放眼世界，我國(guó)志愿服務(wù)長(zhǎng)路要走

黃莉培

近年來，我國(guó)志愿服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展迅速，不管是志愿者、志愿組織數(shù)量，志愿服務(wù)數(shù)量還是各級(jí)政府和組織的重視程度來說，都有明顯增長(zhǎng)和提高。從世界來看，我國(guó)志愿服務(wù)起步較晚，跟志愿服務(wù)較發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，還有一定差距。因此，進(jìn)行志愿服務(wù)的國(guó)際比較，有助于了解并推動(dòng)我國(guó)的志愿服務(wù)。

2012年，美國(guó)人中共有6450 萬人貢獻(xiàn)了79億小時(shí)的志愿勞動(dòng)，他們提供的社會(huì)價(jià)值估計(jì)在1750億美元，有26.5%的人口參與了志愿服務(wù)。同時(shí)，51%的居民為慈善事業(yè)進(jìn)行了捐助，有25.8%的志愿者年齡超過55歲。

我國(guó)目前全國(guó)已建立超過43萬個(gè)志愿者組織，19萬個(gè)志愿者服務(wù)站，常年開展活動(dòng)的志愿者超過5000萬人。但是我國(guó)志愿者參與志愿服務(wù)的頻次并不高。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查，我國(guó)志愿者的人均服務(wù)時(shí)間只有20.43小時(shí)/年。志愿者中，每周服務(wù)2次以上的只有16.6%，約1/6，而超過2/3的志愿者不會(huì)經(jīng)常參加志愿服務(wù)。此外，和美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家相比，我國(guó)的志愿服務(wù)統(tǒng)計(jì)工作還比較欠缺。在這些參加志愿服務(wù)的人中，有接近一半的人是因?yàn)椤氨粍?dòng)”參加，主要體現(xiàn)為單位領(lǐng)導(dǎo)要求或者單位統(tǒng)一安排、社區(qū)機(jī)構(gòu)或組織勸說，主動(dòng)參加志愿服務(wù)的比例不高。

志愿服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)比較

目前，世界上大部分國(guó)家的志愿服務(wù)組織機(jī)構(gòu)基本分為以下幾類：政府、社團(tuán)、社區(qū)、企業(yè)。民辦非企業(yè)單位、非營(yíng)利組織和宗教團(tuán)體在這里都納入社團(tuán)一類。

1.政府

很多國(guó)家的志愿組織機(jī)構(gòu)是由政府牽頭，政府把志愿服務(wù)工作納為政府日常工作職能之一。一般的形式是政府自身設(shè)立專門的志愿服務(wù)部門;由已有政府部門承擔(dān)志愿服務(wù)的職能;與其他組織合作成立跨部門的組織。美國(guó)、德國(guó)和英國(guó)都建立了由中央政府直屬或合作的主管志愿服務(wù)的部門。比如，美國(guó)的國(guó)家和社區(qū)服務(wù)公司（CNCS）、英國(guó)的國(guó)家志愿組織委員會(huì)（The National Council for Voluntary Organisations，簡(jiǎn)稱NCVO）、德國(guó)聯(lián)邦政府下屬聯(lián)邦家庭、老年人、婦女與青少年事務(wù)部來負(fù)責(zé)志愿服務(wù)的工作。

在我國(guó)，民政部承擔(dān)依法對(duì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位進(jìn)行登記管理和監(jiān)察的責(zé)任;團(tuán)中央以及各級(jí)團(tuán)組織負(fù)責(zé)中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)的管理工作。我國(guó)一些地區(qū)的精神文明建設(shè)委員會(huì)也在推動(dòng)志愿服務(wù)工作的開展。2013年底，中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)成立，它是由志愿者組織、志愿者自愿組成的全國(guó)性、聯(lián)合性、非營(yíng)利性社會(huì)組織，在中央文明委指導(dǎo)下開展工作。目前該協(xié)會(huì)正大力開展“鄰里守望”工作，旨在推進(jìn)我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)的工作。

2.社團(tuán)

社團(tuán)是志愿服務(wù)的重要組織機(jī)構(gòu)之一。歐美國(guó)家的社團(tuán)非常發(fā)達(dá)。國(guó)外很多社團(tuán)是非營(yíng)利組織，他們一方面接受政府或工商業(yè)的資助或者成為合作伙伴，另一方面也從非營(yíng)利項(xiàng)目中取得各種支持。

我國(guó)有許多志愿服務(wù)的團(tuán)體，一些大的團(tuán)體建立了覆蓋全國(guó)的組織體系。比如中國(guó)紅十字會(huì)，在各省、市、縣等都成立了相應(yīng)級(jí)別的紅十字志愿服務(wù)工作委員會(huì)，而中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)則由區(qū)（縣）級(jí)（含）以上民政部門負(fù)責(zé)社區(qū)志愿者指導(dǎo)中心和社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)，中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)依托各級(jí)共青團(tuán)組織，建立起全國(guó)、省、市、縣四級(jí)青年志愿者協(xié)會(huì)，部分地區(qū)延伸到社區(qū)、農(nóng)村，建立鎮(zhèn)（街）青年志愿服務(wù)中心和社區(qū)（農(nóng)村）青年志愿服務(wù)站，并在基層構(gòu)建由服務(wù)站、服務(wù)基地、服務(wù)隊(duì)組成的組織網(wǎng)絡(luò)。此外，還有很多志愿組織，比如自然之友、地球村、友成基金會(huì)等，都是我國(guó)志愿服務(wù)工作重要的機(jī)構(gòu)。

3.社區(qū)

社區(qū)是志愿服務(wù)的重要載體。德國(guó)的社區(qū)照顧服務(wù)，采用“輔助者原則”，政府的照顧只在志愿者組織失效的地方進(jìn)行。政府只負(fù)責(zé)為社會(huì)照顧制定詳細(xì)計(jì)劃，具體服務(wù)政府不直接管理，而交給志愿者組織、社區(qū)組織等進(jìn)行。這一模式有利于志愿者和志愿組織以及社區(qū)自身能力的發(fā)展和積極性的提高。

在我國(guó)，社區(qū)已經(jīng)成為志愿服務(wù)和提供公共服務(wù)的的重要陣地。很多地方建立了社區(qū)服務(wù)志愿者活動(dòng)的組織，比如“社區(qū)志愿服務(wù)指導(dǎo)委員會(huì)”、“社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)”等。中央文明委在2014年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》中指出，要充分發(fā)揮社區(qū)在志愿服務(wù)中的主導(dǎo)作用，依托社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，建立志愿服務(wù)站點(diǎn)，搭建志愿者、服務(wù)對(duì)象和服務(wù)項(xiàng)目對(duì)接平臺(tái)。把空巢老人、留守兒童、殘疾人作為服務(wù)重點(diǎn)，圍繞家政服務(wù)、文體活動(dòng)、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療保健、法律服務(wù)等內(nèi)容，設(shè)計(jì)接地氣的項(xiàng)目，有針對(duì)性地開展順民意的活動(dòng)，力爭(zhēng)覆蓋群眾所需的各種服務(wù)?！笨梢钥闯觯壳吧鐓^(qū)在我國(guó)志愿服務(wù)中的重要作用。需要指出的是，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)和建設(shè)基本上是在民政部門的管理和支持下進(jìn)行的，具有濃厚的行政色彩。而許多社區(qū)的工作人員往往是其他單位工作人員來兼職，因此，這些社區(qū)工作者的時(shí)間、積極性、自身素質(zhì)、志愿服務(wù)專業(yè)化水平等難以保證。

4.企業(yè)

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)，歐美很多國(guó)家進(jìn)行了公共服務(wù)改革，把政府的一些權(quán)力、事項(xiàng)下放給企業(yè)，很多企業(yè)在改革中獲得了發(fā)展，而在美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家都開展了政府和企業(yè)的合作伙伴計(jì)劃。這些企業(yè)在國(guó)家政策的支持下，在志愿服務(wù)領(lǐng)域積極開展各項(xiàng)活動(dòng)。在我國(guó)，也有越來越多的企業(yè)把社會(huì)公益、志愿服務(wù)作為企業(yè)工作內(nèi)容之一。但是，我國(guó)的企業(yè)從事志愿服務(wù)也處于起步階段。根據(jù)2013年發(fā)布的《中國(guó)企業(yè)志愿服務(wù)發(fā)展報(bào)告》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有33.4%的員工表示可以通過所在企業(yè)提供的平臺(tái)找到適合自己參與的志愿服務(wù)項(xiàng)目，分別有64.7%和1.9%的員工聲稱自己“比較難”甚至“完全不可以”找到合適的志愿服務(wù)項(xiàng)目。 在那些曾在過去的某個(gè)階段參與過所在公司組織的志愿服務(wù)活動(dòng)的被訪者中，70.2%的人來自具有外資背景的跨國(guó)企業(yè)，他們主要在這些企業(yè)的中國(guó)分部工作;而來自國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的志愿者比例則分別只有15.9%和4%。

志愿服務(wù)的立法比較

在志愿服務(wù)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，一般都有專門的志愿服務(wù)全國(guó)性的法律法規(guī)。比如，美國(guó)在1973年就制定了志愿服務(wù)法。目前美國(guó)修訂的志愿者法律法規(guī)主要包括《國(guó)內(nèi)志愿服務(wù)修正法》（1989）、《國(guó)家和社區(qū)服務(wù)法案》（1990）、《志愿者保護(hù)法》（1997）等。在前面法律基礎(chǔ)上，美國(guó)于2009年由奧巴馬總統(tǒng)簽署了《愛德華?肯尼迪服務(wù)美國(guó)法》。該法案通過一系列新的授權(quán)和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)揮“國(guó)家與社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的主導(dǎo)作用， 動(dòng)員和吸引更多的美國(guó)人特別是青少年投入到志愿服務(wù)中去。這一法案使關(guān)系到美國(guó)國(guó)家服務(wù)關(guān)鍵問題的領(lǐng)域得到重視，比如擴(kuò)大服務(wù)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)創(chuàng)新等。此外，美國(guó)政府設(shè)立了多種項(xiàng)目和計(jì)劃，比如《學(xué)習(xí)和服務(wù)美國(guó)計(jì)劃》（Learn and Serve America），該計(jì)劃目的是給全國(guó)的學(xué)生提供參與服務(wù)學(xué)習(xí)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)以及通過幫助社區(qū)獲取有價(jià)值經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。有40%的小學(xué)和中學(xué)以及60%的大學(xué)已經(jīng)把這項(xiàng)計(jì)劃作為學(xué)校的核心課程。美國(guó)的一些高中學(xué)校甚至明文規(guī)定，如果學(xué)生沒有在社區(qū)志愿服務(wù)60小時(shí)以上，就不能如期畢業(yè)。這些法律法規(guī)對(duì)美國(guó)的志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定、國(guó)家和社會(huì)組織以及志愿者的權(quán)利和義務(wù)、志愿項(xiàng)目開展等都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范。

德國(guó)政府也建立了相關(guān)法律制度，大力倡導(dǎo)德國(guó)公民積極投身于志愿服務(wù)中去。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)先后制定和修訂了《獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)志愿者年法》、《鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)志愿者年法》、《公益與捐贈(zèng)法》等法律，鼓勵(lì)志愿者積極參與社會(huì)服務(wù)和管理，并規(guī)定了為特定國(guó)家或者公益事業(yè)工作的志愿者享有政府或其他公共機(jī)構(gòu)為其購(gòu)買的法定義務(wù)保險(xiǎn)等權(quán)益，從而為志愿者及其組織從事相關(guān)服務(wù)工作提供了有力保障?！豆娣ㄅc捐贈(zèng)法》，消除了捐贈(zèng)法中的機(jī)制障礙，明確了志愿者賠償責(zé)任與意外事故保險(xiǎn)，引入了志愿服務(wù)實(shí)際支出抵償款（如車費(fèi)、電話費(fèi)等）的免稅額。同時(shí)，德國(guó)在立法中通過采取財(cái)政稅收、替代兵役等政策措施，大力支持志愿服務(wù)，并建立了志愿服務(wù)實(shí)際支出抵償制度（包含向企業(yè)補(bǔ)償、個(gè)人損失補(bǔ)償、免稅等政策）。

英國(guó)早在1601年就頒布了《濟(jì)貧法》（The poor law），主要依賴宗教團(tuán)體和市民社團(tuán)為窮人提供志愿服務(wù)。1998年，英國(guó)首相布萊爾簽署發(fā)布了“政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議”，在志愿組織、咨詢和政策評(píng)估、政府采購(gòu)、志愿活動(dòng)、社區(qū)等五個(gè)方面確立了合作原則，以及適度放寬一些政府補(bǔ)助的政策限制。一些有關(guān)志愿者服務(wù)的判例也規(guī)定：在英國(guó)超過16歲的青年就可參加志愿服務(wù)，對(duì)于學(xué)生，他們每年要獻(xiàn)出三個(gè)月左右的時(shí)間用于志愿服務(wù)。英國(guó)還有不少鼓勵(lì)捐贈(zèng)的制度，如返還所得稅制度，不僅是國(guó)家財(cái)政變相的支持，更鼓勵(lì)社會(huì)廣泛捐贈(zèng)。

英國(guó)政府近日通過的促進(jìn)社會(huì)行動(dòng)方案里提到：英國(guó)政府將增加社區(qū)的志愿服務(wù)，具體會(huì)通過一系列的社會(huì)行動(dòng)方案并鼓勵(lì)公務(wù)員每年至少參加一次志愿服務(wù)，同時(shí)，將通過獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，比如通過志愿服務(wù)女王獎(jiǎng)勵(lì)制度（The Queens Award for Voluntary Service）以及在2015年資助作為社區(qū)服務(wù)組織者的5000人進(jìn)行培訓(xùn)。

我國(guó)志愿服務(wù)經(jīng)過20年的發(fā)展，志愿服務(wù)的立法工作正在逐漸加強(qiáng)。已有18個(gè)省份制定了志愿服務(wù)條例。中央政府和部位也出臺(tái)了多項(xiàng)指導(dǎo)意見和管理辦法。比如中央文明委《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》、團(tuán)中央制定的《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》、民政部的《志愿服務(wù)記錄辦法》、自2005年開始實(shí)行的《中國(guó)社區(qū)志愿者注冊(cè)管理辦法》等?！稓埣踩吮Ｕ戏ā?、《未成年人保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》等也都提倡對(duì)這些弱勢(shì)群體開展志愿服務(wù)活動(dòng)。國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和民政部制訂的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》這兩項(xiàng)政策也可作為志愿服務(wù)開展的參考。此外，很多省、市也都制定了《志愿服務(wù)條例》，但是我國(guó)目前還缺乏統(tǒng)一的全國(guó)性的志愿服務(wù)的專門法律法規(guī)，志愿服務(wù)開展更多的是遵照黨政部門的各項(xiàng)意見和指示，缺乏長(zhǎng)期的穩(wěn)定性。