淺談中國(guó)災(zāi)害應(yīng)急物流體系建設(shè)——以云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震為例

趙澤旭，魯曉麗，白 楊 （瓊州學(xué)院，海南三亞572000）

ZHAO Ze-xu, LU Xiao-li, BAI Yang (Qiongzhou University, Sanya 572000, China)

2014 年8 月3 日16 時(shí)30 分，云南省昭通市魯?shù)榭h龍頭山鎮(zhèn)（北緯27.1 度，東經(jīng)103.3 度） 發(fā)生6.5 級(jí)地震，震源深度12千米。云南瑞麗、大理等地均震感明顯。截至2014 年8 月8 日15 時(shí)，地震共造成617 人死亡，其中魯?shù)榭h526 人、巧家縣78人、昭陽(yáng)區(qū)1 人、會(huì)澤縣12 人；112 人失蹤，3 143 人受傷，22.97 萬(wàn)人緊急轉(zhuǎn)移安置。截至2014 年8 月11 日8 時(shí)00 分共記錄到余震總數(shù)為1 335 個(gè)。其中5.0～5.9 級(jí)地震0 個(gè)，4.0～4.9 級(jí)地震4 個(gè)，3.0～3.9 級(jí)地震8 個(gè)[1]。

對(duì)于災(zāi)害應(yīng)急而言，救援的最佳時(shí)間是地震發(fā)生后的三天，因此救援人員、物資和設(shè)備的快速到達(dá)對(duì)于保證人民生命安全顯得尤為重要。此外，災(zāi)后恢復(fù)重建、傷員轉(zhuǎn)移、災(zāi)民安置、人道主義援助、廢棄物處理等都需要應(yīng)急物流系統(tǒng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。由此可見，應(yīng)急物流系統(tǒng)的完善是有效緩解災(zāi)情、保障救援工作順利、有序、成功開展的基礎(chǔ)。我國(guó)屬于突發(fā)事件的高發(fā)國(guó)家，1998 年的水災(zāi)、2003 年SARS、2008 年初的雪災(zāi)和5.12 汶川地震等重大災(zāi)情，都說(shuō)明了應(yīng)急物流的建設(shè)與發(fā)展直接關(guān)系著我國(guó)對(duì)各種突發(fā)事件及災(zāi)害的有效應(yīng)對(duì)能力。因此，應(yīng)該深刻反思我國(guó)應(yīng)急物流體系中存在的不足和暴露的問題。

圖1

1 應(yīng)急物流的概念及基本特點(diǎn)

由于應(yīng)急物流有其自身的本質(zhì)要求、運(yùn)作目的和需求特征（如：救援人員和應(yīng)急物流中救援需求的緊急性），使得應(yīng)急物流和商業(yè)物流有很大的不同。應(yīng)急物流是計(jì)劃、管理、控制救援物資、信息和服務(wù)從供應(yīng)地到需求地的有效流動(dòng)，以滿足應(yīng)急狀況下受災(zāi)人群的緊急需求的過(guò)程。我國(guó)普遍認(rèn)為：應(yīng)急物流是指以提供突發(fā)性自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等突發(fā)性事件所需應(yīng)急物資為目的，以追求時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為目標(biāo)的特殊物流活動(dòng)，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，整合應(yīng)急物資的運(yùn)輸、包裝、裝卸、搬運(yùn)、倉(cāng)儲(chǔ)、流通加工、配送及相關(guān)信息處理等各種功能而形成的特殊的物流活動(dòng)[2]。

從應(yīng)急物流的概念可以看出，應(yīng)急物流首先應(yīng)該滿足應(yīng)急物流的本質(zhì)和戰(zhàn)略，即保證物資的高效流動(dòng)，滿足受災(zāi)地區(qū)人群的緊急需求。此外，應(yīng)急物流也包含逆向應(yīng)急物流，主要處理受災(zāi)地區(qū)重建中產(chǎn)生的無(wú)用物料的逆向流動(dòng)。要做好應(yīng)急物流，首先需要確認(rèn)救援供應(yīng)的來(lái)源、協(xié)同供應(yīng)救援和受災(zāi)群眾的緊急需求，而這些在實(shí)際運(yùn)作中還有困難。因此，需要有效的信息偵查、收集、處理和預(yù)測(cè)能力，準(zhǔn)確了解供應(yīng)地和需求地的真實(shí)信息，在信息基礎(chǔ)上做好供應(yīng)、需求、運(yùn)輸、調(diào)撥、捐贈(zèng)、分配的協(xié)同運(yùn)作。

其次，由于基礎(chǔ)設(shè)施受損和次生災(zāi)害發(fā)生導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施的可靠性影響救援物資和人員對(duì)受災(zāi)地區(qū)的可達(dá)性，又使得基于時(shí)間競(jìng)爭(zhēng)的應(yīng)急物流變得更加復(fù)雜和困難。因此，搶修基礎(chǔ)設(shè)施，保證物流通道通暢在應(yīng)急物流中顯得尤為重要。此外，由于時(shí)間的緊迫，通過(guò)多種運(yùn)輸方式，尤其是空運(yùn)，將救援人員和物資快速送達(dá)受災(zāi)地區(qū)，保證可達(dá)性，成為災(zāi)害發(fā)生后的首選方式。而這又對(duì)應(yīng)急的裝備和設(shè)備提出了更高的要求。

第三，應(yīng)急物流非常需要準(zhǔn)確的、實(shí)時(shí)的救援信息，但這幾乎是不能實(shí)現(xiàn)的。此外，在救援供應(yīng)商、物流服務(wù)商、受災(zāi)地區(qū)需求者之間的通訊中斷也可能導(dǎo)致應(yīng)急物流中資源協(xié)同變得困難。盡快恢復(fù)通訊手段，保證通訊暢通，是有效進(jìn)行物流運(yùn)作的基礎(chǔ)。

2 從云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震中反思我國(guó)的應(yīng)急物流能力

應(yīng)急物流是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要應(yīng)急物流系統(tǒng)，如：應(yīng)急物流保障系統(tǒng)、應(yīng)急物流指揮系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和配送系統(tǒng)等的協(xié)同運(yùn)作，發(fā)揮整體效益，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物流能力最大化[3]。

應(yīng)急物流系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)包括控制層、決策層、數(shù)據(jù)層和環(huán)境層四個(gè)層次，其結(jié)構(gòu)如圖2 所示：

圖2

所謂應(yīng)急物流能力就是指某特定的應(yīng)急物流系統(tǒng)，從應(yīng)急需求分析、應(yīng)急需求確認(rèn)、應(yīng)急物資采購(gòu)、分揀、運(yùn)輸?shù)浇桓督o應(yīng)急客戶的全過(guò)程中，在響應(yīng)時(shí)間、響應(yīng)速度、物流成本、訂單完成準(zhǔn)時(shí)性和訂單交付可靠性等方面的綜合反映。其主要表現(xiàn)為是否能滿足應(yīng)急物流系統(tǒng)的設(shè)計(jì)目標(biāo)：快速響應(yīng)、滿足需求、提高柔性、降低成本、信息準(zhǔn)確傳輸、反饋和共享以及供需協(xié)調(diào)的無(wú)縫對(duì)接等，實(shí)現(xiàn)時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化。

在此次云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震發(fā)生后，通訊網(wǎng)絡(luò)中斷，致使震中與外界失去聯(lián)絡(luò)，造成無(wú)法準(zhǔn)確及時(shí)了解地震發(fā)生的具體情況；地震又造成了道路癱瘓加之天氣惡劣，致使外界救援物資、器械不能進(jìn)入震中區(qū)域，由此失去了在最快時(shí)間、以最快速度為災(zāi)區(qū)送去最需要的物品和大型機(jī)械的最好機(jī)會(huì)，也導(dǎo)致了由應(yīng)急物流系統(tǒng)的物質(zhì)結(jié)構(gòu)形成的客觀能力和由應(yīng)急物流系統(tǒng)的管理者對(duì)整個(gè)應(yīng)急物流運(yùn)作過(guò)程中的協(xié)調(diào)與控制能力的脫節(jié)，使應(yīng)急物流能力大打折扣，造成很大損失。

本文主要根據(jù)應(yīng)急物流的特點(diǎn)和應(yīng)急物流能力的評(píng)價(jià)要素，從系統(tǒng)的角度，結(jié)合我國(guó)云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震中反應(yīng)出來(lái)的一些現(xiàn)象，反思我國(guó)應(yīng)急物流體系存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

3 從云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震反思我國(guó)應(yīng)急物流體系存在的問題

此次云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震受災(zāi)人口多，對(duì)救災(zāi)物資的需求量大，需求頻率高，而且這些物資的來(lái)源廣泛，調(diào)配涉及的部門也眾多，運(yùn)送路途艱難，災(zāi)區(qū)環(huán)境惡劣。我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)這場(chǎng)突發(fā)性自然災(zāi)害時(shí)沉著、冷靜，在領(lǐng)導(dǎo)指揮和救援手段方面有很好的表現(xiàn)。

但是，面對(duì)突發(fā)的自然災(zāi)害，我國(guó)應(yīng)急物流體系仍然存在著很大的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，信息通訊手段亟待改善。在云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震發(fā)生前，沒有預(yù)警，震中的人群仍如往常生活一樣；云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震發(fā)生后，在一段時(shí)間內(nèi)外界對(duì)地震中發(fā)生的情況一無(wú)所知，給指揮工作帶來(lái)很大難度。這次地震中，幾大通信運(yùn)營(yíng)商的通訊幾乎全部中斷，通訊保障措施明顯不足，越是受災(zāi)核心地區(qū)，通訊越困難，這反應(yīng)了通常使用的通訊手段在災(zāi)害中可能失效[4]。以致地震發(fā)生后，不能及時(shí)了解災(zāi)區(qū)情況，不知道災(zāi)區(qū)人民需要什么，應(yīng)急物流供應(yīng)也就無(wú)從談起。應(yīng)急物流本身就具有供應(yīng)點(diǎn)和需求點(diǎn)信息不對(duì)稱且隨著時(shí)間變化而發(fā)生變化的特點(diǎn)，這使得快速應(yīng)急救援和物資保障變得更加困難，而通訊的中斷使得這種困難難上加難。

第二，交通網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)。交通網(wǎng)絡(luò)欠發(fā)達(dá)使得物流運(yùn)輸物資無(wú)法送達(dá)或暫時(shí)無(wú)法送達(dá)，以至于在震后的一段時(shí)間內(nèi)，救災(zāi)物資主要是由解放軍和武警官兵徒步送達(dá)。在云南省魯?shù)榭h6.5 級(jí)地震的救援過(guò)程中，道路成了輸送救援物資的難點(diǎn)問題，由于地理和天氣的原因給輸送物資增加了難度，限制了應(yīng)急物流的使用彈性和靈活性，降低了救災(zāi)的效率。

第三，物資儲(chǔ)備體系不完善。應(yīng)急物流的基礎(chǔ)建設(shè)還應(yīng)該重點(diǎn)考慮物資儲(chǔ)備體系。而目前我國(guó)的國(guó)家救援儲(chǔ)備，在全國(guó)建立了10 個(gè)國(guó)家級(jí)的儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)。災(zāi)害發(fā)生后，主要依靠國(guó)家調(diào)撥資源、或者利用軍隊(duì)的資源，以及國(guó)民捐贈(zèng)的物資。但是，由于災(zāi)害發(fā)生災(zāi)民的緊急需求和救援物資的到達(dá)存在時(shí)間差，因此，應(yīng)該考慮健全家庭和社區(qū)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備，但目前我國(guó)家庭應(yīng)急物資儲(chǔ)備幾乎沒有。

此外，大量物資存儲(chǔ)面臨管理的問題，成本的問題和損耗的問題。我們國(guó)家現(xiàn)在的儲(chǔ)備相對(duì)來(lái)講品種單一，渠道單一，而且布局不合理。由于災(zāi)害發(fā)生具有隨機(jī)性和不確定性，僅靠國(guó)家儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)的儲(chǔ)存是不科學(xué)的?？梢钥紤]完善市場(chǎng)機(jī)制，建立市場(chǎng)儲(chǔ)備，而目前我國(guó)還沒有完善物資儲(chǔ)備的市場(chǎng)信息。

第四，缺乏協(xié)調(diào)應(yīng)急物流的管理體系。目前，我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急物流沒有專門的自然災(zāi)害應(yīng)急物流管理機(jī)構(gòu)，云南省魯?shù)榭h6．5 級(jí)地震發(fā)生后，才成立了初級(jí)聯(lián)動(dòng)方式的單項(xiàng)危機(jī)綜合應(yīng)急指揮部，是以單項(xiàng)災(zāi)種的職能部門減災(zāi)應(yīng)急管理為主，應(yīng)急救援力量分散于多個(gè)部門，沒有完全建立相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮的工作機(jī)制，需臨時(shí)組織應(yīng)急救援力量，這就可能存在職責(zé)不明、機(jī)制不全、針對(duì)性不強(qiáng)等問題，難以協(xié)同作戰(zhàn)、發(fā)揮整體救援能力。這就導(dǎo)致了地震發(fā)生后數(shù)天，由于救災(zāi)前線物資的分配存在多種渠道分發(fā)、多種指揮協(xié)調(diào)的混亂局面，造成的物資配送分發(fā)的不科學(xué)、不及時(shí)。

第五，應(yīng)急物流預(yù)案制定不完善。雖然各級(jí)政府都有應(yīng)急預(yù)案，但是預(yù)案的可操作性和協(xié)同性亟待加強(qiáng)。比如，各地捐贈(zèng)的物資運(yùn)到什么地方，由哪個(gè)部門來(lái)管理。各地儲(chǔ)備物資用什么車輛運(yùn)輸?shù)綖?zāi)區(qū)，車輛如何征集，路線怎么規(guī)劃都沒有明確的規(guī)定。到達(dá)災(zāi)區(qū)的物資，如何分配，按什么標(biāo)準(zhǔn)分配，怎么保證基本的公平和公正，使得災(zāi)區(qū)群眾都能獲得合適的物資，保證基本生活，這些都沒有具體的要求［5］。所以，應(yīng)急物流預(yù)案的操作性和各個(gè)主體的協(xié)同性需要完善。

4 中國(guó)災(zāi)害應(yīng)急物流體系的建設(shè)

4.1 災(zāi)害應(yīng)急物流指揮體系的建立

災(zāi)害應(yīng)急物流的順利實(shí)現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了完善應(yīng)急物流的基礎(chǔ)保障外，還涉及應(yīng)急物資的籌措與采購(gòu)、應(yīng)急物資的儲(chǔ)備與調(diào)度、運(yùn)輸與配送等方面，而這些工作需要一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)組織協(xié)調(diào)，才能順利完成。從我國(guó)以往的情況來(lái)看，這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都是由政府根據(jù)應(yīng)急方案從各單位緊急抽調(diào)人員臨時(shí)組成的，雖然取得了一定的效果，但也暴露出災(zāi)情信息滯后、救援工作效率不高以及嚴(yán)重影響了政府其他工作正常開展等問題。因此，有必要根據(jù)我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)和災(zāi)害應(yīng)急物流的運(yùn)作流程，建立一個(gè)常設(shè)的、專業(yè)的災(zāi)害應(yīng)急物流指揮中心，專門用于救災(zāi)指揮工作，保障應(yīng)急物流高效、順利的實(shí)施。

4.2 災(zāi)害應(yīng)急物流配送體系的建立

在災(zāi)害應(yīng)急物流系統(tǒng)中，應(yīng)急物流配送體系十分重要。通過(guò)政府工作人員、救災(zāi)部隊(duì)分發(fā)給群眾的做法，效率低，分發(fā)面窄，效果不盡如人意。政府可以通過(guò)以下幾點(diǎn)來(lái)建立高效、發(fā)達(dá)的應(yīng)急物流配送體系：（1） 政府可通過(guò)災(zāi)害應(yīng)急物流指揮中心，結(jié)合實(shí)際情況，整合現(xiàn)有社會(huì)資源，聯(lián)合配送行業(yè)內(nèi)信譽(yù)高、價(jià)格合理的物流企業(yè)進(jìn)行協(xié)同式配送；而且可以通過(guò)大型物流企業(yè)已建立起來(lái)的供應(yīng)鏈、連鎖網(wǎng)絡(luò)組織應(yīng)急物資投放市場(chǎng)。（2） 在緊急情況下，可與軍方聯(lián)系救災(zāi)搶險(xiǎn)事宜，動(dòng)用軍用運(yùn)輸裝備、軍用運(yùn)輸專用線路及相關(guān)設(shè)施，從而實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急物資的快速配送。（3） 政府應(yīng)大力推進(jìn)國(guó)內(nèi)電子商務(wù)業(yè)的發(fā)展，著重優(yōu)化電子商務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)急物流配送網(wǎng)絡(luò)，建立應(yīng)急物流信息平臺(tái)，加強(qiáng)應(yīng)急物流指揮中心與電子商務(wù)業(yè)的聯(lián)系，減少物流環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化物流過(guò)程，提高應(yīng)急物流配送的快速反應(yīng)性能。（4） 在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，政府可根據(jù)應(yīng)急工作的需要，通過(guò)行政手段和輿論召喚，動(dòng)員人民群眾參與應(yīng)急工作，通過(guò)組織地方干部、民兵、部隊(duì)、公安、志愿者、防疫人員、醫(yī)務(wù)人員等多方力量，以最快的速度將應(yīng)急物資發(fā)放到受災(zāi)地區(qū)，這樣可保證應(yīng)急物流配送的速度和廣度。

4.3 災(zāi)害應(yīng)急物流系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方案的選擇

災(zāi)害的突發(fā)性、不確定性等特點(diǎn)決定了平時(shí)必須著眼于預(yù)案的準(zhǔn)備。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，必須在最短的時(shí)間內(nèi)在多個(gè)應(yīng)急物流預(yù)案中確定一個(gè)最合適的方案立刻付諸實(shí)施，這樣才能使災(zāi)害應(yīng)急物流在實(shí)現(xiàn)最高效率的同時(shí)兼顧效益目標(biāo)。因此，如何給各個(gè)應(yīng)急物流預(yù)案進(jìn)行評(píng)價(jià)和排序，從而選出一個(gè)最佳方案是一項(xiàng)重要的和值得研究的工作。筆者認(rèn)為在方案的選擇上應(yīng)該主要考慮兩大方面的因素：（1） 應(yīng)急物流服務(wù)能力。災(zāi)害應(yīng)急物流系統(tǒng)本身是一個(gè)服務(wù)系統(tǒng)，其物流服務(wù)能力理應(yīng)成為衡量方案優(yōu)劣的依據(jù)。物流服務(wù)的核心是滿足因?yàn)?zāi)害產(chǎn)生的物流需求，如應(yīng)急物資的及時(shí)送達(dá)、保質(zhì)保量等，由于應(yīng)急物流“急”字當(dāng)先，其服務(wù)主要應(yīng)考慮及時(shí)性、安全性和缺損率三個(gè)方面[6]。（2） 物流成本。災(zāi)害應(yīng)急物流系統(tǒng)同時(shí)也應(yīng)該注意物流成本的節(jié)約，避免出現(xiàn)“帕累托無(wú)效率”狀態(tài)。我國(guó)作為一個(gè)資金尚不寬裕的發(fā)展中國(guó)家，這一點(diǎn)就顯得更加有意義了。

5 總 結(jié)

災(zāi)害應(yīng)急物流在我國(guó)尚屬一個(gè)新興概念，我國(guó)應(yīng)急物流體系還很不完善，需要加強(qiáng)對(duì)建立應(yīng)急物流體系的理論與實(shí)踐研究，不斷完善應(yīng)急物流理論。災(zāi)害應(yīng)急物流機(jī)制和系統(tǒng)的建立是要以物流軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施、法律法規(guī)的建立和完善作為保障的。我國(guó)應(yīng)積極學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡早建立快速、高效的災(zāi)害應(yīng)急物流系統(tǒng)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的安全進(jìn)行。

[1] 中國(guó)地震局辦公室. 截至8 月11 日08 時(shí)00 分云南魯?shù)?.5 級(jí)地震共記錄到余震1335 次[R]. 北京：中國(guó)地震局，2014-08-11.

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