檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的冷思考

李云云

摘 要： 有學(xué)者力主由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任行政公益訴訟的提起主體，甚至已經(jīng)將研究的重心放在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的具體程序設(shè)計(jì)上。目前有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理由，無(wú)論是必要性還是可行性都不充分，檢察機(jī)關(guān)并不適宜成為行政公益訴訟的提起主體。相對(duì)而言，公民或其他組織更適宜成為行政公益訴訟的提起主體。

關(guān)鍵詞： 行政公益訴訟；公益代表；法律監(jiān)督；公訴

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-0829（2014）06-0049-06

一、行政公益訴訟的提起主體論爭(zhēng)

隨著近年來(lái)類似事件的頻繁發(fā)生，建立行政公益訴訟制度的呼聲越來(lái)越高漲，學(xué)界從理論上探討在我國(guó)建立行政公益訴訟制度的必要性和可能性，實(shí)務(wù)界則探索有關(guān)組織提起行政公益訴訟的可能性。2009年7月28日，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院正式受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局環(huán)保行政管理一案，這是我國(guó)首例由民間環(huán)保社團(tuán)組織作為公益訴訟人狀告地方政府部門的環(huán)境公益行政訴訟。[1]4662012年公布的《民事訴訟法》修正案中，規(guī)定了公益訴訟。該法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！惫P者認(rèn)為，將行政公益訴訟納入到行政訴訟中是必然之選，需要討論的是行政公益訴訟制度中，誰(shuí)具備提起訴訟的資格？這在民事訴訟法中并未得到明確的答案，同時(shí)也是行政法學(xué)者爭(zhēng)論的重點(diǎn)。

行政公益訴訟的提起主體問(wèn)題與行政公益訴訟制度構(gòu)建設(shè)想相伴而生。起初，學(xué)者的研究重點(diǎn)放在我國(guó)建立行政公益訴訟制度的必要性和可行性之上，即使有學(xué)者提到“在我國(guó)現(xiàn)行訴訟制度框架內(nèi)法院完全可以受理公民、法人或其他社會(huì)組織提起的行政公益訴訟”，[2]42-53也僅是對(duì)《行政訴訟法》條文的借鑒，并未考慮到行政公益訴訟的特殊性。

從2002年開始，學(xué)者開始將注意力轉(zhuǎn)到行政公益訴訟的提起主體問(wèn)題上，有學(xué)者認(rèn)為“為將公益保護(hù)納入訴訟渠道，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及于任何組織和個(gè)人”，并且具體提到在借鑒法國(guó)越權(quán)之訴和日本民眾訴訟的基礎(chǔ)上，將我國(guó)的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴；二是受害人之訴；三是機(jī)關(guān)之訴。[3]100-107至此，對(duì)行政公益訴訟的提起主體已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的闡述，但仍然停留在設(shè)想階段，并未有深入的論證。因此，盡管提到人民檢察院有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟，但僅是與環(huán)保部門等一樣作為公益職責(zé)機(jī)關(guān)的代表可以提起行政公益訴訟，至于其提起的必要性和可行性并未加以論證。而有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是必然之舉，甚至已經(jīng)忽視提起訴訟主體的爭(zhēng)論，開始重點(diǎn)討論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的具體程序。筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性、可行性、利弊都未探討清楚的情況下，急于探討后一步驟，未免操之過(guò)急。

縱觀這一階段學(xué)者的論述，以論證在我國(guó)建立行政公益訴訟制度的必要性和可行性為主，提起訴訟的主體僅作為制度的一部分簡(jiǎn)單涉及，并未作出令人信服的論證。在建立行政公益訴訟制度的質(zhì)疑基本消除的基礎(chǔ)上，探討行政公益訴訟的提起主體成為關(guān)鍵，簡(jiǎn)單的設(shè)想顯然難以滿足制度建設(shè)的需要，必須對(duì)提起主體問(wèn)題進(jìn)行全面的論證。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之不可行

學(xué)者在行政公益訴訟的啟動(dòng)主體問(wèn)題探討上可以分為兩類：一類是側(cè)重于對(duì)啟動(dòng)模式的設(shè)想，主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是一元啟動(dòng)模式，即將行政公益訴訟的起訴權(quán)僅授予檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公益的行為提起訴訟，即由檢察機(jī)關(guān)專門行使行政公益訴訟權(quán)。第二種觀點(diǎn)為二元啟動(dòng)模式，即行政公益起訴權(quán)除了賦予檢察機(jī)關(guān)、組織（法人、其他社會(huì)組織，如公益組織等）之外，還應(yīng)擴(kuò)展至自然人。第三種觀點(diǎn)為前置啟動(dòng)模式，即公民、法人或其他組織應(yīng)當(dāng)先向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)崞鹪V訟，檢察機(jī)關(guān)不起訴的，公民、法人或者其他組織可以以自己的名義提起訴訟。另一類是專就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必要性和可行性的論證。[4]466-481筆者認(rèn)為，相比于簡(jiǎn)單的設(shè)想，后者的論證對(duì)于制度的建設(shè)更具有實(shí)際意義，是解決檢察機(jī)關(guān)是否適宜提起行政公益訴訟的關(guān)鍵。

（一）檢察機(jī)關(guān)缺乏提起行政公益訴訟之必要性

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性，學(xué)界有這樣幾種理由：一是行政主觀訴訟對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的局限性；二是現(xiàn)行監(jiān)督制度對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的局限性；三是行政主體維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的局限性；四是就我國(guó)法治的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀、公民的素質(zhì)和法制普及程度，檢察機(jī)關(guān)是當(dāng)然的提起行政公益訴訟的主體。[5]10-12前面三點(diǎn)理由主要是姜明安教授的觀點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，姜教授的三點(diǎn)理由完整地點(diǎn)出了國(guó)家和社會(huì)公共利益遭遇損害時(shí)救濟(jì)的缺陷，用以論證建立行政公益訴訟制度的必要性無(wú)可辯駁，但用以證明檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性則有待商榷。目前的行政訴訟體制弊端已甚明顯，公民、法人不能在現(xiàn)行行政訴訟制度內(nèi)就公益訴訟獲得提起訴訟的資格，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的法律依據(jù)就更難尋找。現(xiàn)行監(jiān)督制度中人大和行政監(jiān)察作用確實(shí)有限，檢察機(jī)關(guān)也僅能就行政公職人員貪污、受賄及瀆職的犯罪行為提起公訴，對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益保護(hù)方面的局限性由此可見(jiàn)。監(jiān)督制度的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，建立行政公益訴訟制度是從司法角度進(jìn)行完善，但不能當(dāng)然成為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必要性的理由。至于行政主體在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益方面的局限性，缺乏制約的權(quán)力必然有此結(jié)果，幸在有司法途徑予以救濟(jì)，這也正是建立行政公益訴訟制度的主要原因。第四點(diǎn)理由被認(rèn)為是必須由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主要依據(jù)。這一理由指出了公民、法人與檢察機(jī)關(guān)相比，存在法律素養(yǎng)上的差別，正是這一差別導(dǎo)致對(duì)公民和法人提起行政公益訴訟的不信任，檢察機(jī)關(guān)成為唯一合適的主體。筆者認(rèn)為，這一理由存在較大的主觀性和不確定性。首先，我國(guó)法治的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀、公民的素質(zhì)和法制普及程度如何，并沒(méi)有權(quán)威的結(jié)論，以主觀認(rèn)識(shí)來(lái)否定公民和法人提起行政公益訴訟的能力不是明智之舉。其次，即使公民、法人的法律素養(yǎng)不夠，也不能成為剝奪其起訴權(quán)的理由。法律素養(yǎng)需要一個(gè)鍛煉的過(guò)程，因?qū)ζ淠芰Φ牟恍湃味鴦儕Z其權(quán)利，使之喪失鍛煉的機(jī)會(huì)，這一能力的提高就更為困難。更何況，公民、法人提起訴訟并不需要其自身有很高的法律技術(shù)，其完全可以借助于律師的力量，而在我國(guó)，律師的法律水準(zhǔn)并不在法官與檢察官之下?？v觀國(guó)際，日本也被認(rèn)為國(guó)民法律素養(yǎng)不夠，存在較為嚴(yán)重的“唯上”意識(shí)，但照樣建立起民眾訴訟制度，賦予民眾就公益受損事件提起行政訴訟的權(quán)利。最后，我國(guó)的政治制度決定，司法機(jī)關(guān)很難做到真正的獨(dú)立。在一般民眾眼中，政府、檢察院、法院就是一體的。在政府公信力淪喪日益嚴(yán)重的今天，政府、檢察院、法院的權(quán)威都已經(jīng)受到質(zhì)疑，在此背景之下，將行政公益訴訟的提起主體單獨(dú)賦予檢察機(jī)關(guān)，在一般民眾看來(lái)，行政公益訴訟儼然成了政府內(nèi)部的作秀，一旦檢察機(jī)關(guān)敗訴，就會(huì)被民眾視為是檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府的屈服，法律的權(quán)威蕩然無(wú)存。

綜上，學(xué)者關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性之理由，并不能讓人信服，尤其是第四點(diǎn)理由。相反，將其作為否定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理由更為恰當(dāng)。

（二）檢察機(jī)關(guān)無(wú)提起行政公益訴訟之可行性

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可行性，也是學(xué)者論證的重點(diǎn)。尤其是在比較法研究過(guò)程中，通過(guò)對(duì)英美德法日等國(guó)行政訴訟制度的分析，為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供依據(jù)。

學(xué)者關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟可行性的論據(jù)非常充分，大致可以歸納為如下五點(diǎn)：第一，我國(guó)憲法為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了憲法依據(jù)；第二，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是世界各國(guó)的普遍做法；第三，檢察機(jī)關(guān)的“公益性”賦予其使命，《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了法律基礎(chǔ)；第四，我國(guó)法治的發(fā)展進(jìn)步和正在進(jìn)行的司法改革為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了條件；第五，法學(xué)研究的前沿成果提供了理論支持。

針對(duì)第一點(diǎn)理由，憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的表述為“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，至于監(jiān)督的方式，憲法并未給出明確的指示。在《人民檢察院組織法》中有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的具體闡述，其中并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)有提起公訴之外的其他訴訟的權(quán)力?；貧w到憲法文本中，筆者認(rèn)為，不適宜將法律監(jiān)督機(jī)關(guān)解釋為一個(gè)全面監(jiān)督國(guó)家法律實(shí)施的機(jī)關(guān)，不能去統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)。憲法將檢察機(jī)關(guān)定義為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”自然有其獨(dú)特的內(nèi)涵，《人民檢察院組織法》中有關(guān)檢察院職權(quán)的表述正是對(duì)這一內(nèi)涵的解釋。對(duì)于行政公益訴訟來(lái)說(shuō)，其本質(zhì)上屬于行政訴訟，對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使對(duì)法院的判決予以監(jiān)督的權(quán)能，對(duì)人民法院的判決裁定提出抗訴。如果簡(jiǎn)單地依據(jù)憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的表述即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，無(wú)疑會(huì)使檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)產(chǎn)生混亂，泛化法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的涵義，將檢察機(jī)關(guān)推向“監(jiān)督萬(wàn)能論”。相比提起訴訟來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)對(duì)于公平審判、維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益來(lái)說(shuō)更為重要。若是賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，必然使其喪失獨(dú)立監(jiān)督的地位，法院的判決也將得不到監(jiān)督。若是檢察機(jī)關(guān)同時(shí)保有提起訴訟的權(quán)利和法律監(jiān)督權(quán)，無(wú)疑使得作為行政公益訴訟相對(duì)方的行政部門在訴訟中處于弱勢(shì)地位，違背訴訟的公平原則。因此，筆者認(rèn)為憲法為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度建設(shè)提供了憲法依據(jù)，僅是部分學(xué)者對(duì)憲法文本的誤解，并不能作為可行性的依據(jù)。

針對(duì)第二點(diǎn)理由，學(xué)者通常舉例英國(guó)檢察總長(zhǎng)在別人要求禁止令或宣告令、或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟；美國(guó)則是為了保護(hù)公共利益，國(guó)會(huì)可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)提請(qǐng)法院審查行政機(jī)關(guān)的行為，也有權(quán)制定法律授權(quán)其他當(dāng)事人，以私人檢察總長(zhǎng)的身份提起行政訴訟，主張社會(huì)公益；德國(guó)設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟；而日本則有機(jī)關(guān)訴訟。首先，從憲政結(jié)構(gòu)來(lái)看，西方國(guó)家大多實(shí)行三權(quán)分立，即立法、行政、司法三權(quán)的制衡。在這些國(guó)家中，確實(shí)存在檢察總長(zhǎng)這類角色，但其并非屬于司法性質(zhì)，多是屬于司法部管轄的行政部門，而在我國(guó)檢察權(quán)是事實(shí)上獨(dú)立于立法、行政和司法之外第四權(quán)，因此并不能簡(jiǎn)單地將西方類似的術(shù)語(yǔ)運(yùn)用于我國(guó)。其次，以英國(guó)為例，其私人檢察總長(zhǎng)僅是一個(gè)名義，在公民需要提起行政訴訟時(shí)借給原告使用，美國(guó)也類似，由國(guó)會(huì)制定法律授權(quán)其他當(dāng)事人，以私人檢察總長(zhǎng)的身份提起行政訴訟，其本質(zhì)上還是公民針對(duì)行政機(jī)關(guān)危害公益的行為提起訴訟，檢察總長(zhǎng)只是起到輔助作用。最后，日本的機(jī)關(guān)訴訟是指對(duì)于在國(guó)家或公共團(tuán)體相互之間的權(quán)限是否存在以及有關(guān)其行使的紛爭(zhēng)的訴訟，[6]617，649與本文探討的行政公益訴訟并非一回事，更不適宜簡(jiǎn)單地搬用。綜上，關(guān)于世界各國(guó)皆由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)為誤解，或者說(shuō)是望文生義。西方各國(guó)在運(yùn)用訴訟手段維護(hù)公共利益方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，恰恰說(shuō)明我國(guó)建立行政公益訴訟制度的必要性，但并不能說(shuō)明需要由檢察機(jī)關(guān)提起。

第三點(diǎn)理由的主要依據(jù)是《行政訴訟法》。《行政訴訟法》的立法目的體現(xiàn)在該法的第一條，即“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。學(xué)者的主要依據(jù)應(yīng)該是第二個(gè)目的，強(qiáng)調(diào)對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的維護(hù)。首先，在我國(guó)憲政結(jié)構(gòu)中，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生。在此前提下，國(guó)家一切機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)是人民利益的維護(hù)者，檢察機(jī)關(guān)并不具有獨(dú)占的代表公益的使命。其次，檢察機(jī)關(guān)更準(zhǔn)確地說(shuō)是代表“國(guó)家利益”，一般情況下，“國(guó)家利益”與“社會(huì)公共利益”是一致的，但一旦兩者出現(xiàn)沖突，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)下，只能由檢察機(jī)關(guān)決定，并不能有效地維護(hù)公共利益。再次，雖然《行政訴訟法》制定的根本目的是對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，包含了對(duì)公共利益的維護(hù)，但僅能說(shuō)明《行政訴訟法》為建立維護(hù)公共利益的制度提供了行政訴訟法上的依據(jù)，該法涉及檢察機(jī)關(guān)的表述為“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。由此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的維護(hù)與憲法一致，嚴(yán)格限定在審判監(jiān)督的層面。最后，《行政訴訟法》關(guān)于訴權(quán)的表述是“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，行政機(jī)關(guān)危害公共利益并不會(huì)侵犯到檢察機(jī)關(guān)的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有起訴的依據(jù)。相比而言，普通公民或者社會(huì)組織在公共利益受損過(guò)程中都會(huì)或多或少受到影響，對(duì)“法律關(guān)系上的利害關(guān)系人”做寬泛的解釋即可符合法律規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)就難以找到法律依據(jù)。

第四點(diǎn)理由和第五點(diǎn)理由可以結(jié)合在一起分析，法治的進(jìn)步恰恰說(shuō)明公民運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益的能力已經(jīng)提升，完全可以由公民自己提起訴訟來(lái)維護(hù)合法的權(quán)益。至于司法改革和法學(xué)研究的前沿成果都較為空洞，缺乏衡量的指標(biāo)，尤其是前沿成果。理論界并未就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟達(dá)成共識(shí)，雖有學(xué)者已經(jīng)開始建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的具體模式，但這種模式的建立缺乏理論基礎(chǔ)，恐怕只會(huì)淪為空想。何況，在這些模式的構(gòu)建中，諸如檢察機(jī)關(guān)與公民的關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)力性質(zhì)、檢察機(jī)關(guān)自身權(quán)能的協(xié)調(diào)問(wèn)題都成為制度建設(shè)的阻礙，究其根本則在于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的不可取。

通過(guò)以上分析可以看出，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性以及可行性理由缺乏說(shuō)服力。一方面，檢察機(jī)關(guān)并非當(dāng)然應(yīng)成為行政公益訴訟的提起主體；另一方面，檢察機(jī)關(guān)不具有提起行政公益訴訟的可行性。

三、提起行政公益訴訟主體之再衡量

通過(guò)分析可以看出，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理由存在瑕疵，但并不能據(jù)此完全否定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可能。若是不存在比檢察機(jī)關(guān)更適宜的主體，最終仍可能由檢察機(jī)關(guān)提起。因此，需要考慮是否存在其他比檢察機(jī)關(guān)更適宜提起行政公益訴訟的主體，主要比較對(duì)象為公民和社會(huì)組織。

（一）檢察機(jī)關(guān)與公民提起行政公益訴訟比較

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民擁有訴權(quán)，現(xiàn)行體制下，需要解決的則是普通民眾與公共利益受損之間法律上的利害關(guān)系，若是嚴(yán)格限定當(dāng)事人只能就行政機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)事人做出的具體行政行為提起訴訟，則公民不具備提起行政公益訴訟的資格應(yīng)當(dāng)無(wú)疑，所幸這一限制早已突破。在實(shí)務(wù)界，有進(jìn)一步淡化法律上利害關(guān)系的趨勢(shì)，只要實(shí)際上對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生影響，即可提起訴訟。這一趨勢(shì)為普通民眾提起行政公益訴訟提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。相比較而言，檢察機(jī)關(guān)并非行政訴訟法定擁有訴權(quán)的主體，后者提起訴訟需要對(duì)《行政訴訟法》做全盤性的重構(gòu)。

相比于檢察機(jī)關(guān)而言，普通民眾與行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行政行為關(guān)系更為密切，在行政訴訟過(guò)程中，能夠全力投入到訴訟中去。檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行體制之下，本身并未完全獨(dú)立，很難期待檢察機(jī)關(guān)會(huì)不遺余力地對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟。一旦檢察機(jī)關(guān)起訴失敗，民眾會(huì)本能地將過(guò)錯(cuò)歸于政府內(nèi)部的暗箱操作，不利于司法權(quán)威性的樹立和檢察機(jī)關(guān)形象的維護(hù)。

學(xué)者一直擔(dān)心我國(guó)民眾法律素養(yǎng)不夠，難以擔(dān)當(dāng)行政公益訴訟的重任，或者是有濫訴的危險(xiǎn)。對(duì)于前者，學(xué)者并不能給出我國(guó)公民法律素養(yǎng)不夠的權(quán)威衡量標(biāo)準(zhǔn)，僅憑主觀判斷即否定民眾法律實(shí)踐的機(jī)會(huì)。至于后者，其發(fā)生的可能性則更小，我國(guó)歷史上經(jīng)歷長(zhǎng)期的封建王朝，社會(huì)文化中的“唯上”情結(jié)仍然較為濃厚，一般民眾非萬(wàn)不得已，不會(huì)主動(dòng)地與政府對(duì)簿公堂。更何況，案件是否進(jìn)入訴訟程序，并非由民眾單方面決定，法院立案部門會(huì)先行審查，發(fā)生濫訴的可能性微乎其微。

在西方各國(guó)，行政公益訴訟多由民眾自發(fā)提起。正如上文所述，借私人檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為提起訴訟，其實(shí)質(zhì)也是普通民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，最為典型的是日本的民眾訴訟。日本根據(jù)《行政事件訴訟法》第5條規(guī)定，民眾訴訟是指請(qǐng)求糾正國(guó)家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為的訴訟，是以作為選舉人的資格及其他與自己的法律利益無(wú)關(guān)的資格而提起的訴訟。這是最為典型的行政公益訴訟，也是民眾提起行政公益訴訟最好的借鑒。

（二）檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織提起行政公益訴訟比較

首先，社會(huì)組織與公民一樣，并不存在《行政訴訟法》上規(guī)定的訴權(quán)問(wèn)題，在提起行政公益訴訟時(shí)，需要證明的只是該組織與受到侵害的公共利益之間的關(guān)系。當(dāng)然，如果在構(gòu)建行政公益訴訟制度時(shí)，將行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形態(tài)，直接賦予社會(huì)組織提起訴訟的權(quán)利，這一問(wèn)題就能得到更為妥善的解決。

其次，社會(huì)組織提起行政公益訴訟有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如上文提到的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局環(huán)保行政管理一案，即是社會(huì)組織提起行政公益訴訟的典型案例。雖然被告清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局當(dāng)庭表示撤回有潛在污染環(huán)境危險(xiǎn)的百花湖風(fēng)景區(qū)冷飲廳加工項(xiàng)目土地使用權(quán)決定，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)當(dāng)庭提出撤訴，但在事實(shí)上起到了通過(guò)訴訟手段監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)行為的目的。更為重要的是，在我國(guó)，社會(huì)組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟往往遭拒，法院通常要求原告必須與案件有直接利害關(guān)系，否則不予立案。因此，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的這起訴訟，開創(chuàng)了我國(guó)社會(huì)組織成功提起環(huán)境公益訴訟的先例。與檢察機(jī)關(guān)相比，社會(huì)組織這一成功案例說(shuō)明社會(huì)組織提起行政公益訴訟更具有可行性。

最后，不同于普通公民的勢(shì)單力薄，社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)是有更充足的人力和物力資源，能夠支持訴訟活動(dòng)的開展。當(dāng)然，也有學(xué)者對(duì)社會(huì)組織提出質(zhì)疑，“我國(guó)大量的社會(huì)團(tuán)體程度不同地具有官方背景， 難以獨(dú)立地代表社會(huì)公共利益”。[7]17-24在當(dāng)前背景下，這一問(wèn)題確實(shí)存在，筆者樂(lè)觀地估計(jì)這是我國(guó)民間組織起步時(shí)面臨的必然困境，隨著政府的放權(quán)，這一現(xiàn)象會(huì)得到改觀。此外，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督越發(fā)嚴(yán)密的今天，依靠社會(huì)大眾支持的民間組織在壓力之下，也會(huì)在某些時(shí)刻擔(dān)當(dāng)起提起訴訟的重任。正是由于這一局限性，社會(huì)組織不適宜成為唯一的提起訴訟的主體。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟再質(zhì)疑

正如上文提到，有學(xué)者設(shè)想檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的具體程序，這些設(shè)想均遭遇一些理論上的困局，主要是由于檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)行政公益訴訟的提起主體論據(jù)不充分。一方面，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)扮演什么樣的角色？大體上有法律監(jiān)督者、原告人、公訴人等幾種觀點(diǎn)，無(wú)論是哪種觀點(diǎn)，都難以在既承擔(dān)法律監(jiān)督者角色、又享有提起訴訟的權(quán)利這一雙重角色中找到平衡點(diǎn)。在這中間，呼聲最高的是類似于刑事訴訟中公訴人角色。筆者認(rèn)為，這種設(shè)計(jì)忽視了一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的是侵害他人權(quán)利或者公共利益的犯罪嫌疑人，檢察機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人不存在任何利益關(guān)聯(lián)，檢察機(jī)關(guān)作為正義的代表會(huì)竭盡全力證明嫌疑人有罪。而在行政公益訴訟中，面對(duì)的是政府部門，試問(wèn)檢察機(jī)關(guān)仍然會(huì)為了公共利益“不遺余力”嗎？另一方面，有學(xué)者在探討起訴模式時(shí)提到構(gòu)建行政公益訴訟多元主體和檢察前置審查的啟動(dòng)模式比較現(xiàn)實(shí)、合理，看似兼顧了普通民眾提起行政公益訴訟時(shí)的無(wú)力和防止檢察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，但事實(shí)上造成兩個(gè)不良的結(jié)果：一是類似于環(huán)境污染行為，講究的是時(shí)效，將檢察機(jī)關(guān)前置，若是檢察機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)，則浪費(fèi)了救濟(jì)的最佳時(shí)機(jī)，損害結(jié)果已經(jīng)大為擴(kuò)大；二是檢察機(jī)關(guān)成為訴訟主體，一旦檢察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中怠于行使職權(quán)，但生效判決已經(jīng)形成，公民是否能以第三人身份提起上訴，或者針對(duì)同一事項(xiàng)重新提起訴訟，這都是現(xiàn)行訴訟體制難以解決的困局。

（四）行政公益訴訟提起主體的初步設(shè)計(jì)

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之必要性和可行性在理論與實(shí)踐上均難以立足，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)效性也是值得懷疑的。相對(duì)而言，公民個(gè)人或者其他組織擔(dān)當(dāng)行政公益訴訟的提起主體，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政訴訟檢察監(jiān)督的職責(zé)，為行政公益訴訟維護(hù)公益之目的保駕護(hù)航，而非直接擔(dān)當(dāng)訴訟參與方，這樣的制度設(shè)計(jì)既符合現(xiàn)行行政訴訟體系，亦能將當(dāng)事人維護(hù)利益的積極性與檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的本質(zhì)有機(jī)結(jié)合。而在公民與社會(huì)組織的比較中，社會(huì)組織在人財(cái)物方面有進(jìn)行訴訟的資本，但在我國(guó)社會(huì)組織的獨(dú)立性尚未完全解決之前，由社會(huì)組織獨(dú)自擔(dān)當(dāng)行政公益訴訟的提起主體并不可取。因此，在構(gòu)筑行政公益訴訟制度之時(shí)，賦予公民與社會(huì)組織共同的提起行政公益訴訟的資格實(shí)屬首選。

結(jié)語(yǔ)

縱觀國(guó)際社會(huì)行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)，原告資格不斷擴(kuò)張，對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵害的救濟(jì)越來(lái)越充分。在此背景下，若仍然堅(jiān)持現(xiàn)行訴訟體制，顯然不符合法治發(fā)展要求，行政公益訴訟制度的構(gòu)建也困難重重。制度的建設(shè)需要理論的先行，基本訴訟制度的建設(shè)寧可緩慢一點(diǎn)，也不能在出錯(cuò)后再進(jìn)行大的調(diào)整。在此背景下，筆者在對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性和可行性以及與其他主體的關(guān)系等方面進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)由檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的主體的不可取，由公民和社會(huì)組織共同提起行政公益訴訟更符合我國(guó)的現(xiàn)狀。

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