教師無校籍管理改革進程和問題——基于民革蕪湖市委會調(diào)研的分析

◎張衛(wèi)強 吳 濤

（張衛(wèi)強，蕪湖市政協(xié)委員，民革蕪湖市委會宣傳處處長；吳濤，蕪湖市政協(xié)委員，民革蕪湖市委會委員/責編 張棟）

目前安徽、四川、湖北、江蘇、海南等地都在進行由“學校人”向 “系統(tǒng)人”轉(zhuǎn)變的類似改革。2014年4月安徽省蕪湖市弋江區(qū)開始啟動教師無校籍管理改革，開全省之先河。這項改革蹚進了基礎教育改革的 “深水區(qū)”，必將進一步促進教育均衡和教育公平。

改革勢在必行

當前擇校已成為一個關系民生的社會問題。而其形成的關鍵原因，是教育資源的失衡，尤其是優(yōu)勢學校對優(yōu)質(zhì)教師資源的過分集中乃至壟斷。擁有較多優(yōu)質(zhì)教師資源的所謂 “名?！保环矫嬉锌績?yōu)勢資源不斷集中優(yōu)秀教師，固化師資配置格局，固化教育失衡，另一方面對欲上其校的學生收取高額擇校費，更加強化了教育格局中既存的不平等因素。這種師資配置不平衡在城鄉(xiāng)之間更加顯著，在既有格局下教師從鄉(xiāng)下調(diào)到城里動力很強，而要讓城里教師到鄉(xiāng)下去任教，則難上加難，由此導致鄉(xiāng)下學校缺乏教師特別是缺乏優(yōu)秀教師，難以提升教學質(zhì)量。

教師 “無校籍管理”即是師資力量均衡配置的一種努力，是在體制上消除城鄉(xiāng)之間、校際之間教師交流障礙的一個嘗試。其內(nèi)容是各區(qū)縣對教師實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配，而學校對教師將只有 “使用權”，沒有 “所有權”。教師 “無校籍管理”，可謂徹底打破了教師的校籍身份。此舉可望使師資力量在整體上進行較為科學的均衡配置，從而有利于教育公平的進一步實現(xiàn)。同時，這對時下包括家長和學生在內(nèi)的一些人的 “名師”、 “名?！背绨萸榻Y(jié)也是一種糾偏，遏制擇校熱的升溫，減輕民眾的經(jīng)濟負擔和心理壓力。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別提到，要 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗”。同年，教育部又宣布將加大義務教育階段教師校長交流力度，力爭用三至五年時間實現(xiàn)縣域內(nèi)教師校長交流的制度化、常態(tài)化。2013年10月底，安徽省出臺 《關于加強教師隊伍建設的意見》，明確要求，全面實行中小學教師全員聘用制度和崗位管理制度，堅持在核定的教職工編制總額內(nèi)按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，實現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。在有條件的地方，按照隸屬關系，對新進教師以市、縣為單位，積極探索試行 “無校籍管理”，由相應教育行政主管部門在編制內(nèi)統(tǒng)籌管理，由學校根據(jù)需要按期聘用，動態(tài)調(diào)整，合理流動，促進教師資源優(yōu)化、均衡配置。

我們還看到，隨著義務教育學?？冃ЧべY改革的實施，義務教育教師工資也將正式落實到不低于當?shù)毓珓諉T水平，這也為教師 “無校籍管理”在物質(zhì)待遇方面提供了保障，從而推動教師人力資源在城鄉(xiāng)之間、校際之間實現(xiàn)有序流動。

前景美好值得期待

民革蕪湖市委會對弋江區(qū)的 “教師無校籍”改革進行了調(diào)研。所接觸的弋江區(qū)中小學校廣大教師和校長以及區(qū)教委領導普遍認為教師“無校籍管理”值得期待。

“義務教育均衡化”不再是紙上畫餅。一些多年在弋江區(qū)農(nóng)村學校執(zhí)教的教師說： “現(xiàn)在市區(qū)學校與農(nóng)村學校之間的差距不僅體現(xiàn)在教學硬件設施，更體現(xiàn)在教師的水平。弋江區(qū)出臺這樣一個舉措，就是促進教育均衡發(fā)展。對于教師流動，我們農(nóng)村弱校都很贊成。但無校籍管理為教師流動提供了一個 “制度支點”——教師的人事關系放到區(qū)教育局以后，所有教師都由教育局統(tǒng)一支配，如果能夠合理均衡地分配老師， ‘義務教育均衡化’就不再是紙上畫餅”。

教師資源配置會逐步均衡，編制資源也盤活了。弋江區(qū)中小學?，F(xiàn)任校長們認為， “此次改革有兩個亮點，一個是對崗位管理進行了創(chuàng)新，中小學教師的校籍將由區(qū)級教育行政部門在編制內(nèi)統(tǒng)籌管理，根據(jù)學校實際需要按期聘用，動態(tài)調(diào)整，合理流動，教師資源配置會逐步均衡；另一個是對編制管理的積極探索，教育、機構(gòu)編制主管部門將對區(qū)域內(nèi)中小學教職工編制實施余缺調(diào)劑。不但創(chuàng)新了學校編制管理和使用方式，還通過建立健全編制動態(tài)管理機制，盤活了編制資源”。

學校間差距明顯縮小，擇校熱會被緩解。一些在弋江區(qū)教育局工作的同志也真誠地說：“我們都知道，老師和老師之間存在著差距。學生和家長擇校某種意義上就是擇師，因優(yōu)質(zhì)學校師資力量較強，學生投師于這些教師門下有助于孩子的成長，所以許多家長對名校趨之若鶩，不惜付出巨大的擇校成本?？墒窃谥皩嵭械慕處熃涣鬏啀彊C制下，優(yōu)質(zhì)學校對優(yōu)秀教師有保護性措施，從籍籍無名成長為優(yōu)秀教師，個人付出了努力，學校也付出了很多。因此，一些學校不愿意讓優(yōu)秀教師人才流失，薄弱學校也不愿意接收教學水平不高的教師。教師交流輪崗，優(yōu)秀教師往往只是蜻蜓點水。現(xiàn)在，我們將老師作為一個整體看待，把優(yōu)秀的老師調(diào)配到師資薄弱的學校進行教學，學校和學校之間的差距就會明顯縮小。一旦如此，擇校熱就會被緩解了”。

有助于教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公平。弋江區(qū)教委領導充滿信心的強調(diào)， “弋江區(qū)在全省率先實行教師無校籍管理改革如果能夠科學實施、落實到位，必將盤活現(xiàn)有教師資源，促進教師合理流動，提高農(nóng)村的教育教學質(zhì)量，有助于教育均衡發(fā)展，促進教育公平”。

過程坎坷不可忽視

調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，實行教師 “無校籍管理”中的潛在問題：

一是學校管理難度增加。把教師從 “單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?“系統(tǒng)人”，確實有利于推進教師輪崗，但由此引出的問題是，把教師從校長手里拿過來交給局長管，局長方便了教師資源的配置，校長與教師之間的關系卻不再那么直接，日常管理難度會增加，給學校帶來消極的影響，這需要相關管理制度的跟進，如培養(yǎng)專業(yè)化的學校管理團隊等。

二是優(yōu)秀教師人才加速流失。教師無校籍管理消除了學校的 “保護主義”，所有教師都由教育局統(tǒng)一支配，可以解決優(yōu)秀教師 “假流動”問題，在一定程度上能促進教育資源均衡化發(fā)展?？墒请S之而來的問題是，教師的歸屬感缺失，學校管理難度加大，不利于教師專業(yè)化成長。重要的是，教師流動還要考慮經(jīng)濟待遇問題。學校實行績效工資制，由于每所學校獎勵性績效工資分配方案不同，并且優(yōu)質(zhì)學校還有創(chuàng)收來源，當他們到薄弱學校時待遇可能會降低。這對優(yōu)秀教師會造成某種 “傷害”，加速優(yōu)秀教師人才的流失。因此，既要在教師的流動中讓更多的優(yōu)秀教師脫穎而出，又要從各個方面解決教師的實際困難，消除其后顧之憂，讓優(yōu)秀教師的自身價值得到體現(xiàn)。

三是穩(wěn)定恐成空話。凡是責、權分離的地方，都于管理、效益、積極性無益。正當教育開始轉(zhuǎn)型發(fā)展、追求文化建設和內(nèi)涵提升的關鍵時刻，學校特別需要有穩(wěn)定的目標、穩(wěn)定的管理、穩(wěn)定的隊伍、穩(wěn)定的心態(tài)。如果學校教師全成為無校籍者，就必須要求教師有高度的自覺，但這樣的教師只是少數(shù)，多數(shù)老師還需要在管理中出效益。目前狀態(tài)下，學校難以對無校籍教師實施有效管理，穩(wěn)定也就成了空話。在教師考核、聘用、退出機制還沒有完整、科學建立起來的時候，改革尤其需要審慎而行。

四是生源不均衡造成教育不均衡的影響大于教師的不均衡。學校的不均衡，存在生源、管理、辦學條件、辦學歷史、區(qū)域環(huán)境、社會認識慣性、學校性質(zhì)等諸多因素，而且在學校的發(fā)展過程中，各因素的作用權重會發(fā)生變化，不同時期的決定因素也不盡相同。教師不均衡是教育不均衡的始作俑者，但學校發(fā)展到現(xiàn)在，生源不均衡造成教育不均衡的影響已大于教師的不均衡。

五是名師家教市場可能將空前繁榮。據(jù)調(diào)研，家長擇校近期目標是最大限度地提高孩子的成績，長遠目標是為孩子進入好大學，有個好前程。實行教師無校籍管理，擇校熱可能轉(zhuǎn)變?yōu)閾駧煙帷Ｃ麕熂医淌袌鲇锌赡芸涨胺睒s，造成優(yōu)秀教師無心教書專心家教。今后防止公辦、在職中小學教師從事有償補課是一件現(xiàn)實大事。

六是教師的生活顧慮。 “無校籍管理”，意味著老師得完全聽從教師交流中心的派遣，派去哪里就得去哪里。對此，城區(qū)中小學教師頗感擔憂。她們說，目前的工作單位離家近，上下班方便，萬一派到遠的學校，交通就是問題?，F(xiàn)工作學校各方面條件都不錯，工作得心應手，換到其他學校去，一切都要從頭再來，心里肯定會有疑慮。

七是改革牽涉面較廣，尚需多方配合。想要推動教師 “無校籍管理”，這其中牽扯到教師工資待遇、職務 （職稱）認定等方方面面，需要編制辦公室、人力資源和社會保障等職能部門的配合。另外就崗位設置來看，教師交流需要參考一所學校原有的崗位狀況，對其有多少高級職稱、多少中級職稱有個大概的摸底，教師交流不是隨便換兩個教師就可以了，需求和缺口在數(shù)量上和對應職稱上要不相上下，這樣才能進行得下去。

配套機制亟待跟上

“無校籍管理”政策的出臺只是開始，在具體實施的過程中還有很多工作要做，很多細節(jié)需要推敲。教師的流動不是一個簡單的物理變化，其中涉及到人與人、人與學校的關系，有傳承的因素，也有文化的因素，是一個復雜的問題，也是一個系統(tǒng)工程。配套機制亟待跟上。

一是考慮建立教育公務員制度。教師是一種具有公共性的專業(yè)崗位。教師公務員化，有利于提高教師的社會地位，促進教師的專業(yè)發(fā)展，保障教師的權益，特別是經(jīng)濟待遇。如果設立教育公務員，師資流動就有了制度剛性，有助于義務教育的均等化。教育公務員制度還有助于解決教師職稱評定中的暗箱操作以及農(nóng)村優(yōu)秀教師人才流失等問題。

二是完善教師的激勵機制。 “無校籍管理”的根本目的在于最大程度地實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育資源的均衡配置。鄉(xiāng)村學校的教師如有機會 “嘗鮮”或進城，可能喜之不及，但那些“重點”學校的名師、能手呢？所以需要有作為補償機制的激勵安排，如在未來的評職晉級或?qū)W習深造方面能給予適當傾斜，工資待遇及各項補助能合理提高等。

三是建立一個教師 “無校籍管理”的執(zhí)行機制。教師的流動規(guī)則必須是公開、透明具有制度剛性的。對教師而言，職業(yè)前景、流動方向需要有明確的預期，必須壓縮管理者的裁量空間，強化制度剛性，提前規(guī)避改革之后可能出現(xiàn)的尋租空間。

四是建立教師的職后培訓機制。教師流動管理、教學交流是推動教育公平的有力舉措，但教育均衡發(fā)展的治本之策是重點加強薄弱學校和農(nóng)村學校教師的專業(yè)成長，積極促進教學的專業(yè)發(fā)展，給教師搭建更多更好的平臺，讓每位老師的素質(zhì)都得到提升。當下，教師不但需要流動，而且更需要提升，提升他們的素質(zhì)、教育理念、教學水平等等。畢竟讓教師流動起來只是一種等量的重新配置，我們更應該追求教師素質(zhì)的增量，教育要發(fā)展就一定需要增量。

五是建立交流輪崗教師保障機制。交流輪崗的實質(zhì)，是將各校的 “能手”分散補缺補差于 “弱勢”學校，通過良性循環(huán)，最終走向公平。但教師也是人，本職之外，如何能讓他們心無旁騖、安于奉獻，應有所保障。如有的教師夫妻分居兩地，孩子幼?。挥械牡胤浇煌ú槐?，食宿無靠等。如何盡可能地解決他們的后顧之憂，直接決定著交流輪崗的質(zhì)量。 這就需要建立一個交流輪崗教師保障機制，特別是教師流動輪崗的住宅安排機制。