淺談我國地方債問題

張曉穎

【摘 要】2014年中央經濟工作會議明確指出防控債務風險是明年經濟工作的主要任務之一，地方債風險問題已經引起了人們的強烈關注。當前我國的地方債問題呈現出規(guī)模大、增速快，總體風險可控但階段性問題突出，過多依賴土地出讓金等特征。本文在介紹了我國地方債現狀的基礎上，從體制、管理和歷史政策三方面著重分析了地方債務的成因，并提出了繼續(xù)深化體制改革、創(chuàng)新官員激勵制度和加強地方政府投資融資管理的政策建議。

【關鍵詞】地方債；財政體制；融資管理

一、引言

2008年，全球陷入經濟危機，為促進中國經濟快速復蘇，國家推行積極財政政策。2009年、2010年兩年中央每年代發(fā)2000億元地方債，并列入省級預算，打破了中央對地方政府舉債保持16年的禁令。地方政府運用資本進行大規(guī)模的經濟建設，但是，受到地方財力不足的限制，地方政府紛紛通過發(fā)行債券以外的形式舉借地方政府債務，導致地方債務水平迅速增長。2014年中央經濟工作會議上，明確指出2014年經濟工作的主要任務包括著力防控債務風險。要求“要把控制和化解地方債務風險作為經濟工作的重要任務，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向?！笨梢?，地方債問題已經成為影響我國經濟社會發(fā)展的熱點問題。下面，本文將通過介紹地方債的現狀來分析其形成的原因，并提出相應的政策建議。

二、地方債的現狀

我國的地方政府性債務問題不是近期才出現，而是由來已久，經過多年累積而成的。在促進地方政府經濟社會發(fā)展、加快基礎設施建設和改善民生等方面地方債的確發(fā)揮著積極作用。但是，也要看到，近年來持續(xù)瘋漲的債務無論是從規(guī)模上還是性質上都已經遠離了其正常屬性，朝著更加不可控制的方向邁進。如果不加以及時解決，地方債問題會愈演愈烈。僅就當前情況來看，我國地方債問題整體上呈現出規(guī)模大、增速快，總體風險可控但階段性問題突出，過多依賴土地出讓金等特點。

首先，我國地方債務面臨規(guī)模大，增速快的巨大挑戰(zhàn)。下表是2010年底及2013年6月各級政府負有償還責任的債務規(guī)模及債務增長率。從結果中可以看出，我國地方政府性債務規(guī)模大，增長過快，并且底層政府的債務問題更加嚴重。市級與縣鄉(xiāng)級政府債務規(guī)模幾乎是省級的兩倍，并且其增加速度也比省級快，尤其是縣鄉(xiāng)級政府，其增長速度已經接近100%。

其次，我國地方債風險總體可控，各項指標沒有超過國際警戒線水平，但是階段性風險突出。2013年12月的全國政府性債務審計結果顯示，全國政府性債務各種風險指標，即負債率、政府外債與GDP的比例、債務率與逾期債務率都在標準范圍內，風險基本可控。其中，截止到2012年底，全國政府性負債率達到39.43%，低于國際通用標準的60%；政府外債與GDP的比例只有0.91%，遠遠低于國際通過標準的20%；債務率、逾期債務率分別達到113.41%、5.38%，都屬于國際參考值范圍內。但是，從階段性狀況看，我國的地方債問題并不容樂觀，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。超過81%的地方債在2017年底前到期，近22%的地方債今年到期，可見，未來幾年地方政府還債壓力很大。

最后，地方債對于土地出讓金的依賴程度很高。2013年12月全國政府性債務審計結果表明截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。近40%的債務依賴土地出讓收入，直接加快了土地出讓速度，也使得我國的土地財政問題愈加突出。但是土地是一種不可再生資源，土地出讓收入是一次性稅源，并不能維持地方財政的可持續(xù)性，地方債務仍然存在著風險。

三、地方債的成因

由此可見，雖然我國的地方債總體可控，但債務規(guī)模大、增速快，階段性風險突出，再加上過度依賴土地出讓金的特征使得地方債的風險不斷加大，地方債的問題已是十分突出。造成地方債問題日益突顯的原因很多，本文主要從體制、管理和歷史政策三方面來分析地方政府債臺高筑的原因。

1.體制性原因

（1）財政體制原因

其一，我國財政體制缺少適合的地方稅制體系基礎。在現在的稅制體系下，地方政府主要通過“土地”級差收益讓度競爭來進行稅收競爭，進而進行地方投資競爭。地方政府的投資競爭使借債規(guī)模遠遠超過其借債能力，加劇了地方債務的風險。我國的財政制度是以分稅制為基礎的，地方稅制體系不合理將會導致財政體制不合理。其二，我國缺乏更為合理的轉移支付體制。中央轉移支付的來源是一般稅。一般稅由增值稅和營業(yè)稅構成。營業(yè)稅全部交給地方，增值稅是共享稅，中央收75%，地方留25%，限制了轉移支付的數量。并且，我國一般轉移支付不平衡，需要大量專項轉移支付幫助財政能力差的地區(qū)，不僅不能從根本上解決問題，還會造成惡性循環(huán)。其三，中央與地方政府的事權與財力不統(tǒng)一。地方政府需要為本地區(qū)的人民提供基礎建設、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務。但是，在分稅制不變，營改增的條件下，地方財力不足，地方政府通過借債來彌補財政缺口，提供基本公共服務、建設基本設施，導致地方債務風險加劇。

（2）官員激勵制度

長期以來，GDP一直都是我國政府官員政績考核的重要指標。官員為了升遷，以GDP為執(zhí)政理念，片面追求增長速度，使得地方政府大量投資建設大型工業(yè)項目和基礎設施項目，向銀行等金融機構大規(guī)模舉債，積極組建地方融資平臺，進行投資建設，直接導致地方官員的借債規(guī)模早已超過了借債能力，大搞形象工程，急功近利，盲目舉債，為了盡多籌集資金，不惜提高貸款利率。這種惡性循環(huán)是地方債務風險加大的主要原因之一。

2.管理原因

（1）融資渠道管理不合理

目前，地方政府一般從以下五個渠道融資：國內政策性借款、國外長期借款、在外資本市場上發(fā)行債券以圖吸收國外民間資本、為某項大型基礎設施建設項目進行社會集資和由投融資公司等中間機構或直接向商業(yè)銀行貸款，政府直接或間接擔保。其中前三個需要得到中央的許可才能運行，而后兩個缺乏嚴格的監(jiān)管制度，卻是地方政府融資的主要渠道，導致地方舉債過度。

（2）監(jiān)管制度不規(guī)范，風險控制體系未形成

地方政府盲目舉債，對債務的整體情況把握不準，缺少科學規(guī)劃。風險控制體系尚未形成，缺少償還機制和決策失誤的責任追究機制，也沒有出臺與舉債規(guī)模、程序等相應的規(guī)章制度。債務管理體系條塊分割，權力分散。債務轉讓和交易不透明，沒有相應的舉債信息披露和監(jiān)督機制。信貸體系不完善，政府與銀行有密切關系，政府即使不按時還錢也可以借到錢，擾亂了銀行的信貸程序，助長了地方政府債務規(guī)模的擴大。

3.歷史政策原因

（1）歷史原因

目前是我國經濟體制變革轉軌的時期，在這種轉變過程中也伴隨著風險，并且計劃經濟體制下積累的風險也依然存在。比如，有的地方財政不從實際出發(fā)，大量舉債投資于基礎設施、公共服務、社會保障等事業(yè)建設，不顧地方政府的財力約束；重復建設，投資浪費，弄虛作假，只搞形象工程，不注重經濟的長期可持續(xù)發(fā)展，只看眼前利益。

（2）政策性原因

現在，國際競爭日益激烈，經濟環(huán)境瞬息萬變；國內正處于經濟轉軌過程，不可預測因素處處存在，在這種不穩(wěn)定的經濟環(huán)境下，國家的一些政策性原因加重了地方政府的債務負擔。比如，匯率風險、貧困地區(qū)政府提供公共服務所舉債務、九年義務教育改革造成的基層財政債務等。一些政策性的不確定因素增加地方債務風險。

四、地方債防范建議

現階段，我國地方債務規(guī)模大，結構復雜，管理不完善。但是，我們在看到地方債務消極影響的同時，也要接受地方債的產生和發(fā)展，同時認識到地方債的積極作用，善于合理利用地方債。在保證地方財政可持續(xù)性的基礎上，完善財政體制，加強地方債管理，防范地方債風險，最大化地方債對于經濟增長的促進作用?；谏厦娴姆治觯槍ξ覈芾眢w制不完善的現狀，在債務管理過程中，提出以下幾點政策建議：

1.創(chuàng)建合理的債務風險評價體系

建立正確、合理、科學的債務風險評價體系不僅可以幫助地方政府清晰地認識到當地債務問題的嚴重程度，還可以通過體系指標反映影響債務風險的因素，有利于政府集中力量消除這些因素的不利影響。所以，在應對地方債務問題之前，需要先評價地方政府的債務風險等級，考慮各地經濟政治情況，在管理地方債務過程中，按照實際情況區(qū)別對待，不能違反客觀規(guī)律以同一標準要求各省市控制債務規(guī)模。

2.繼續(xù)深化財政體制改革

首先要解決中央與地方政府事權與財力不統(tǒng)一的問題。中央與地方需要合理劃分收入。按照效率、適應、恰當的原則完善地方稅體系。擴大房產稅的征收范圍，繼續(xù)深化資源稅改革，增加消費稅范圍，擴大其它稅源，促進第三產業(yè)發(fā)展以提高營業(yè)稅等，做到合理劃分中央與地方收入。并在中央與地方收入劃分的基礎上，合理劃分支出責任。根據巴斯特布爾理論，全國受益的，在全國范圍內實施的，技術難、投資大、協調難的項目由中央承擔；地區(qū)受益的，在地區(qū)范圍內實施的，難度小、投資小、協調易的項目由地方政府承擔。比如，外交、國防、國際事務、國際性鐵路、航空運輸等由中央承擔，地域性鐵路、公園、基礎設施建設等由當地政府提供。其次要完善中央與地方政府間的轉移支付制度。轉移支付制度是在分稅制基礎上減少地區(qū)差異，提供公共服務的重要手段。為了提高西部地區(qū)經濟發(fā)展水平，縮小東西部公共服務和社會保障的差距，西部地方政府大力舉債，嚴重危害到了地方財政的可持續(xù)性。完善轉移支付制度，增加對于西部發(fā)展緩慢地區(qū)的支付力度，有利于加快西部地區(qū)發(fā)展速度，也可以降低地方債務風險。

3.創(chuàng)新官員激勵制度

以GDP為官員政績考核的重點是催促地方債規(guī)模迅速擴大的主要原因之一。首先，要建立科學合理的官員政績考核評價體系。結合當地綜合發(fā)展水平重點考慮官員對于資金的利用率水平，而不是單純地追求GDP的增長速度。其次，要加大監(jiān)督官員管理、利用資金能力的力度。利用債務風險評價體系評判官員對于債務風險的管理能力，對于超過警戒線的官員給予批評處分。綜合評價官員利用資金過程的健康合理性，如融資渠道的透明性、使用資金的合理性等。通過公共問卷、公共媒體等方式考察官員管理利用資金的效率。充分發(fā)揮績效評估的導向作用和激勵約束作用。

4.加強地方政府投資融資管理

提高融資渠道的透明性，減少不合理隱性債務，加強融資平臺建設，擴寬融資渠道。完善金融市場體制，建立健康的金融市場秩序。中國的金融市場發(fā)展情況明顯落后于發(fā)達國家，并且市場發(fā)展結構不合理：債券市場落后于股票市場，企業(yè)債券落后于政府債券，地方政府債券落后于中央政府債券。逐步開放地方債券的發(fā)行，完善債券以及金融市場，可以明顯提高資金的利用率，降低地方債務風險，更好地配合產品市場的發(fā)展。

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