廣州市水庫(kù)移民可持續(xù)性發(fā)展研究

吳聞力

水庫(kù)移民的生存與發(fā)展涉及到生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面。本文通過(guò)文獻(xiàn)分析、實(shí)地調(diào)查分析等研究方法，針對(duì)目前廣州地區(qū)水庫(kù)移民的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并從土地的安置容量、產(chǎn)業(yè)扶持、移民安置區(qū)的人力資源開(kāi)發(fā)、廣州市水庫(kù)移民長(zhǎng)效政策和管理機(jī)制、政府對(duì)水庫(kù)移民的人文關(guān)懷等方面，就如何解決移民的生存和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題提出了建議。

1. 可持續(xù)發(fā)展理論

自20世紀(jì) 50年代開(kāi)始至今，對(duì)可持續(xù)發(fā)展的界定陸續(xù)出現(xiàn)許多不同的觀點(diǎn)和流派，見(jiàn)表1。1987年，聯(lián)合國(guó)世界與環(huán)境發(fā)展委員會(huì)發(fā)表報(bào)告《我們共同的未來(lái)》，在報(bào)告中正式提出可持續(xù)發(fā)展的概念：“可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要又不損害后代人滿足生存需要的發(fā)展”。

2. 廣州地區(qū)水庫(kù)移民現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

截至2010年12月份，廣州市已登記的大、中、小型水庫(kù)農(nóng)村移民共計(jì)49472人，含 42個(gè)鎮(zhèn)、街，122個(gè)行政村，涉8區(qū)2市（蘿崗區(qū)、荔灣區(qū)除外）。2011年12月統(tǒng)計(jì)，移民人口總數(shù)達(dá)50376人（其中大、中型水庫(kù)移民人數(shù)為31117人），其中95%安置在農(nóng)村，移民問(wèn)題已成為廣州“三農(nóng)”問(wèn)題之一。見(jiàn)圖1。

表1 可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容綜述表

本文采取了問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)座談會(huì)的方式，對(duì)廣州地區(qū)水庫(kù)移民村進(jìn)行歷時(shí)5個(gè)半月的實(shí)地調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷700份，回收問(wèn)卷645份，其中有效問(wèn)卷528份，有效回收率達(dá)75.4%。調(diào)查移民村26個(gè)，走訪干部和村民151人，收集了大量一手資料。

2.1 自然資源的問(wèn)題

一是土地資源稀少，環(huán)境承載能力弱。隨著時(shí)間的推移和人口的增長(zhǎng)，環(huán)境容量更顯不足。全市水庫(kù)移民人均水田耕地面積、旱地耕地面積均不到半畝，且大多耕種成本高、產(chǎn)量低。人地矛盾凸出，生態(tài)環(huán)境的脆弱導(dǎo)致移民與環(huán)境之間的矛盾逐漸升級(jí)。

二是水資源利用不科學(xué)。廣州地區(qū)水庫(kù)移民中的養(yǎng)殖戶較少，且所掌握的養(yǎng)殖技術(shù)不成熟、不系統(tǒng)。災(zāi)害天氣、水污染、水產(chǎn)品染病等都會(huì)造成移民養(yǎng)殖戶的財(cái)產(chǎn)損失。

2.2 水庫(kù)移民的問(wèn)題

一是移民生產(chǎn)、生活困難。第一，看病貴、求學(xué)難、環(huán)境衛(wèi)生差。雖然全市所有移民行政村全部實(shí)現(xiàn)了“四通”（通水、通電、通路、通有線廣播電視），但其生活、生產(chǎn)設(shè)施及教育、文化、衛(wèi)生條件與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民仍存在差距。第二，移民勞動(dòng)生產(chǎn)技能偏低，無(wú)法很好適應(yīng)現(xiàn)代種植、養(yǎng)殖技術(shù)，再加上市場(chǎng)信息渠道缺乏，大部分移民只能從事糊口型的傳統(tǒng)耕種模式。第三，住房問(wèn)題。水庫(kù)移民的房屋大部分建于20世紀(jì)五六十年代。當(dāng)時(shí)建房標(biāo)準(zhǔn)低，多數(shù)為泥磚屋，至今部分變成危房，嚴(yán)重威脅著移民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

圖1 廣州地區(qū)水庫(kù)移民數(shù)量發(fā)展趨勢(shì)圖

二是移民就業(yè)。移民就業(yè)困難一方面是移民缺少相關(guān)就業(yè)技能，對(duì)新知識(shí)掌握不足、應(yīng)用不到位，另一方面是針對(duì)移民的就業(yè)政策傾斜不足，以及為移民“造血”的地方服務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。

2.3 管理方面的問(wèn)題

目前廣州地區(qū)水庫(kù)移民管理采取的是“政府負(fù)責(zé)、投資包干、業(yè)主參與、綜合監(jiān)理”的方式。實(shí)際操作中以區(qū)（縣級(jí)市）為單位，實(shí)行投資包干和移民任務(wù)包干，易引發(fā)移民和政府間的矛盾，影響移民的利益。政府承擔(dān)移民任務(wù)后，將移民經(jīng)費(fèi)包干到縣，實(shí)行超支不補(bǔ)、節(jié)約歸己的原則。在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的情況下，易使移民利益受損。

3. 廣州市水庫(kù)移民可持續(xù)性發(fā)展建議

3.1 擴(kuò)大移民安置區(qū)的土地安置容量

一是開(kāi)荒地、改造中低產(chǎn)耕地，提高移民安置區(qū)土地生產(chǎn)力。開(kāi)墾廣州地區(qū)的閑荒地、改造產(chǎn)量低的耕地是提升廣州移民安置區(qū)土地安置量的途徑之一。在有效的環(huán)境負(fù)荷基礎(chǔ)上，不單要考慮水庫(kù)移民的生產(chǎn)技能、種植習(xí)慣，還要考慮市場(chǎng)需求和土壤、氣候、灌溉、周圍環(huán)境等要素。政府可通過(guò)組織技術(shù)下鄉(xiāng)活動(dòng)，號(hào)召農(nóng)業(yè)專家對(duì)水庫(kù)移民從事的農(nóng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，通過(guò)定期的培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，通過(guò)科學(xué)的手段，改造中低產(chǎn)田，提高單位產(chǎn)量。

二是開(kāi)發(fā)利用庫(kù)區(qū)寬闊的水面資源，發(fā)展高效漁業(yè)。對(duì)庫(kù)區(qū)移民實(shí)行“有土”安置和“以漁安置”相結(jié)合。政府部門(mén)可通過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)，加強(qiáng)移民科學(xué)養(yǎng)殖知識(shí)的學(xué)習(xí)，可與相關(guān)科研單位“結(jié)對(duì)子”，幫助移民育種育苗及病害防治，發(fā)展高效漁業(yè)，不斷積累移民養(yǎng)殖戶的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并聯(lián)合相關(guān)企業(yè)針對(duì)魚(yú)產(chǎn)品進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)移民可持續(xù)發(fā)展

一是發(fā)展高效庫(kù)區(qū)旅游業(yè)。第一，發(fā)展水庫(kù)庫(kù)區(qū)釣魚(yú)業(yè)。可充分利用水庫(kù)的水體資源，加強(qiáng)管理，科學(xué)發(fā)展釣魚(yú)業(yè)，吸引游客消費(fèi)，增加收入。第二，發(fā)展農(nóng)莊旅游業(yè)。廣州移民安置區(qū)旅游資源豐富，植被茂盛，原生態(tài)景觀較多，加之自駕游的盛行，因而嘗試發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”式的農(nóng)莊旅游形式前景相當(dāng)可觀。

電子商務(wù)在20世紀(jì)60年代初期開(kāi)始出現(xiàn)，到20世紀(jì)90年代后期，電子商務(wù)開(kāi)始在各個(gè)領(lǐng)域的滲透與發(fā)展。旅游業(yè)是與電子商務(wù)相結(jié)合最早的行業(yè)之一，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為旅游電子商務(wù)的快速發(fā)展創(chuàng)造了條件。在國(guó)內(nèi)，旅游電子商務(wù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)十分穩(wěn)定，在旅游業(yè)中占的比重不斷變大。

二是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。廣州水庫(kù)移民安置區(qū)可根據(jù)廣州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃，結(jié)合地方特色，加快發(fā)展廣州地區(qū)的特色蔬菜、特色水果、特色花卉、特色種苗等優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)；發(fā)展嶺南特色水果和水果專業(yè)村、特色茶葉和茶葉村；對(duì)水產(chǎn)品加工、休閑漁獵、水產(chǎn)品養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，可以適當(dāng)加快發(fā)展速度和投資力度；打造區(qū)域性花卉產(chǎn)業(yè)基地和具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的園藝產(chǎn)業(yè)帶，走都市型農(nóng)業(yè)的道路。建議在廣州移民安置區(qū)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，引進(jìn)現(xiàn)代科技，升級(jí)管理模式，科學(xué)推動(dòng)種養(yǎng)的規(guī)?；?、生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、銷售的品牌化。以龍頭企業(yè)帶動(dòng)各自所在區(qū)域的專業(yè)化生產(chǎn)和一體化經(jīng)營(yíng)，形成“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式。

三是大力發(fā)展“產(chǎn)學(xué)研”合作，技術(shù)興庫(kù)?！凹夹g(shù)興庫(kù)”的實(shí)現(xiàn)，必須做到以人為本，需以政府為主導(dǎo)，結(jié)合移民區(qū)地理位置、資源優(yōu)勢(shì)及當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀等特點(diǎn)，組織科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合建立研發(fā)中心，為移民地區(qū)量身定制發(fā)展方案，發(fā)展有特色的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)。

四是注重庫(kù)區(qū)產(chǎn)品的特色營(yíng)銷。建議政府和企業(yè)要適當(dāng)進(jìn)行聯(lián)手，把“地方+企業(yè)+產(chǎn)品”的特色強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，推而廣之。立足并利用庫(kù)區(qū)的山水特色，根據(jù)市場(chǎng)需求，重點(diǎn)發(fā)展無(wú)污染食品、綠色食品、有機(jī)食品以及特色產(chǎn)品，依靠現(xiàn)代消費(fèi)者注重飲食安全的特點(diǎn)，發(fā)揮品牌效應(yīng)。

3.3 加強(qiáng)移民安置區(qū)的人力資源開(kāi)發(fā)，促進(jìn)移民就業(yè)

一是構(gòu)建和完善移民的基礎(chǔ)文化教育、職業(yè)教育和勞動(dòng)技能培訓(xùn)?；A(chǔ)文化教育方面，強(qiáng)化教育改變命運(yùn)觀念的同時(shí)，給予移民子女一定的義務(wù)教育補(bǔ)助，加強(qiáng)移民安置區(qū)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。職業(yè)教育方面，依托各地的職業(yè)、技工院校等資源，由政府牽線，促進(jìn)學(xué)校對(duì)移民安置區(qū)的定向招生，通過(guò)校企合作開(kāi)展訂單式培養(yǎng)，促進(jìn)移民就業(yè)。勞動(dòng)技能培訓(xùn)方面，政府可通過(guò)移民的需求調(diào)研，有針對(duì)性地加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，結(jié)合本地資源和產(chǎn)業(yè)布局，為本市移民提供較為豐富的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

二是強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，構(gòu)筑移民就業(yè)保障平臺(tái)。政府和相關(guān)職能部門(mén)要加強(qiáng)與企業(yè)的溝通、對(duì)接，及時(shí)掌握企業(yè)用工需求，將企業(yè)的勞務(wù)需求及時(shí)以簡(jiǎn)易、有效的方式傳遞到移民安置區(qū)，建議移民安置區(qū)建立專門(mén)的就業(yè)指導(dǎo)和外聯(lián)部門(mén)。建立“移民+政府移民勞務(wù)服務(wù)部門(mén)+用人企業(yè)”的新勞務(wù)輸出鏈條模式，有效增加移民的就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化移民的就業(yè)平臺(tái)。

3.4 建立完善廣州市水庫(kù)移民長(zhǎng)效政策和管理機(jī)制

一是建立完善廣州市公眾參與移民決策的相關(guān)法規(guī)。建議廣州市政府建立并完善“擴(kuò)大移民參與權(quán)，安置規(guī)劃和項(xiàng)目扶持舉行聽(tīng)證”的相關(guān)法規(guī)。移民的“知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”需要信息的公開(kāi)進(jìn)行保證，因而政府必須要有誠(chéng)意讓移民、社會(huì)中的專家學(xué)者及專業(yè)的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到移（轉(zhuǎn)第27頁(yè)）民決策的各個(gè)環(huán)節(jié)，并以法律、法規(guī)、內(nèi)部規(guī)章的形式予以確定。

三是移民政策和管理因地制宜，防止“一刀切”。廣州市大、中型水庫(kù)移民分布在11個(gè)不同區(qū)域，對(duì)待同一問(wèn)題的看法和做法不盡相同，尤其是政府對(duì)移民后期扶持的總體規(guī)劃中，需要因地制宜，考慮到不同區(qū)域水庫(kù)移民的不同要求，拓展思路，創(chuàng)新方法，采取多種有效措施，以加強(qiáng)扶持的可行性和針對(duì)性。

四是建立完善廣州市水庫(kù)移民社會(huì)保障機(jī)制。建議廣州市政府根據(jù)本地區(qū)的特殊情況，對(duì)中央的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，并負(fù)責(zé)本地區(qū)社會(huì)保障基金的調(diào)劑，負(fù)責(zé)對(duì)水庫(kù)移民社會(huì)保障申訴的受理、糾紛的調(diào)整和仲裁，同時(shí)通過(guò)檢查和監(jiān)督等手段，保障相關(guān)工作的有效開(kāi)展?！岸嘣?、多渠道、多層次”是資金籌措的辦法之一，建議可采取的解決辦法為：第一，從對(duì)廣州地區(qū)水庫(kù)移民的征地搬遷補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、扶持基金中按比抽??；第二，從國(guó)家的財(cái)政撥款中適當(dāng)抽取，主要針對(duì)廣州地區(qū)安置的三峽移民；第三，從各工程利益中按比例抽??；第四，移民個(gè)人交納的費(fèi)用作為其保障資金補(bǔ)充的費(fèi)用；第五，依靠國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界的力量。

五是建立完善的水庫(kù)移民管理人才培養(yǎng)機(jī)制。第一，政府可考慮通過(guò)與高校聯(lián)手創(chuàng)辦水庫(kù)移民管理學(xué)科、在大中專院校定點(diǎn)設(shè)立水庫(kù)移民管理人才進(jìn)修點(diǎn)等，培養(yǎng)專業(yè)的水庫(kù)移民管理人才。第二，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)逐漸授權(quán)，并為水庫(kù)移民管理人才的專業(yè)化和職業(yè)化創(chuàng)造條件。對(duì)廣州地區(qū)水庫(kù)移民的管理人員明確職責(zé)，秉持從事移民行政管理工作和技術(shù)工作的移民管理人才不兼任的原則，政府授權(quán)由職業(yè)化且職能劃分明確的專職人員管理，保證水庫(kù)移民的管理達(dá)到預(yù)想效果。

3.5 加強(qiáng)人文關(guān)懷，促進(jìn)和諧穩(wěn)定

一是及時(shí)處理移民信訪問(wèn)題。對(duì)移民問(wèn)題的解決應(yīng)及時(shí)積極主動(dòng)。對(duì)于移民的信訪，相關(guān)單位首先態(tài)度要正確，其次要做到與移民的溝通及時(shí)、主動(dòng)，并將問(wèn)題的解決進(jìn)度及時(shí)反饋，還要以主動(dòng)的態(tài)度和行動(dòng)定期排查移民安置區(qū)潛藏的問(wèn)題，并采取有效措施及時(shí)化解移民之間、移民與當(dāng)?shù)鼐用瘛⒁泼衽c政府等之間存在的各種矛盾。

二是心理疏導(dǎo)不可少。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)定期派遣專業(yè)或兼職心理輔導(dǎo)員，進(jìn)駐移民安置區(qū)，全方位了解廣州地區(qū)水庫(kù)移民的心理現(xiàn)狀，對(duì)移民出現(xiàn)的心理問(wèn)題及時(shí)掌握、疏導(dǎo)治療。