加快推進我國食品安全治理能力建設

徐景波

摘要：食品安全治理能力建設是一項長期的、復雜的系統(tǒng)工程。加快推進我國食品安全治理能力建設需要政府、企業(yè)和社會多項治理要素的協(xié)調配合，只有社會各界的共同參與治理，才能開創(chuàng)食品安全治理的新局面。

關鍵詞：食品安全；能力建設；提高途徑

中圖分類號：DF4文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0224-02

食品安全既是重大的民生問題，也是重大的社會問題；既是重大的經濟問題，也是重大的政治問題。長期以來，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交待，是對執(zhí)政能力的重大考驗。黨的十八屆三中全會提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加快構建“權責分明、體系健全、保障有力、高效運轉”的食品安全治理體系，全面提升我國食品安全治理現(xiàn)代化水平，已成為各級黨委和政府必須認真對待并著力解決的重大社會課題。

一、食品安全治理的基本內涵

隨著科技的發(fā)展，我國食品安全違法犯罪呈現(xiàn)隱蔽性、多樣性，給食品安全監(jiān)管工作帶來了很大的壓力，僅僅依靠政府孤軍奮戰(zhàn)、單打獨斗必然會有監(jiān)管難點和監(jiān)管盲點。為破解食品安全難題，一些學者提出了食品安全“治理理論”。治理理論是新型的管理理論，已在政治和經濟領域得到了較廣泛的應用。用治理理論分析食品安全問題，為研究食品安全問題提供了一個全新的視角；同時，治理概念所具有的豐富內涵也為食品安全問題的解決提供了一種新的參照系。所謂食品安全治理，就是將治理理論引入到食品安全領域，通過政府、市場、社會組織等多元主體共同參與管理，從而保證消費者獲得期望的安全食品的過程。對這一概念可以理解為（1）政府、市場、社會組織、消費者等多元主體通過某種制度安排，對食品安全實施共同治理，從而保證消費者獲得期望的安全食品。（2）在食品安全治理中，政府、市場、社會組織、消費者等都可能成為治理的利益關系參與者，食品安全治理目標的實現(xiàn)，需要依托政府、食品企業(yè)、消費者等多方主體的互動與協(xié)調。（3）食品安全治理是“多向交叉”的，多元利益關系主體在這個開放的系統(tǒng)中相互依存、相互制約、相互影響。

二、食品安全治理的優(yōu)勢和不足

（一）食品安全治理確認利益主體多元化

眾所周知，食品是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質條件。在食品安全治理關系中，涉及的利益主體眾多，如地方政府、企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會、檢驗機構、認證機構、新聞媒體等。在多元利益主體中，政府應發(fā)揮主導作用，但政府不能包攬一切，因為政府的監(jiān)管力量是有限的，而且地方政府、企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會、檢驗機構、認證機構、新聞媒體等均擁有一定的利益，承擔著一定的責任。在食品安全治理中，不同的利益主體存在不同利益追求，如地方政府是為了公共利益，而消費者是為了私人利益，但這并不妨礙這些利益主體各定其位、各盡其能、各得其所。權利與義務、利益與風險是相互關聯(lián)、對立統(tǒng)一的，多元利益主體并存格局必然呈現(xiàn)多元治理格局和多元責任格局。企業(yè)負責、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、部門協(xié)同、社會參與、媒體監(jiān)督，成為我國食品安全社會共治的基本格局。

（二）食品安全治理確定治理關系網絡化

當今社會，食品安全領域是一個充滿風險的領域，風險無處不在、無時不有。食品安全治理關系已不再僅僅是政府與企業(yè)之間單項的、強制的、剛性的簡單線性關系，而是企業(yè)、政府、社會之間復合的、合作的、包容的復雜網狀關系。在這個網狀關系中，利益相關者是平等、合作、協(xié)商、交流的參與主體，他們通過協(xié)商、溝通，建立了新型合作伙伴關，構建了互動、互助、互利、共治、共享、共贏的新型治理模式。比如，食品安全風險交流制度的建立，就充分體現(xiàn)了食品安全治理關系的網絡化。食品安全風險交流就是食品安全監(jiān)管部門、食品安全風險評估機構，組織食品企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會、技術機構、新聞媒體和其他利益相關方，根據食品安全風險評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進行廣泛交流，并依法向社會公布有關情況，維護消費者和食品企業(yè)的合法權益。

（三）食品安全治理追求共同利益最大化

食品安全治理是在承認不同利益主體各自利益的前提下努力追求共同利益或者社會利益的最大公約數(shù)。盡管各利益相關者擁有不同的利益，但食品安全是這些利益相關者實現(xiàn)各自利益的共同基礎。離開食品安全，所有利益相關者的利益都將蕩然無存。所以，必須建立最緊密的命運共同體，共同傾心呵護食品安全，以確保不同利益主體之間的共同利益能夠得以實現(xiàn)。

此外，我國食品安全現(xiàn)狀的特征顯示，食品安全治理還存在不足之處，利益相關主體沒有發(fā)揮應有的作用。對于政府而言，與市場失靈一樣，政府治理也會失靈；對于市場主體（主要是企業(yè)）而言，其治理行為的動力機制不足，企業(yè)責任規(guī)制缺位；對于社會主體而言，缺乏良好的自治和有效的監(jiān)督。

三、提高我國食品安全治理能力的途徑

（一）著力提高政府食品安全監(jiān)管能力

食品安全治理體系應該包含政府、企業(yè)和社會三重主體力量。政府食品安全監(jiān)管能力的提升，是推進食品安全治理能力建設的重要手段。一是地方政府應盡快落實食品安全監(jiān)管體制改革。2013年國家食品藥品監(jiān)管總局的組建，結束了食品安全分段監(jiān)管格局，標志著我國食品安全治理進入新時代。各級地方政府應按照國務院的部署，抓緊進行機構改革，以盡快適應社會發(fā)展需要。要以食品安全監(jiān)管體制改革為契機，明確省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級食品安全監(jiān)管部門的職能定位，落實屬地監(jiān)管責任，做到事權分離、權責明確，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，保證上下協(xié)調聯(lián)動，防范系統(tǒng)性食品安全風險。二是政府應積極推進食品安全監(jiān)管機制創(chuàng)新。機制事關食品安全治理的動力。多年來，我國政府高度重視機制建設，并將其擺在非常重要的位置，通過建立激勵與約束、褒獎與懲戒、動力與壓力、自律與他律相結合的食品安全治理機制，努力使食品安全治理資源和治理力量整合起來，使食品安全治理責任和治理措施落實下去，進一步增強食品安全治理工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。例如，地方政府負總責必須要有相應的人、財、物、技術等能力要素支持，還要有相應的問責機制、責任追究機制、績效考核機制保障。三是政府要加大對惡性食品安全事故的處罰力度。治亂需用重典。要堅持嚴字當頭，針對重點品種、重點場所和薄弱環(huán)節(jié)，加大治理力度，保持嚴厲打擊食品安全違法犯罪高壓態(tài)勢；應通過高額處罰、行業(yè)禁入、追究刑事責任等手段達到足以震懾危害食品安全行為的目的。

（二）著力強化企業(yè)自我規(guī)制能力

隨著科學技術的發(fā)展，從農田到餐桌的食品生產經營活動日趨復雜，只有食品生產經營企業(yè)才能對其生產經營活動了如指掌，才能采取有效的措施應對食品安全風險。企業(yè)的食品安全意識、安全措施以及管理水平直接影響乃至決定著企業(yè)的食品安全狀況。如果食品企業(yè)不誠信、不守法、沒有社會責任感，即使有龐大的監(jiān)管隊伍，也不能從根本上解決食品安全問題。因此，提高食品安全治理能力，必須將治本措施落在企業(yè)。企業(yè)必須用制度來約束，應該建立一系列以義務和責任為內核的自我規(guī)制機制。一是建立食品安全追溯管理制度。為適應信息化、社會化和專業(yè)化發(fā)展的需要，建立企業(yè)食品安全追溯管理制度，充分利用現(xiàn)代信息技術，保障企業(yè)的食品來源可溯源，去向可追蹤。二是建立食品企業(yè)自查制度。為提高食品企業(yè)自我管理能力，應建立企業(yè)食品安全自查制度，由食品企業(yè)的法定代表人、主要負責人或者食品安全管理人員對食品安全法律、法規(guī)和標準執(zhí)行情況進行自我檢查，從而實現(xiàn)自我約束、自我提高。三是建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度。為保障食品安全，食品生產經營人員每年應當進行健康檢查，取得健康證明合格后方可上崗工作。四是建立食品安全培訓制度。食品生產經營企業(yè)應當加強對職工食品安全知識的培訓，配備專職或者兼職食品安全管理人員。五是建立網絡食品交易管理制度。為有效解決網絡食品交易出現(xiàn)的新問題，要建立網絡食品交易管理制度，明確網絡食品交易第三方平臺提供者應當取得食品生產經營許可，對網絡食品經營者承擔相應的管理責任。未履行法定管理義務，導致食品消費者的利益受到侵害的，網絡食品交易第三方平臺提供者應當與食品經營者承擔連帶責任。此外，還要建立食品安全責任保險制度和建立食品召回制度。食品生產經營者發(fā)現(xiàn)其生產經營的食品不符合食品安全標準或者可能危害人體健康的應當立即召回。食品生產者應當對召回的食品采取補救、無害化處理、銷毀等措施，防止其再次流入市場。

（三）著力提升社會協(xié)同治理能力

一般認為，食品安全治理的社會監(jiān)督主要包括社會公眾（消費者）、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體三股力量，其中，消費者是社會監(jiān)督的主體力量。因為消費者是食品安全最重要的利益相關者，是食品安全得以保證的直接受益者，也是食品安全事故中最大的受害者。作為食品安全最敏銳的察覺者和最切身的體驗者，消費者對食品安全關注度最高，其所提供的食品安全風險信息往往是最直接、最及時的，對監(jiān)管部門主動、快速地打擊違法犯罪行為能夠起到十分重要的作用。各級政府食品安全監(jiān)管部門應嚴格落實有獎舉報機制，充分調動廣大人民群眾的主動性、積極性，發(fā)揮其“千里眼”、“順風耳”的作用，進而彌補政府有關部門監(jiān)管力量的不足。食品行業(yè)協(xié)會作為政府與食品生產經營企業(yè)以外的“第三部門”，既是溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁與紐帶，又是社會多元利益的協(xié)調機構，也是實現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務、維護行業(yè)利益、保障公平競爭的社會組織，其作用不可低估。我國《食品安全法》規(guī)定：食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業(yè)誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。據了解，在發(fā)達國家，食品行業(yè)協(xié)會協(xié)助政府食品安全監(jiān)管部門參與食品企業(yè)管理十分普遍，已經顯示了巨大的社會效益。就我國目前食品安全管理現(xiàn)狀而言，應當重視并充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會在食品安全管理中的作用。行業(yè)協(xié)會通過不斷完善食品行業(yè)自律監(jiān)管機制，實現(xiàn)以行業(yè)自律彌補政府監(jiān)管失靈的不足，從而達到降低行政成本、促進行業(yè)發(fā)展這一“雙贏”的目的。新聞媒體是推進食品安全工作的一支重要力量，應充分發(fā)揮新聞媒體在食品安全監(jiān)管中的功能作用。輿論監(jiān)督具有事實公開、傳播快捷、影響廣泛、揭露深刻等特點，能夠迅速將人們的注意力聚集，形成巨大的社會壓力，引起政府高度關注，促使相關部門秉公辦事，對違法犯罪分子及時依法嚴懲。眾所周知，媒體是普通民眾了解外部世界的主要途徑，在食品安全治理過程中，媒體的首要責任是應該及時準確地對事件進行客觀報道，進而發(fā)揮其正能量作用。

[責任編輯 杜娟]

endprint