廣州構(gòu)建財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制研究

何鄧嬌，許義生，李 煒

（廣東白云學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院，廣東 廣州510450）

一、引言

1994年分稅制改革后廣州市財政實力不斷增強(qiáng)，但與其他發(fā)達(dá)城市相比無論是總量上還是增長速度上都還有一定差距。當(dāng)前，廣州市財政收支矛盾突出，全市地方財政一般預(yù)算收入2012年只有15 796 804 萬元，而同年財政預(yù)算支出卻是17 969 129 萬元，其中公共財政收入同比增長12.54%，而公共財政支出同比增長13.33%。金融危機(jī)后，我國實行積極的財政政策并進(jìn)行稅收改革，但廣州地方財政收入增長依然緩慢。面臨新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，廣州如何構(gòu)建財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長機(jī)制，成為當(dāng)前迫切需要研究的一個重大課題。

二、廣州市財政收入的現(xiàn)狀

1.財政收入的總體規(guī)模逐年上升，但增長速度不穩(wěn)定

1994年后，廣州市財政收入總體規(guī)模逐年上升，但是增長速度不穩(wěn)定。1994—2011年廣州市財政收入總量由64.87 億元上升到1 535.14 億元，年均增幅達(dá)到81.68 億元，說明廣州市財政收入的絕對規(guī)模達(dá)到快速增長。從表1 可以看出，自2000年以來，廣州市的財政收入和地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值呈不斷上升的趨勢。從財政收入和GDP 的增長速度來看，前者的增長速度先快后慢，起伏跌宕，在2007年增長率達(dá)到歷史上最高水平76%，而GDP的增長速度相對平穩(wěn)，最高達(dá)到18%，最低才10%。從2000 到2011年，財政收入每年以19%的速度增長，GDP 平均每年以16%的速度增長，地方財政收入年均增長超過了GDP 的增長速度。由于財政收入的增長受到多種因素的影響，所以財政收入增長速度雖然較快，但不平穩(wěn)。

2.財政收入占GDP 的比重不斷提高

從1994年至今廣州市財政收入占GDP 的比重不斷上升。從1994年的7%開始到2001年的10%，這樣比例一直持續(xù)了四年，從2007年以后又開始上升至12%，2010年達(dá)到最高13%，且近幾年一直保持在12%左右。這說明地方財政收入占GDP 的比重有不斷提高的趨勢。

3.稅收收入居財政收入的主體地位，非稅收收入逐年增長

根據(jù)2012年《廣州市統(tǒng)計年鑒》相應(yīng)年份分別計算稅收收入增長率及財政收入構(gòu)成比例，見表2。從表2 中可知稅收收入是廣州市財政收入的主體，1999—2006年，稅收收入占財政收入比重基本保持在75%左右?？傮w來說，廣州市稅收收入呈不斷上升的趨勢，但增長速度不平穩(wěn)，1999—2011年中，最低的增長速度為6%，最高為52%（2009年）。從財政收入結(jié)構(gòu)來看，近年來廣州市稅收收入比重盡管較高卻呈下降趨勢，由1999年的81%下降至2012年的32%，而政府性基金收入比重有所上升，由1999年最低比例6%上升到2007年最高比例38%。說明稅收收入居財政收入的主體地位，是財政收入的主要來源，非稅收收入有待進(jìn)一步提高，收入結(jié)構(gòu)有待完善，收入質(zhì)量還需要不斷提高。

表1 廣州市財政收入與地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值及增長率

表2 廣州市地方財政收入構(gòu)成情況

4.各主體稅種呈現(xiàn)良好的發(fā)展趨勢，為財政收入增長提供有力保障

我國目前的稅收主要以流轉(zhuǎn)稅和商品稅為主，廣州市的稅收收入有增值稅、營業(yè)稅和所得稅等主要稅種。據(jù)廣州市歷年統(tǒng)計年鑒得出2009—2012年各年主要稅種占稅收收入比重，見表3。從表3 中可知，4年來，增值稅和營業(yè)稅兩種稅收占據(jù)了稅收收入的半壁江山，是廣州市的重要財源，但自從2011年實施“營改增”后，營業(yè)稅的比重明顯下降了。企業(yè)所得稅和個人所得稅在這四年中比重一直保持不變，尤其是個人所得稅占稅收收入比重始終是7%，說明廣州市的個人所得稅和企業(yè)所得稅的發(fā)展?jié)摿τ写M(jìn)一步挖掘。自2011年以來，城市維護(hù)建設(shè)稅在稅收收入的排名由第6 名躍升為第4 名，在稅收收入中的比重由6%上升到12%，說明城市維護(hù)建設(shè)稅這幾年對稅收收入的貢獻(xiàn)越來越大。契稅在稅收收入的比重也不容忽視，一直保持在8%，這和廣州市高房價有關(guān)。城鎮(zhèn)土地使用稅和印花稅這兩個稅種一直都比較低，只占3%。

表3 2009—2012年廣州市稅收收入的構(gòu)成

5.與北京市、深圳市相比，廣州市地方財政收入總量不足，差距逐年加大

根據(jù)北京市、深圳市和廣州市2012年和2013年統(tǒng)計年鑒整理得出三個城市的地方財政收入構(gòu)成，如表4。從表中可知，2011年廣州市的地方財政收入與北京市、深圳市相比差額分別是2 823.96 億元和75.51 億元，2012年的差額分別是2 933.18 億元和213.31 億元，財政收入的總體規(guī)模與發(fā)達(dá)城市相比差距越來越大。再比較稅收收入，2011年廣州市的稅收收入比北京市少2 143.98 億元，比深圳市少484.49 億元，2012年其差額分別為2 364.26 億元和569.49 億元，差距也是擴(kuò)大的。從稅收收入中增值稅、營業(yè)稅和所得稅（企業(yè)所得稅和個人所得稅）占地方財政收入比來看，2010年北京市為52%，深圳市59%，廣州市30%；2012年北京市為55%，深圳市57%，廣州市32%，廣州市的稅收收入明顯劣于北京市和深圳市。在非稅收入上，廣州市優(yōu)于北京市和深圳市，而在政府性基金收入中，優(yōu)于深圳市，但劣于北京市。

表4 2010年、2011年北京市、深圳市、廣州市財政收入構(gòu)成單位：億元

三、影響廣州市財政收入增長的因素分析

廣州市財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長，受到很多因素的影響，既受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，又受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國家稅收政策等因素的影響。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低是制約財政收入增長快慢的根本原因

財政收入與經(jīng)濟(jì)增長之間存在長期均衡關(guān)系，財政收入的多少受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，財政收入隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。只有保證地方經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)地增長，相應(yīng)的社會創(chuàng)造的增加值才會增加，財政收入才能實現(xiàn)穩(wěn)定的增長。從表1 可看出，GDP 增長率提高，次年的財政收入增長率也提高，說明當(dāng)?shù)胤降慕?jīng)濟(jì)快速增長，社會創(chuàng)造的價值就會增多，進(jìn)而企業(yè)的利潤和個人收入提高，最后促進(jìn)地方財政收入的增長。因此，只有解決了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，地方財政收入才能得以穩(wěn)定持續(xù)增長。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是影響財政收入穩(wěn)定增長的主要因素

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化是制約地方財政收入并影響其穩(wěn)定增長的又一因素。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定著稅源結(jié)構(gòu)，稅源結(jié)構(gòu)影響著產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)水平。國家稅收政策中對第一產(chǎn)業(yè)實行減稅甚至免稅，自然增加財政收入的重任就落在第二、第三產(chǎn)業(yè)上。因此，大力發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)，充分利用地理位置的優(yōu)勢，不斷完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力提高經(jīng)濟(jì)效益，才能擴(kuò)大稅源，保證廣州地方財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。

3.財稅制度合理與否是制約財政收入增長的重要因素

從財政收入的構(gòu)成比例可以看出，廣州市的稅收收入占財政收入的32%以上，說明廣州市財政收入主要來自稅收收入。我國的稅收體系以流轉(zhuǎn)稅為主，主要集中在增值稅、消費稅和營業(yè)稅上。金融危機(jī)后，我國實行分稅制財政管理體制，實行了一系列積極的財政政策，采取了結(jié)構(gòu)性減稅措施，如在所得稅上，中央和地方所占比例由2002年各占一半改為2003年分別為60%和40%。同時，降低了個人購銷住房的契稅稅率，減免了個人儲蓄利息的個人所得稅，提高個人所得稅的起征點。2009年，國家進(jìn)行了增值稅轉(zhuǎn)型改革，2012年11月廣州試點營改增，上述種種措施，將造成地方財政大幅減收。目前，地方60%的財力集中在中央和省級政府，地方政府從上級政府得到的轉(zhuǎn)移性支出極少，但地方政府由于要承擔(dān)上級政府的事權(quán)支出，因而財政支出相當(dāng)大，故導(dǎo)致地方財政收支矛盾突出?？茖W(xué)的財稅制度，合理劃分事權(quán)和財權(quán)對地方財政收入的增長有積極的促進(jìn)作用。

四、構(gòu)建廣州財政收入穩(wěn)定增長機(jī)制的探索

雖然目前廣州市財政收入的總體規(guī)模有所提高，但財政收入機(jī)制在運行中暴露出一些矛盾與問題，如果要充分發(fā)揮財政對廣州市經(jīng)濟(jì)社會的杠桿作用，必須不斷完善財政收入管理制度，進(jìn)行稅收制度改革，構(gòu)建財政收收入穩(wěn)定增長機(jī)制。

1.進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，確保財政收入穩(wěn)定增長

從表1 可看出，廣州市財政收入增長率與經(jīng)濟(jì)增長率的比即財政收入彈性系數(shù)在12年的統(tǒng)計年中有一半是大于1，說明廣州市財政收入增長速度快于經(jīng)濟(jì)增長的速度，由于經(jīng)濟(jì)增長的推動力促使廣州市財政收入持續(xù)多年高速增長。另一方面，受經(jīng)濟(jì)增長帶動而不斷增長的財政收入，不但使廣州市財政實力不斷增強(qiáng)，而且還通過有效的財政投入，從而進(jìn)一步推動了廣州市經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年保持高速、穩(wěn)定的增長。廣州市財政收入增長與經(jīng)濟(jì)增長之間是相輔相成，相互促進(jìn)的。故廣州市應(yīng)保持一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)規(guī)模，擴(kuò)大稅源，財政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間保持一種良性互補(bǔ)關(guān)系，推動兩者得以持續(xù)、健康發(fā)展。

2.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新興財源，落實產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

不同的產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長和財政收入增長的貢獻(xiàn)率是不同的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級或結(jié)構(gòu)優(yōu)化對財政收入增長帶來的拉動作用也是不同的。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化上，大力發(fā)展科技含量高、環(huán)境污染小和市場前景大的產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，如現(xiàn)代物流業(yè)、中介商務(wù)、金融保險、社區(qū)服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，培育新興財源，增加財政收入。對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，加大投入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項資金，保障轉(zhuǎn)移升級有序進(jìn)行，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。在財政稅收上，國家增加對技術(shù)創(chuàng)新高和技術(shù)改造投入大的行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，大力發(fā)展高科技企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，構(gòu)建新興產(chǎn)業(yè)投資的稅收政策體系。

3.建立完善的稅收體系，加強(qiáng)稅收監(jiān)管工作，提高財政征收的能力

稅收是廣州市財政收入主要來源，稅收主要靠增值稅和營業(yè)稅，其他稅種在稅收收入比重相當(dāng)?shù)?。所以，一方面在條件允許下，在廣州市進(jìn)行試點開征以下種稅：一是遺產(chǎn)稅。廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人均收入水平較高，遺產(chǎn)稅的征收潛力將不斷顯現(xiàn)。開征遺產(chǎn)稅，可增加財政收入，還可提高社會公平度，防止貧富不均的加劇，同時減輕年輕人對父母的依賴心理，增強(qiáng)年輕人艱苦創(chuàng)業(yè)精神。

個人所得稅的偷漏稅現(xiàn)象還比較普遍，尤其是高收入者比較嚴(yán)重，開征遺產(chǎn)稅可以有效防止偷稅漏稅發(fā)生。二是開征環(huán)境保護(hù)稅。目前，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，稅收對環(huán)境的關(guān)注和作為也要增強(qiáng)。政府在稅收制度上采取相應(yīng)措施，征收環(huán)境保護(hù)稅，把污染環(huán)境、破壞環(huán)境的物質(zhì)作為征稅對象，一方面通過征稅迫使企業(yè)降低污染源，另一方面可增加政府治理污染的財政收入。三是房產(chǎn)稅。一線城市房價居高不下一直是個問題，作為發(fā)達(dá)城市的廣州，可以考慮開征房產(chǎn)稅，首套房產(chǎn)不征收，而二套以上開征房產(chǎn)稅，且稅率視情況波動，這樣既可抑制炒房者又能增加政府財政收入。另一方面，對于原稅種的征收范圍和稅率等也可進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，如隨著生活水平的提高，人們的消費水平提高，消費物品變化了，相應(yīng)的應(yīng)該調(diào)整消費稅率及征收范圍和內(nèi)容。在完善稅收體系的基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)稅收和非稅收的征收監(jiān)管工作。財政、國稅和地稅等部門緊密配合，加強(qiáng)稅法宣傳，嚴(yán)厲打擊各種偷稅、漏稅等違法行為，不斷提高稅收征管的水平和征管效率，完善稅收服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系。

4.深化財政體制改革，合理劃分市區(qū)兩級財權(quán)與事權(quán)

以供給效率和收益為原則，以實現(xiàn)公共服務(wù)為目標(biāo)，合理劃分市與區(qū)兩級政府的事權(quán)，明確責(zé)任。市級政府有足夠理由承擔(dān)的事務(wù)，且有能力處理的，由市級政府處理，若市級政府沒有能力處理則交給區(qū)級政府處理。地方政府在行使政治經(jīng)濟(jì)職能和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)時，按受益區(qū)域劃分事權(quán)，若收益對象僅為市級地方居民，則歸市級政府的事權(quán)，否則是歸區(qū)級政府的事權(quán)。而對于一些重大的民生專項和基礎(chǔ)設(shè)施專項等事項，市級政府財力有限，區(qū)級政府應(yīng)該全權(quán)管理或加大轉(zhuǎn)移性支付。在合理確定市區(qū)政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，各級政府事權(quán)的確認(rèn)、劃分、行使及調(diào)整等應(yīng)具有相應(yīng)的法律保障，做到法治化、規(guī)范化并保持相對穩(wěn)定。

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