淺析耕地的政策保護(hù)機(jī)制

生林萍

摘 要： 農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，耕地資源則是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，離不開(kāi)耕地資源的合理開(kāi)發(fā)和利用。為了保護(hù)耕地，切實(shí)貫徹我國(guó)“十分珍惜和合理利用耕地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，加強(qiáng)對(duì)耕地政策保護(hù)機(jī)制的研究是十分必要的。

關(guān)鍵詞： 耕地資源 調(diào)控 機(jī)制

我國(guó)的耕地面積占世界總耕地面積的7%，人口占世界總?cè)丝诘?2%，我國(guó)依賴占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，是一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的偉大成就。但這一現(xiàn)實(shí)同時(shí)表明中國(guó)耕地資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，耕地不足是中國(guó)資源結(jié)構(gòu)中最大的矛盾。一個(gè)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定及健康發(fā)展，一般都離不開(kāi)耕地資源的合理開(kāi)發(fā)和利用。我國(guó)人均耕地少，耕地后備資源缺乏，可開(kāi)發(fā)利用的土地有限，成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)因素。在當(dāng)前尚未建立耕地保護(hù)機(jī)制的情況下，某些地方政府受短期利益的驅(qū)動(dòng)，片面強(qiáng)調(diào)城市和其他非農(nóng)建設(shè)，忽視農(nóng)業(yè)和耕地保護(hù)，對(duì)中央制定的土地利用政策隨意變通，其根源在于耕地保護(hù)缺乏機(jī)制，特別是政策保護(hù)機(jī)制。為了保護(hù)耕地，切實(shí)貫徹我國(guó)“十分珍惜和合理利用耕地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，加強(qiáng)對(duì)耕地政策保護(hù)機(jī)制的研究是十分必要的。

一、現(xiàn)行耕地政策保護(hù)機(jī)制的基本特征

1.現(xiàn)行政策的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性差，制度不健全，具有明顯的滯后性。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的運(yùn)行，我國(guó)的土地資源，特別是耕地資源，作為不可替代的生產(chǎn)要素日益趨向市場(chǎng)化。現(xiàn)行的政策體制已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)新形勢(shì)下的土地管理工作指導(dǎo)性差。因此，如何建立健全現(xiàn)行的政策、法規(guī)，以及現(xiàn)代的耕地保護(hù)制度，調(diào)控政府的合理行政政策干預(yù)職能值得研究。若超計(jì)劃大量出讓土地，則會(huì)導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，尤其是耕地驟減，近幾年耕地銳減的勢(shì)頭有所回升。

2.現(xiàn)行耕地保護(hù)政策的適應(yīng)性差，缺乏必要的約束機(jī)制，針對(duì)性弱。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，耕地不斷減少的勢(shì)頭一直沒(méi)有得到有效遏制。調(diào)查結(jié)果顯示：2008年，全國(guó)耕地面積由18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬(wàn)畝，預(yù)計(jì)今后耕地凈減數(shù)量還會(huì)增加。造成我國(guó)耕地面積持續(xù)大幅度下降的原因主要有以下方面：一是城鎮(zhèn)和各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模過(guò)大，大量占有耕地；二是為追求經(jīng)濟(jì)效益在耕地中大量種果樹(shù)挖魚塘；三是現(xiàn)有的耕地保護(hù)法規(guī)對(duì)上述不合理占用耕地的現(xiàn)象缺乏有效的約束機(jī)制。因此，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化耕地保護(hù)管理，采取有效措施，切實(shí)保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地面積基本穩(wěn)定，是當(dāng)前十分迫切的任務(wù)。

3.現(xiàn)有耕地保護(hù)政策的可操作性差，配套能力弱，細(xì)化程度低。

近年來(lái)，我國(guó)在制定耕地保護(hù)政策方面做了大量工作，已經(jīng)初步把耕地保護(hù)工作納入法制化軌道。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的進(jìn)一步深入和發(fā)展，政府的權(quán)威性難以體現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，由于政策本身缺乏獨(dú)立性和新穎性，導(dǎo)致耕地保護(hù)和耕地專用行為不規(guī)范，違法亂占濫用和破壞耕地的行為時(shí)有發(fā)生。

二、制定和完善耕地保護(hù)政策的基本原則

1.系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則。

制定耕地保護(hù)政策時(shí)，必須把政策看做是一個(gè)相互聯(lián)系、相互依賴、相互制約的有機(jī)整體，把耕地保護(hù)政策的制定過(guò)程作為一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程；在縱向上使各層次的政策上下一致，在橫向上使各方面的政策相互協(xié)調(diào)、相互配套。首先，注意耕地保護(hù)政策的整體整合。其次，耕地保護(hù)政策在縱向上要上下一致，使基本政策和具體政策或宏觀政策和微觀政策形成一個(gè)上下一致的整體，使耕地保護(hù)政策落到實(shí)處。再次，耕地保護(hù)政策在橫向上要協(xié)調(diào)一致、相互配套，使各政策得以順利貫徹執(zhí)行。

2.可行性原則。

制定耕地保護(hù)政策時(shí)，政策的目標(biāo)確定與手段要與現(xiàn)實(shí)條件相適應(yīng)，使政策符合耕地系統(tǒng)自身運(yùn)動(dòng)的規(guī)律性，易于落實(shí)，便于執(zhí)行，順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，達(dá)到保護(hù)耕地的目的。耕地保護(hù)政策是否可行，首先，取決于它是否符合廣大人民的利益、得到人民的認(rèn)可，只有得到人民群眾的認(rèn)可，人民群眾才會(huì)自覺(jué)承受和克服政策實(shí)施所帶來(lái)的困難和風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)定執(zhí)行政策。其次，努力創(chuàng)造和做到使耕地保護(hù)政策具有經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上、行政上等各方面的可行性。再次，耕地保護(hù)政策目標(biāo)必須恰當(dāng)明確，措施必須切實(shí)具體，可操作性強(qiáng)，使人們易于理解記憶，便于掌握，利于貫徹執(zhí)行。

3.原則性與層次性相結(jié)合的原則。

耕地保護(hù)政策反映了事物的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)要求，是執(zhí)行者和政策對(duì)象行動(dòng)的普遍準(zhǔn)則和規(guī)范。因此，政策執(zhí)行有很強(qiáng)的原則性。只有把政策的原則性和執(zhí)行的靈活性結(jié)合起來(lái)，才能使政策真正得以貫徹落實(shí)。

三、制定和完善土地保護(hù)政策的基本思路

1.重視政策的理論研究和先進(jìn)手段的應(yīng)用，注重政策的配套可行。

切實(shí)耕地保護(hù)，遏制耕地銳減勢(shì)頭，強(qiáng)化土地整理工作，保持耕地總量的基本穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)平衡，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展基本目標(biāo)的根本保障。因此，將耕地保護(hù)政策置于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展框架中進(jìn)行研究是十分必要的。要加快耕地保護(hù)政策研究的步伐，全面總結(jié)交流各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，遵循政策制定的原則，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)的先進(jìn)理論，構(gòu)筑有中國(guó)特色的反映中國(guó)現(xiàn)實(shí)要求的耕地保護(hù)政策理論體系。

2.加大宣傳力度，切實(shí)搞好耕地保護(hù)政策的宣傳工作。

為使保護(hù)耕地的基本國(guó)策和中央有關(guān)保護(hù)耕地的決策得到落實(shí)，各級(jí)政府及土管部門要加強(qiáng)耕地保護(hù)政策的宣傳工作。宣傳的重點(diǎn)是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和用地部門領(lǐng)導(dǎo)，確需用地的，要服從保護(hù)耕地的有關(guān)規(guī)定。

3.提高政策的權(quán)威性，強(qiáng)化執(zhí)法工作。

我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不僅要進(jìn)行宏觀調(diào)控，在新舊體制轉(zhuǎn)軌中，更要強(qiáng)化宏觀政策調(diào)控功能。同時(shí)，要加大耕地保護(hù)管理中執(zhí)法力度，嚴(yán)格控制土地行為中的耕地占量，要積極清理未經(jīng)審批非法占用的土地，特別是占用耕地行為。