基于預(yù)算單位視角的全過程預(yù)算績(jī)效管理改革探討

（國家行政學(xué)院行政財(cái)務(wù)部 北京 100089）

2011年，財(cái)政部正式提出全過程預(yù)算績(jī)效管理的理念，明確提出了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。但是，從理念的提出到政策的制定和實(shí)施，再到取得實(shí)效，是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程。近年來，雖然全過程預(yù)算績(jī)效管理改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得了一定的成效，但也遇到不少問題和阻力。這里既有制度不完善的問題，也有理念未深入的問題；既有政策層面的問題，也有技術(shù)層面的問題。本文將結(jié)合預(yù)算管理工作實(shí)際，從預(yù)算單位角度，嘗試對(duì)全過程預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題和原因做一些淺顯的分析，對(duì)如何進(jìn)一步推進(jìn)改革提出意見和建議。

一、預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵及改革成效

預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，重視預(yù)算支出成本的節(jié)約，更加注重資金的產(chǎn)出和效果，要求花盡可能少的錢，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。

全過程預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。從預(yù)算單位角度來看，全過程預(yù)算績(jī)效管理一般分為五個(gè)階段：一是預(yù)算單位要根據(jù)自身職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定年度工作目標(biāo)，并細(xì)化為各部門績(jī)效目標(biāo)和工作計(jì)劃；二是為實(shí)現(xiàn)各部門績(jī)效目標(biāo)和工作計(jì)劃配置財(cái)務(wù)資源，即分配預(yù)算；三是各部門分別圍繞績(jī)效目標(biāo)實(shí)施工作計(jì)劃，并報(bào)告績(jī)效目標(biāo)完成情況；四是由評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)按照確定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)各部門的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并在一定范圍內(nèi)公開；五是應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果，調(diào)整單位和各部門工作目標(biāo)和計(jì)劃，并據(jù)此調(diào)整以后年度預(yù)算。

全過程預(yù)算績(jī)效管理理念提出以來，預(yù)算績(jī)效管理工作取得了初步成效。一是轉(zhuǎn)變了預(yù)算管理理念，各級(jí)財(cái)政、財(cái)務(wù)部門初步樹立了結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效理念。二是明確了“花錢要問效，無效要問責(zé)”，強(qiáng)化了部門和單位的自我約束意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。三是增強(qiáng)了決策的科學(xué)性，提高了預(yù)算的規(guī)范性，減少了資金支出的隨意性，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，提高了財(cái)政資金使用效益。四是提高了各部門行政管理和公共服務(wù)水平，推進(jìn)了高效、透明、責(zé)任政府的建設(shè)。目前業(yè)內(nèi)已基本形成共識(shí)，即預(yù)算績(jī)效管理是我國預(yù)算管理改革的一個(gè)方向。

二、存在的問題及原因分析

盡管我國預(yù)算績(jī)效管理改革工作取得了初步進(jìn)展，但整體上仍處于起步階段，改革中還存在一些亟待解決的問題，從預(yù)算單位視角，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）績(jī)效目標(biāo)編制不科學(xué)，隨意性較大。在預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，由預(yù)算單位項(xiàng)目執(zhí)行部門同時(shí)編制試點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，經(jīng)財(cái)務(wù)部門審核匯總后上報(bào)財(cái)政部門。這一環(huán)節(jié)的主要問題是：績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算單位的職能和工作計(jì)劃聯(lián)系不緊密，與項(xiàng)目規(guī)模和項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容不匹配。績(jī)效目標(biāo)定性的多，定量的少，且標(biāo)準(zhǔn)偏低，很容易達(dá)到，起不到正向激勵(lì)作用。財(cái)務(wù)部門受專業(yè)和人手限制，往往直接將項(xiàng)目執(zhí)行部門報(bào)來的績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)報(bào)財(cái)政部門，審核形同虛設(shè)。由于績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)未得到充分重視，預(yù)算執(zhí)行與之脫節(jié)的現(xiàn)象也就不足為奇了。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可信度和權(quán)威性不高。試點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作一般由預(yù)算單位自行組織，無論是預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門自己評(píng)價(jià)，還是預(yù)算單位聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行評(píng)價(jià)，都一定程度上存在自說自話、自吹自大的現(xiàn)象。評(píng)價(jià)報(bào)告往往依據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行部門提供的自評(píng)報(bào)告，回避問題，夸大成績(jī)，報(bào)喜不報(bào)憂。甚至在評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)了問題，要通過調(diào)賬等手段先解決問題后再出評(píng)價(jià)報(bào)告。會(huì)計(jì)師事務(wù)所的評(píng)價(jià)報(bào)告要經(jīng)過預(yù)算單位審核，并根據(jù)預(yù)算單位的意見修飾后才能上報(bào)財(cái)政部門，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用流于形式。

（三）工作流程和協(xié)調(diào)方面存在較大困難。全過程預(yù)算績(jī)效管理工作不僅涉及資金預(yù)算管理，還涉及項(xiàng)目和行業(yè)管理；不僅是預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門的事情，也是單位領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目執(zhí)行部門的職責(zé)。當(dāng)前，全過程預(yù)算績(jī)效管理工作受預(yù)算、項(xiàng)目、資金、財(cái)務(wù)管理體制等因素制約，預(yù)算單位內(nèi)部工作流程還不夠順暢，各項(xiàng)目執(zhí)行部門對(duì)財(cái)務(wù)部門普遍存在依賴心理、抱怨心理和習(xí)慣性對(duì)抗心理。所謂依賴心理，就是希望所有的有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理工作都由財(cái)務(wù)部門具體來做；所謂抱怨心理，就是認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)務(wù)部門沒事找事，給他們?cè)黾恿颂唷邦~外”工作量；所謂習(xí)慣性對(duì)抗心理，就是把績(jī)效評(píng)價(jià)工作等同于審計(jì)檢查，認(rèn)為評(píng)價(jià)就是找他們工作中的毛病和問題，因此千方百計(jì)掩蓋問題，突出成績(jī)，希望評(píng)價(jià)報(bào)告盡量往好處寫。這些都使得全過程預(yù)算績(jī)效管理工作在推進(jìn)過程中阻力重重。

（四）普遍存在“上熱下冷”、“財(cái)政部門熱，預(yù)算單位冷”的問題。財(cái)政部對(duì)全過程預(yù)算績(jī)效管理十分重視，成立了專門機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了一系列規(guī)章制度、指導(dǎo)意見、工作規(guī)劃，多次召開以預(yù)算績(jī)效管理為主題的全國性專門會(huì)議，通過增刊、有獎(jiǎng)?wù)魑?、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種形式宣傳績(jī)效文化和理念，不遺余力地推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理工作。相比之下，截止到2013年底，100多個(gè)中央部門中只有工信部等12家成立了預(yù)算績(jī)效管理工作小組，只有不到50%的市級(jí)財(cái)政部門和不到30%的縣級(jí)財(cái)政部門設(shè)立或批準(zhǔn)設(shè)立了獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理處室。具體到基層預(yù)算單位，全過程預(yù)算績(jī)效管理可能只是一句口號(hào)、一個(gè)概念，僅僅是增加了一些工作量而已。

造成上述問題的原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要有以下四點(diǎn)：

一是理念上的原因。全過程預(yù)算績(jī)效管理工作開展需要績(jī)效理念的深入。良好的績(jī)效管理理念和文化是推行全過程預(yù)算績(jī)效管理的思想基礎(chǔ)和重要條件。如果沒有對(duì)績(jī)效的廣泛認(rèn)知和深度認(rèn)同，就不可能將推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理化為自覺的行動(dòng)。從預(yù)算單位來看，顯然預(yù)算績(jī)效的理念還未真正確立，績(jī)效文化氛圍還十分淡薄。

二是制度上的原因。盡管財(cái)政部出臺(tái)了一系列制度規(guī)范，但總的來看大都是指導(dǎo)性質(zhì)的，可操作性較差。當(dāng)然，由于項(xiàng)目?jī)?nèi)容、資金性質(zhì)、使用范圍千差萬別，財(cái)政部也不可能做出統(tǒng)一的規(guī)定。這就要求各預(yù)算單位要根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目具體內(nèi)容，制定可操作的制度、辦法、細(xì)則等。目前這項(xiàng)工作也較缺乏。

三是技術(shù)上的原因?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是全過程預(yù)算績(jī)效管理的技術(shù)難點(diǎn)。由于行業(yè)和業(yè)務(wù)的差別，無法制定統(tǒng)一的指標(biāo)體系。財(cái)政部制定的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》只能作為參考，各預(yù)算單位還需要根據(jù)本單位項(xiàng)目特點(diǎn)另行設(shè)計(jì)具體的個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。有的預(yù)算單位把績(jī)效目標(biāo)當(dāng)成評(píng)價(jià)指標(biāo)使用，而績(jī)效目標(biāo)設(shè)定較低、較模糊，很容易達(dá)到，給操縱績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果留下較大余地?？梢哉f績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的好壞，直接影響績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的可信度和權(quán)威性。

四是人員上的原因。全過程預(yù)算績(jī)效管理工作理念新、工作內(nèi)容新、工作量大、推進(jìn)難度大，需要既懂財(cái)務(wù)又懂業(yè)務(wù)還懂績(jī)效的復(fù)合型人才，目前這樣的人才還十分缺乏。此外，全過程預(yù)算績(jī)效管理改革給預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門帶來較大工作量，而財(cái)務(wù)人員配備并沒有及時(shí)跟進(jìn)，給現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員帶來較大工作壓力，一定程度上也影響了審核、報(bào)送績(jī)效管理相關(guān)資料的時(shí)間和質(zhì)量。

三、推進(jìn)改革的意見和建議

（一）加大宣傳力度，培育預(yù)算績(jī)效管理理念和績(jī)效文化。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)“花錢更少、辦事更多、辦事更好”的理念與當(dāng)前中央提倡的厲行節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)的有關(guān)精神及社會(huì)公眾的期盼不謀而合。預(yù)算單位要密切關(guān)注財(cái)政部關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的成功經(jīng)驗(yàn)和典型做法，利用單位門戶網(wǎng)站等途徑，結(jié)合單位實(shí)際，在單位內(nèi)部積極倡導(dǎo)績(jī)效預(yù)算管理理念，培育績(jī)效管理文化。要讓單位領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目執(zhí)行部門充分認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)全過程預(yù)算績(jī)效管理不是財(cái)務(wù)部門的新創(chuàng)造、新發(fā)明，也不是額外工作，而是財(cái)政部的統(tǒng)一要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家通行做法，也是公共財(cái)政題中之義。

（二）加大人力物力投入，積極開展技術(shù)攻關(guān)。重點(diǎn)是根據(jù)本單位項(xiàng)目特點(diǎn)，研究制定切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如果本單位技術(shù)力量不足，可以聯(lián)合高等院校等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。借助研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮本單位業(yè)務(wù)骨干的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，針對(duì)具體某個(gè)項(xiàng)目、某項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開展研究，制定出個(gè)性化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）加大對(duì)績(jī)效目標(biāo)的審核力度。預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門要切實(shí)履行職責(zé)，努力學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行部門報(bào)送的績(jī)效目標(biāo)要嚴(yán)格審核把關(guān)，切實(shí)提高績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量。預(yù)算編制環(huán)節(jié)是全過程預(yù)算績(jī)效管理的龍頭，只有做好預(yù)算編制工作，績(jī)效目標(biāo)的制訂才能比較科學(xué)、準(zhǔn)確，才能順利推進(jìn)后面幾個(gè)環(huán)節(jié)的工作。這就要求在預(yù)算單位內(nèi)部要統(tǒng)一思想，完善制度，明確全過程預(yù)算績(jī)效管理的職責(zé)分工、工作流程和質(zhì)量要求。

（四）逐步推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果一旦公開，將形成倒逼機(jī)制，有利于促進(jìn)單位各部門更加重視預(yù)算編制和執(zhí)行工作，提高預(yù)算執(zhí)行的效率和效果，從而提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量。一方面，預(yù)算單位應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)，主動(dòng)在一定范圍內(nèi)公開本單位試點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告；另一方面，財(cái)政部門也要制定獎(jiǎng)懲措施，鼓勵(lì)或要求預(yù)算單位逐步向社會(huì)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。