參與式發(fā)展理念在村莊規(guī)劃中的應(yīng)用

王曦涓， 姚本倫， 儲(chǔ)金龍

（1．安徽建筑大學(xué) 城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230022；2．安徽省住房與建設(shè)廳，安徽 合肥 230009）

0 引 言

黨的十六屆三中全會(huì)提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”科學(xué)發(fā)展觀，并把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展擺在首位。2006年，中共中央和國(guó)務(wù)院對(duì)新農(nóng)村建設(shè)提出了引導(dǎo)村莊空間發(fā)展、支持編制村莊規(guī)劃和開展村莊整治的要求。2012年9月，中共安徽省委、安徽省人民政府發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的決定》，從全局角度看，村莊的環(huán)境整治和建設(shè)過程都需要村莊規(guī)劃綜合性的指導(dǎo)和控制，因此，更需要科學(xué)合理地制定村莊規(guī)劃。2008年11月頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，強(qiáng)調(diào)了村莊規(guī)劃過程中對(duì)農(nóng)民利益的尊重。農(nóng)民作為村莊規(guī)劃的主體與受益者，他們?cè)撘栽鯓拥男问?，在多大程度上參與村莊規(guī)劃建設(shè)？關(guān)于這個(gè)問題，眾多學(xué)者開展了公眾參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論研究工作，葉敬忠、楊照等提出新農(nóng)村建設(shè)參與式的發(fā)展理念，從農(nóng)民的視角看待新農(nóng)村建設(shè)中最需要優(yōu)先發(fā)展的方面［1］。陳瑜雯、袁中金等從參與途徑角度提出村民參與的過程主要包括決策參與、過程參與和行為參與［2］。周銳波，甄永平等從規(guī)劃編制實(shí)施的視角提出村莊規(guī)劃的本質(zhì)是一種社區(qū)規(guī)劃，在編制過程中加強(qiáng)村民參與，并確定公眾參與的制度［3］。因此，如何確定村民介入村莊規(guī)劃的參與內(nèi)容，且如何在規(guī)劃編制過程中確定村民的參與方式和渠道，均值得我們進(jìn)行探討。本文以安徽省皖北6市的村莊調(diào)研為例，通過調(diào)查數(shù)據(jù)從村民對(duì)村莊規(guī)劃的了解程度、參與意愿以及對(duì)重點(diǎn)改善問題的認(rèn)知，分析影響村民參與村莊規(guī)劃的主要因素，為如何建立村民參與式村莊規(guī)劃編制模式提供了參考。

2 安徽省村莊規(guī)劃編制和村民參與村莊規(guī)劃情況

2．1 村莊規(guī)劃編制情況

2012年省委、省政府作出全面推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的決定后，全省各地掀起了美好鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的熱潮。近年來(lái)，安徽省村莊規(guī)劃工作穩(wěn)步推進(jìn)，規(guī)劃編制和整治工作穩(wěn)步提升，但仍存在不少問題。

2016年前，每年重點(diǎn)建成1500個(gè)達(dá)標(biāo)中心村，總計(jì)約6000個(gè)；每年整治10000個(gè)自然村，總計(jì)約4萬(wàn)個(gè)。2020年前，重點(diǎn)建成1萬(wàn)個(gè)左右達(dá)標(biāo)中心村，整治約8萬(wàn)個(gè)自然村莊。截至8月底，全省村莊布點(diǎn)規(guī)劃及首批1710個(gè)中心村建設(shè)規(guī)劃已全面完成，586個(gè)重點(diǎn)示范村已開工建設(shè)，其中256個(gè)基本建成。

2．2 村民參與村莊規(guī)劃情況

2．2．1 調(diào)研概況

在皖北地區(qū)6市所轄17縣（不含市轄區(qū)）中，分別選擇1－2個(gè)行政村作為調(diào)研點(diǎn)，原則上2個(gè)行政村分屬不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)。共計(jì)赴29個(gè)調(diào)研點(diǎn)完成調(diào)研，最終實(shí)際完成有效問卷共1344份。調(diào)研對(duì)象中，88%為男性，12%為女性。年齡分布上，77%集中在20－55歲這個(gè)區(qū)間中，其中超過55歲的有21%，小于20歲的為2%。

2．2．2 村民參與村莊規(guī)劃的程度

針對(duì)皖北地區(qū)村莊的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，12% 的村民不了解村莊是否做過規(guī)劃，而且有33%的受訪者表示不能或部分能看懂規(guī)劃圖（圖1）。而對(duì)于村莊規(guī)劃，知道的人多，了解的人少，也就是說村民對(duì)村莊規(guī)劃具體內(nèi)容的了解趨于表面化和片面化。目前在村民中間已經(jīng)出現(xiàn)了一些對(duì)村莊規(guī)劃建設(shè)理解上的偏差，有些村民甚至將村莊規(guī)劃理解成就是蓋樓房，這是由于，地方政府主導(dǎo)的村莊規(guī)劃建設(shè)和當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)村建新樓房的做法影響了村民對(duì)村莊規(guī)劃的理解。

圖1 村民對(duì)村莊規(guī)劃的了解程度

而對(duì)村莊規(guī)劃是否當(dāng)面征求過意見時(shí)，有78%的人選擇征求過意見。對(duì)于規(guī)劃修改意見的落實(shí)，認(rèn)為落實(shí)的比例只有61%。從以上統(tǒng)計(jì)可以看出，村莊規(guī)劃在征求意見的時(shí)候，更多的是采取征求村民代表意見，而非全部村民，所以會(huì)有部分村民表示不知情；而村莊規(guī)劃從征求意見到修改落實(shí)，比例是在下降，說明規(guī)劃編制時(shí)對(duì)于意見落實(shí)回復(fù)上尚有工作欠缺。

圖2 村民對(duì)于集中拆遷的意愿

2．2．3 村民對(duì)村莊規(guī)劃的參與意愿

對(duì)于集中建安置房的支付能力，有43%的村民表示無(wú)支付能力，支付能力在10萬(wàn)元以內(nèi)的僅有20%，5萬(wàn)元以內(nèi)的有16%。由此可以看出，村民的經(jīng)濟(jì)支付能力很低，大部分村民均認(rèn)為村莊規(guī)劃主要應(yīng)該由政府投資建設(shè)，對(duì)政府投資給予了很大的期望。這種想法說明村民的生活水平低，以資金的方式投入村莊規(guī)劃建設(shè)的能力較弱。因此在村莊規(guī)劃的過程中，要廣泛征集建設(shè)主體——村民的意見，將有限的資源投入村民最急需的方面，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)村民以出工或出錢的形式投入到村莊規(guī)劃建設(shè)中。

2．2．4 村民對(duì)重點(diǎn)改善問題的認(rèn)知

對(duì)于目前村莊存在問題的看法，57%的村民認(rèn)為村莊環(huán)境太差，55%的村民認(rèn)為道路條件差，48%的村民認(rèn)為缺少活動(dòng)場(chǎng)地，44%的村民認(rèn)為村莊規(guī)模小，33%的村民認(rèn)為空心村現(xiàn)象較嚴(yán)重，29%的村民認(rèn)為村莊亂打亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，16%的村民認(rèn)為供電條件差。由此可以看出村莊環(huán)境和道路條件是目前村民最不滿意的地方，同時(shí)也是迫切希望改善的環(huán)節(jié)，其次是缺少活動(dòng)場(chǎng)地。對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施，村民分別對(duì)幼兒園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、文化站等的需求較高，分別占到了59%、59%和53%（圖3），對(duì)其他公共服務(wù)設(shè)施的需求也各不相同。

圖3 村民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求

3 安徽省村莊規(guī)劃編制存在的問題

3．1 組織方式上自上而下單向推動(dòng)

從安徽省政府頒布的各項(xiàng)導(dǎo)則和規(guī)定可以看出，村莊規(guī)劃往往是作為宏觀調(diào)控政策，以地方政府為主導(dǎo)的，為保證規(guī)劃編制過程的順利進(jìn)行，規(guī)劃師常以讓地方領(lǐng)導(dǎo)滿意為目標(biāo)，偏離了原本的規(guī)劃目的，而使得規(guī)劃成果并沒有尊重農(nóng)民的利益和需求［4］。而由調(diào)研結(jié)果顯示，即便在許多已經(jīng)編制完成的村莊里，村莊規(guī)劃還有部分村民并不知情，而對(duì)于村民修改意見的落實(shí)的比例也不高，就更談不上公眾參與和規(guī)劃落實(shí)了。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃是自上而下的政府推動(dòng)的線性模式，由此取得的效果并不理想［5］。當(dāng)前，村莊規(guī)劃仍處在摸索階段，對(duì)規(guī)劃編制的過程要求并不清晰，大部分村莊規(guī)劃仍是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)，從方案提出、資金籌集、規(guī)劃審批公示及實(shí)施，村民和村集體參與較少且積極性也不高。

3．2 規(guī)劃內(nèi)容上忽視村民發(fā)展的訴求

2012年，關(guān)于《安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃》通知中，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施有著如下規(guī)定:中心村配置“11＋4”，自然村配置“2＋1”的配置要求。但從調(diào)研數(shù)據(jù)中可以看出，村民對(duì)不同公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求并不相同，這種均等式的公共設(shè)施配置知識(shí)政府官員和規(guī)劃師的發(fā)展意圖，而非村民迫切需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境改善等項(xiàng)目。由于地域的特殊性，村莊規(guī)劃的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該落在農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村這三個(gè)問題上，然而目前村莊規(guī)劃開展的時(shí)間較短、實(shí)踐較少；由于新農(nóng)村建設(shè)的廣泛推行，不少規(guī)劃編制由于時(shí)間短、任務(wù)量大，從而忽視了村民的現(xiàn)實(shí)訴求，以及各地不同的資源條件，以統(tǒng)一的模式編制村莊規(guī)劃，由此使得規(guī)劃缺乏針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性?？茖W(xué)合理的村莊規(guī)劃應(yīng)在充分了解和掌握村莊現(xiàn)狀的問題與發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮村民的訴求和村莊的未來(lái)發(fā)展的需要。

3．3 編制經(jīng)費(fèi)不足造成規(guī)劃實(shí)施任務(wù)難以完成

由調(diào)研數(shù)據(jù)看出，皖北地區(qū)村莊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，大部分村民的經(jīng)濟(jì)支付能力很低，這也是長(zhǎng)期困擾皖北地區(qū)村莊發(fā)展的問題。村民均認(rèn)為村莊規(guī)劃主要應(yīng)該由政府投資建設(shè)，對(duì)政府投資給予了很大的期望。由于現(xiàn)狀村莊規(guī)劃的編制組織模式是自上而下、政府主導(dǎo)推進(jìn)，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般、地方財(cái)政相對(duì)緊張的地區(qū)，有的規(guī)劃超越了集體和村民的經(jīng)濟(jì)承受能力，造成規(guī)劃編制任務(wù)難以按質(zhì)保量完成。而有些村莊規(guī)劃編制由于資金缺乏，將村莊規(guī)劃捆綁到其他正在編制的規(guī)劃任務(wù)中，在這種情況下，設(shè)計(jì)單位普遍缺乏基礎(chǔ)調(diào)研，也沒有征詢民意，從而導(dǎo)致許多村莊規(guī)劃千篇一律，產(chǎn)生一個(gè)個(gè)既沒有城市文明，又缺乏鄉(xiāng)村特色的“農(nóng)村小區(qū)”。

4 引入?yún)⑴c式發(fā)展理念的村莊規(guī)劃編制模式探討

4．1 參與式發(fā)展理念下村莊規(guī)劃的內(nèi)涵

參與式發(fā)展理論形成于20世紀(jì)60年代，最初起源于社區(qū)發(fā)展，是對(duì)傳統(tǒng)的自上而下的發(fā)展方式進(jìn)行反思和否定，強(qiáng)調(diào)了在外來(lái)者的協(xié)助下，通過當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人員主動(dòng)積極的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。參與式發(fā)展理念的核心在于，強(qiáng)調(diào)了發(fā)展的重心應(yīng)該是發(fā)展過程的主體——人的發(fā)展，只有突出發(fā)展過程中人的重要性，這種發(fā)展才是合理的?；趨⑴c式發(fā)展理念的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是由發(fā)展主體全過程參與，以解決問題為導(dǎo)向，持續(xù)不斷的可持續(xù)發(fā)展過程。在這種多元化現(xiàn)實(shí)下，引入采用參與式發(fā)展的理念，從村民的利益和訴求確定規(guī)劃實(shí)施過程中最需要優(yōu)先發(fā)展和重點(diǎn)建設(shè)的方面，并使村民參與村莊規(guī)劃全過程。參與式理念下村莊規(guī)劃以人的發(fā)展為核心，有效的彌補(bǔ)了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃只重視村莊物質(zhì)形態(tài)布局的不足。

4．2 引入?yún)⑴c式發(fā)展理念的村莊規(guī)劃編制模式

4．2．1 編制程序上強(qiáng)調(diào)全過程參與

村莊規(guī)劃從前期的調(diào)研開始，到規(guī)劃的制定、實(shí)施以及是時(shí)候的信息反饋，是一個(gè)循序漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，因此村民的參與應(yīng)該也是一個(gè)全過程性和動(dòng)態(tài)的參與［6］。而現(xiàn)狀是由于農(nóng)民本身普遍文化教育程度比較低，以及對(duì)村民宣傳不到位或者不重視，使村民常處于村莊規(guī)劃過程毫不知情的邊緣群體，即便被告知，也可能因?yàn)榭床欢?guī)劃而不了解。因此在村莊規(guī)劃工作開展前，應(yīng)首先對(duì)村莊村民進(jìn)行宣傳教育，可以通過電視、報(bào)紙、廣播、宣傳手冊(cè)等方法，讓村民了解規(guī)劃、看懂規(guī)劃，以便調(diào)動(dòng)村民參與村莊規(guī)劃的主動(dòng)性。

為解決村莊現(xiàn)狀存在的土地利用率低、環(huán)境臟亂差、基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題，明確村莊未來(lái)發(fā)展方向等規(guī)劃目的，因此在前期村莊調(diào)研和分析資料數(shù)據(jù)這一階段，引導(dǎo)村民參與規(guī)劃了解村民的需求是重要的第一步［7］。前期調(diào)研階段，主要可通過問卷調(diào)查、入戶座談的方法挨家挨戶詳細(xì)調(diào)研和征求意見，或者在村民選舉下產(chǎn)生成立村民理事會(huì)，通過理事會(huì)向村民介紹規(guī)劃工作并在村莊選址、村莊特色塑造以及各項(xiàng)設(shè)施配置方面聽取村民的意見，提高村民的參與度。在編制層面應(yīng)采取重點(diǎn)內(nèi)容的確定、規(guī)劃項(xiàng)目?jī)?yōu)先時(shí)序的確定、初步方案公示、最終方案公示以及實(shí)施過程中信息反饋等方式，讓村民充分享有知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)，每個(gè)過程都相互制約、彼此影響，體現(xiàn)村民的主體參與性（圖4）。

圖4 村民全過程參與村莊規(guī)劃編制

4．2．2 編制內(nèi)容上突出以解決問題為導(dǎo)向

村莊規(guī)劃不只是停留在物質(zhì)形態(tài)層面的技術(shù)規(guī)范或指標(biāo)分解上，而是一種以解決問題為導(dǎo)向的決策過程和行動(dòng)過程，有重點(diǎn)的去理清迫切需要解決的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和村莊發(fā)展問題。在編制內(nèi)容上，村莊規(guī)劃應(yīng)該從傳統(tǒng)規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向社區(qū)規(guī)劃的問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)變［8］。參與式新農(nóng)村規(guī)劃是以問題為導(dǎo)向的過程，首先需要確定并分析村莊最核心的問題以及那些與核心問題相關(guān)聯(lián)的問題。通過前期對(duì)這些問題做到詳細(xì)、深入的分析，針對(duì)重點(diǎn)方面進(jìn)行調(diào)查和研究；然后現(xiàn)狀調(diào)研，收集基礎(chǔ)資料，了解村莊利益相關(guān)者的利益需求，通過征求村民的意見和建議達(dá)成一致性。并通過確定規(guī)劃項(xiàng)目的優(yōu)先時(shí)序，形成經(jīng)濟(jì)上核算、技術(shù)上可靠的規(guī)劃方案，只有在規(guī)劃中反映落實(shí)了村民的意愿，規(guī)劃才具有可操作和可實(shí)施性。

4．2．3 編制實(shí)施上重視信息反饋

現(xiàn)在很多村莊規(guī)劃的編制仍然僅僅是藍(lán)圖式、目標(biāo)式的，而缺乏可操作性。由于實(shí)施過程中的資金不到位或者一些技術(shù)問題，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施不能順利進(jìn)行。建立方案實(shí)施的反饋機(jī)制，通過村莊農(nóng)民對(duì)實(shí)施過程的監(jiān)督和信息反饋意見，及時(shí)修正規(guī)劃方案，調(diào)整實(shí)施中具體行為措施，保證方案編制、落實(shí)和實(shí)施效果的一致性。

5 結(jié)束語(yǔ)

村民是村莊的創(chuàng)造者和主導(dǎo)者，他們的生產(chǎn)生活與村莊息息相關(guān)，村莊發(fā)展和演變的各項(xiàng)行為主體是村民。規(guī)劃必須爭(zhēng)取村民的廣泛支持和參與，編制過程以村民的最終利益為目標(biāo)，其實(shí)施過程才能順利推行，而使規(guī)劃能最大限度的符合村莊實(shí)際、推進(jìn)村莊發(fā)展?；趨⑴c式發(fā)展理念下的村莊規(guī)劃編制，村民不僅是參與規(guī)劃，而是主導(dǎo)規(guī)劃過程，決定重大問題的解決方式以及村莊發(fā)展方向。通過完善村民從前期調(diào)研到方案編制以及信息反饋參與規(guī)劃的過程性，在尊重鄉(xiāng)土知識(shí)的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、人文環(huán)境相結(jié)合，既能滿足村莊當(dāng)前發(fā)展需求，又有利于村莊差異化特色的構(gòu)建，并保證村莊在發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)有機(jī)更新式的規(guī)劃實(shí)施。

1 葉敬忠．農(nóng)民視角的新農(nóng)村建設(shè)［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006．

2 陳瑜雯，袁中金．村莊規(guī)劃編制的農(nóng)戶過程式參與模式研究［J］．城市發(fā)展研究，2012，（9）:114－119．

3 周銳波，甄永平．廣東省村莊規(guī)劃編制實(shí)施機(jī)制研究－基于公共治理的分析視角［J］．規(guī)劃師，2011，（10）:76－80．

4 李福祥，王 路．村莊規(guī)劃編制相關(guān)問題探討［J］．現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，（03）:220－222．

5 張如林，丁 元．基于農(nóng)民視角的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃——從藁城農(nóng)民意愿調(diào)查看農(nóng)民城鎮(zhèn)化訴求［J］．城市規(guī)劃，2012，（04）:71－76．

6 陳瑜雯．基于農(nóng)戶的村莊整治規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)研究［D］．江蘇:蘇州科技學(xué)院大學(xué)，2010．

7 王 雷，張 堯．蘇南地區(qū)村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的認(rèn)知與意愿研究——以江蘇省常熟市為例［J］．城市規(guī)劃，2012，（2）:32－35．

8 呂 斌，杜姍姍，黃小兵．公眾參與架構(gòu)下的新農(nóng)村規(guī)劃決策——以北京市房山區(qū)石樓鎮(zhèn)夏村村莊規(guī)劃為例［J］．城市發(fā)展研究，2006，（3）:34－42．