dāng)綜合得分達到90分以上，單項指標實現(xiàn)程度達到80%以上，即判定為基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。處于水利現(xiàn)代化的起步階段。

承德市水利現(xiàn)代化評價結(jié)果中，水管理服務(wù)體系現(xiàn)代化實現(xiàn)程度最高，為85.5%；其次為城鄉(xiāng)供排水、水務(wù)信息化、水生態(tài)環(huán)境保護、水資源開發(fā)利用、農(nóng)田水利，分別為70.9%、62.1%、56.5%、51.5%；防洪減災(zāi)體系現(xiàn)代化實現(xiàn)程度最低，僅為11.2%?？傮w上來說，承德市水利現(xiàn)代化進程中存在突出的薄弱環(huán)節(jié)。從準則層指標來看，防洪減災(zāi)、農(nóng)田水利、水資源開發(fā)利用等方面的實現(xiàn)程度不足60%，是承德市水利現(xiàn)代化建設(shè)的明顯短板；從單項指標來看，節(jié)灌率、水土流失治理率、供水管網(wǎng)漏損率、城市供水普及率、農(nóng)村飲水安全人口比例、地下水水質(zhì)良好率等指標的實現(xiàn)程度較低，是承德市推進水利現(xiàn)代化工作的重點領(lǐng)域。

2. 對策和建議

早在1998年，黨中央提出“沿海地區(qū)要率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的要求后，沿海城市已經(jīng)開始提出和思考水利現(xiàn)代化的問題。國內(nèi)科研機構(gòu)和學(xué)者也中，禁止把水利現(xiàn)代化等同于水利建設(shè)模式化、杜絕片面追求發(fā)展規(guī)模而使發(fā)展目標不可達、預(yù)防重視硬件建設(shè)而忽視軟件建設(shè)等。其次，水利現(xiàn)代化要與經(jīng)濟社會發(fā)展同步推進。盡管新世紀以來，國家大幅度增加水利建設(shè)投入，水利保障經(jīng)濟社會發(fā)展能力不斷提高，但是水利設(shè)施薄弱的局面沒有根本改變，依然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。應(yīng)著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展對水利的現(xiàn)實需求，不斷提升水利對經(jīng)濟社會的支撐和保障能力。按照國家水利發(fā)展戰(zhàn)略的總體布局，積極穩(wěn)妥的開展水利現(xiàn)代化建設(shè)。再次，水利現(xiàn)代化應(yīng)采取差異性思維模式。由于我國地域廣闊，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和水利發(fā)展狀況參差不齊，難以完全照搬發(fā)達地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，探索具有山區(qū)特色的水利現(xiàn)代化發(fā)展模式。最后，水利現(xiàn)代化要注重量質(zhì)結(jié)合。經(jīng)過幾十年的建設(shè)，山區(qū)水利已形成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)。但長期以來，管理方式粗放、經(jīng)費短缺和責(zé)權(quán)不明等原因，導(dǎo)致大量水利工程老化失修，積病成險，由險釀災(zāi)，社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益都不能充分發(fā)揮。隨著水利設(shè)施投入的增多，水利基礎(chǔ)設(shè)施將達到較高水平。因此，在保持一定發(fā)展速度和規(guī)模的前提下，要重視水利管理機制的建設(shè)，提高水利管理水平，使水利設(shè)施發(fā)揮最大的效益。

圖1 承德市水利基本現(xiàn)代化指標體系結(jié)構(gòu)示意圖

根據(jù)相關(guān)文獻，綜合比較我國31個省級行政區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展水平與水利現(xiàn)代化指數(shù)的高低，可以把水利現(xiàn)代化進程大致劃分為4個階段。一是準備階段：水利現(xiàn)代化指數(shù)小于40；二是起步階段：水利現(xiàn)代化指數(shù)在40～60之間；三是快速發(fā)展階段：水利現(xiàn)代化指數(shù)在60～80之間；四是發(fā)達階段：水利現(xiàn)代化指數(shù)在80以上。根據(jù)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)評價，利用層次分析法得出承德市水利現(xiàn)代化水平為54.8分，承德市總體開展了水利現(xiàn)代化理論和評價技術(shù)方法等方面的研究。從總體上看，以上的試點和研究都集中于沿海發(fā)達省市，對山區(qū)水利現(xiàn)代化的認識還需要不斷地深入。為了更好的推動山區(qū)水利現(xiàn)代化工作的開展，我們提出以下的對策和建議。

首先，有必要通過加強對水利現(xiàn)代化內(nèi)涵的宣傳，在行業(yè)內(nèi)開展水利現(xiàn)代化有關(guān)問題的討論等形式，深化對山區(qū)特色水利現(xiàn)代化的認識。在發(fā)展過程

3. 結(jié)語

水利現(xiàn)代化發(fā)展既是一個理論課題，更是一個社會實踐。水利現(xiàn)代化的盡早實現(xiàn)，將有力支撐中國的經(jīng)濟社會現(xiàn)代化。2011年中央1號文件已經(jīng)吹響了中國進軍水利現(xiàn)代化的號角。我國北方山區(qū)的水利建設(shè)必須抓住發(fā)展機遇，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快發(fā)展，深化改革。待水利現(xiàn)代化成果覆蓋全域，必將迎來山水靈韻動人，生態(tài)優(yōu)美怡人的和諧社會。