緬甸的政治改革進(jìn)程停滯了嗎？

郭繼光

2011年緬甸開始政治轉(zhuǎn)型和民主改革以來(lái)，已經(jīng)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步。緬甸的政治轉(zhuǎn)型引發(fā)了廣泛的國(guó)際關(guān)注。但是近兩年來(lái)，緬甸的政治轉(zhuǎn)型似乎放慢了步伐，緬甸最著名的民主派人士昂山素季甚至認(rèn)為緬甸的改革已經(jīng)停滯。那么，該如何看待當(dāng)前緬甸的政治轉(zhuǎn)型？

緬甸的政治改革不僅是政治制度的重構(gòu)和調(diào)整，更是各種政治力量之間的權(quán)力博弈。距離2015年大選還有不到一年的時(shí)間，緬甸政局處于非常關(guān)鍵的時(shí)期，各種政治勢(shì)力和利益團(tuán)體異?；钴S。各政治力量都開始為大選籌劃和布局，圍繞著大選的博弈也越來(lái)越激烈，競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越白熱化。本文通過(guò)分析2015年大選前緬甸三大主要政治力量：軍人集團(tuán)、民主勢(shì)力和少數(shù)民族地方武裝之間的權(quán)力博弈與重構(gòu)來(lái)考察緬甸當(dāng)前的政治改革進(jìn)程和政治生態(tài)。

軍人集團(tuán)仍控制著緬甸改革的節(jié)奏

2003年，緬甸軍人政府提出“七步民主路線圖”計(jì)劃，開始有步驟地推進(jìn)民主化進(jìn)程。2008年5月，緬甸通過(guò)了新憲法。2010年11月7日，緬甸舉行了20年來(lái)首次多黨制全國(guó)大選，開始從軍人政府向民選政府轉(zhuǎn)型。2011年3月，吳登盛被緬甸聯(lián)邦議會(huì)選為總統(tǒng)，組成了新的文官政府，并進(jìn)行了一系列的政治經(jīng)濟(jì)改革。1988年以來(lái)的軍人執(zhí)政告一段落。

目前來(lái)看，雖然表面上軍人集團(tuán)不再親自執(zhí)政，其勢(shì)力較以前有所削弱，但其實(shí)仍然在背后牢牢控制著權(quán)力，決定著未來(lái)緬甸政局的發(fā)展方向。首先，在政府層面，獲得2010年大選勝利的緬甸第一大黨——聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（簡(jiǎn)稱“鞏發(fā)黨”）的前身是軍人集團(tuán)的外圍組織——聯(lián)邦鞏固與發(fā)展協(xié)會(huì)，其精英與骨干多為退役將領(lǐng)，與軍人集團(tuán)保持著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。吳登盛曾是緬甸軍政府第四號(hào)人物，在大選前剛剛辭去軍職。而且在政府任命的各部長(zhǎng)中，現(xiàn)役和退役將領(lǐng)超過(guò)了70%。盡管吳登盛后來(lái)逐步對(duì)政府人事進(jìn)行了調(diào)整，但是具有軍人背景的高級(jí)官員仍然占據(jù)多數(shù)。

其次，在議會(huì)層面，軍人集團(tuán)長(zhǎng)期支持的鞏發(fā)黨獲得聯(lián)邦議會(huì)（人民院和民族院）四分之三以上的選票，獲得259個(gè)人民院席位，129個(gè)民族院席位，495個(gè)省邦議會(huì)席位。另外，2008年憲法規(guī)定兩院中軍隊(duì)代表的人數(shù)，民族院中軍隊(duì)代表共計(jì)56名，人民院軍隊(duì)代表不多于110名。因此，加上這25%左右的固定軍人席位，軍人集團(tuán)實(shí)際控制了各級(jí)議會(huì)80%以上的席位。而且，擔(dān)任人民院議長(zhǎng)的吳瑞曼曾是原來(lái)的三軍總參謀長(zhǎng)，軍政府第三號(hào)人物，也是在大選前剛剛辭去軍職。

最后，在軍事層面，2008年《緬甸聯(lián)邦共和國(guó)憲法》規(guī)定，“國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)將權(quán)力移交軍方”。這一條款明確規(guī)定了軍人集團(tuán)在緬甸政治中的特權(quán)和核心作用。而且，根據(jù)憲法規(guī)定，緬甸最高軍事決策機(jī)構(gòu)為國(guó)防安全委員會(huì)，由總統(tǒng)、副總統(tǒng)（2名）、人民院議長(zhǎng)、民族院議長(zhǎng)、國(guó)防軍總司令和副總司令、國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)及邊境事務(wù)部長(zhǎng)共11人組成。在最近一次緬甸議會(huì)開會(huì)期間，有些軍人議員甚至提議應(yīng)該擴(kuò)大國(guó)防安全委員會(huì)的作用，聲稱當(dāng)三分之一的國(guó)會(huì)議員席位空缺的時(shí)候，國(guó)防安全委員會(huì)可以解散議會(huì)并宣布重新舉行大選。

因此，在緬甸政治制度各個(gè)層面上，軍人集團(tuán)都確保了對(duì)權(quán)力的間接掌控。在上臺(tái)之后的三年多時(shí)間里，雖然得到軍人集團(tuán)支持的緬甸政府在民主改革與民族和解、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生、加強(qiáng)國(guó)際交往與改善孤立狀態(tài)等方面取得諸多成績(jī)，但是始終沒有觸及軍人集團(tuán)的核心利益。一旦觸及或者損害到軍人集團(tuán)的核心利益，就會(huì)遭到軍人集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)。例如，有議員提出減少議會(huì)中軍人代表的數(shù)量以及取消《國(guó)家緊急狀態(tài)法》的議案，馬上就遭到軍人議員和鞏發(fā)黨議員的堅(jiān)定否決。

盡管緬甸政府、議會(huì)與執(zhí)政黨之間、總統(tǒng)與議長(zhǎng)和國(guó)防總司令之間存在著一定的矛盾和分歧，但是目前軍人集團(tuán)的核心任務(wù)是贏得2015年大選。人民院議長(zhǎng)吳瑞曼已經(jīng)多次明確表示參加2015年的大選，競(jìng)選總統(tǒng)職位。盡管現(xiàn)任總統(tǒng)吳登盛還沒有明確表示要尋求連任，但是在不同場(chǎng)合暗示自己還是樂意繼續(xù)連任。例如，2014年9月5日，吳登盛在瑞士接受《新蘇黎世報(bào)》采訪提問(wèn)：“你還競(jìng)選下屆總統(tǒng)嗎？”他表示?：“我多次回答過(guò)這樣的提問(wèn)，我的意愿是我要退休，想休息。然而，我還要看國(guó)家的形勢(shì)和人民的意愿。為什么呢？因?yàn)槲抑两襁€在履行國(guó)家職責(zé)。如果國(guó)家穩(wěn)定，人民喜歡，不管誰(shuí)當(dāng)（總統(tǒng)），我樂見其成。我想退休，但是另一方面還要看國(guó)家的形勢(shì)?！绷硗猓挼閲?guó)防軍總司令敏昂萊也被認(rèn)為是可能參與競(jìng)爭(zhēng)總統(tǒng)職位的候選人。當(dāng)然不排除可能還有其他“黑馬”突然出現(xiàn)的局面。

不過(guò)，無(wú)論誰(shuí)作為總統(tǒng)候選人，鞏發(fā)黨首先必須能夠贏得2015年大選勝利。盡管鞏發(fā)黨具有強(qiáng)大的精英骨干、龐大的基層組織、執(zhí)政資源和軍人集團(tuán)的強(qiáng)力支持，但正是由于與軍人集團(tuán)割不斷的聯(lián)系，而緬甸民眾思變心切，鞏發(fā)黨在未來(lái)的大選中繼續(xù)贏得勝利還存在相當(dāng)大的變數(shù)。

緬甸未來(lái)發(fā)生軍事政變，重新回到軍人集團(tuán)直接統(tǒng)治的時(shí)代似乎已經(jīng)不大可能?？梢源_信，軍人集團(tuán)中“強(qiáng)硬派”的人數(shù)在逐步減少，“改革派”的數(shù)量在增加，占大多數(shù)的仍然是“保守派”。對(duì)“保守派”來(lái)說(shuō)，只要不觸及軍人集團(tuán)的核心利益，改革就可以繼續(xù)進(jìn)行。因此，軍人集團(tuán)對(duì)權(quán)力的控制將會(huì)時(shí)而放松，時(shí)而收緊，一切取決于是否觸及其核心利益。緬甸未來(lái)政治發(fā)展將按照軍人集團(tuán)的節(jié)奏來(lái)進(jìn)行，盡管軍方已經(jīng)表示，可以考慮減少軍人在議會(huì)中的固定席位，但這需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

昂山素季的總統(tǒng)夢(mèng)難圓

昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟（民盟）是除軍人集團(tuán)以外在緬甸最具影響力的政治力量。2010年11月13日被解除軟禁以來(lái)，民盟和昂山素季的政治目標(biāo)就十分清晰和明確：贏得2015年大選和擔(dān)任緬甸總統(tǒng)。2012年4月民盟在議會(huì)補(bǔ)選中大獲全勝，贏得45個(gè)席位中的43席，成為緬甸國(guó)會(huì)最大的反對(duì)黨。2013年6月6日在緬甸首都內(nèi)比都召開的世界經(jīng)濟(jì)論壇東亞會(huì)議上，昂山素季正式宣布將競(jìng)選緬甸下屆總統(tǒng)。

然而，昂山素季競(jìng)選總統(tǒng)卻面臨著緬甸現(xiàn)行憲法的限制。緬甸2008年憲法第59條有兩項(xiàng)重要規(guī)定：緬甸聯(lián)邦總統(tǒng)必須深諳政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、軍事學(xué)等;總統(tǒng)本人、父母、配偶、子女等不得有外國(guó)血統(tǒng)或外籍。就第一項(xiàng)而言，昂山素季沒有任何從軍經(jīng)歷;就第二項(xiàng)來(lái)看，昂山素季已故丈夫和兩個(gè)兒子都是英國(guó)國(guó)籍。而要修改這一憲法條款，民盟必須爭(zhēng)取到議會(huì)75%以上的多數(shù)支持，而按照現(xiàn)行憲法，非選舉產(chǎn)生的軍隊(duì)議員又占據(jù)著25%的席位。因此，昂山素季能否競(jìng)選緬甸總統(tǒng)最后還是取決于軍人集團(tuán)的意見。

為能達(dá)成修改憲法的目的，昂山素季遍訪歐美各國(guó)，希望國(guó)際社會(huì)給緬甸施加外部壓力。最近奧巴馬在訪問(wèn)緬甸參加?xùn)|亞峰會(huì)期間曾兩次會(huì)見昂山素季，他談及了緬甸憲法對(duì)總統(tǒng)候選人的資格限制問(wèn)題，并提出了質(zhì)疑。這被看作是對(duì)昂山素季參選總統(tǒng)的支持。在國(guó)內(nèi)，昂山素季頻頻向軍隊(duì)釋放善意，努力改善與軍隊(duì)的關(guān)系。民盟還與其他政黨合作，發(fā)動(dòng)群眾集會(huì)，并且收集到約500萬(wàn)同意修改憲法的民眾簽名，期望能夠通過(guò)民意壓力來(lái)達(dá)到修改憲法的目的。

然而，昂山素季的努力似乎并沒有達(dá)到預(yù)期目的。實(shí)際上，2014年6月，緬甸國(guó)會(huì)中主管修憲提案的委員會(huì)已經(jīng)投票決定將不修改憲法中競(jìng)選總統(tǒng)的相關(guān)條款。11月18日，緬甸聯(lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)吳瑞曼在內(nèi)比都舉行的記者招待會(huì)上說(shuō)，經(jīng)過(guò)議會(huì)討論決定，按照程序，下屆政府時(shí)方可修改現(xiàn)行憲法，2015年大選仍然依據(jù)現(xiàn)行2008年憲法舉行。那么這就意味著憲法中的第436條和第59條也將維持不變。第436條規(guī)定，任何憲法條款的修改都需要75%的議員同意，第59條則是總統(tǒng)任職資格問(wèn)題。這似乎表明昂山素季的總統(tǒng)競(jìng)選之路可能就此終止。實(shí)際上，昂山素季在11月19日的記者會(huì)上也同意了吳瑞曼的修憲時(shí)間表，這似乎暗示她已接受了將無(wú)法競(jìng)選2015年總統(tǒng)選舉的現(xiàn)實(shí)。

雖然昂山素季可能無(wú)法競(jìng)選總統(tǒng)，但是民盟還是有希望獲得2015年大選勝利的。民盟發(fā)言人曾經(jīng)針對(duì)“不修憲民盟可能抵制2015年大選”的傳言明確表示，就算現(xiàn)行憲法不修改，導(dǎo)致昂山素季無(wú)法競(jìng)選總統(tǒng)，民盟也會(huì)參加2015年的國(guó)會(huì)選舉。實(shí)際上，民盟和昂山素季在國(guó)內(nèi)外享有巨大的民主聲譽(yù)，而且長(zhǎng)期以來(lái)得到西方國(guó)家在物質(zhì)上和精神上的大力支持，加上民眾普遍渴望改革。因此，如果緬甸大選在2015年得到順利舉行，民盟還是非常有希望獲得大選的勝利。但是民盟在2015年大選之前仍然面對(duì)著巨大的挑戰(zhàn)：內(nèi)部矛盾和分歧，領(lǐng)導(dǎo)層老化，組織機(jī)構(gòu)松散等問(wèn)題。有人甚至質(zhì)疑民盟能否擁有足夠的候選人來(lái)參與2015年大選。更為重要的是，由于在2015年大選前無(wú)法修改憲法，所以軍人集團(tuán)將獲得議會(huì)固定的25%的席位。另外，可以預(yù)見的是，少數(shù)民族政黨也會(huì)獲得一定數(shù)量的席位，[1]那么民盟要獲得大約40%的席位，難度是非常大的，即使他們能夠在某些選舉中獲得壓倒性勝利。

如果民盟在2015年的大選中能夠獲得勝利，由于昂山素季無(wú)法參選總統(tǒng)，就必須從民盟中推出其他總統(tǒng)候選人。但是在民盟內(nèi)部，昂山素季超凡的聲譽(yù)和個(gè)人魅力是其他任何人無(wú)法超越的，與其同輩的其他元老年事已高，年輕人則缺少經(jīng)驗(yàn)和聲譽(yù)。如果民盟無(wú)法從其內(nèi)部推出合適的候選人，那么可能的選擇就是與鞏發(fā)黨或者其他政黨合作，由昂山素季出任緬甸國(guó)會(huì)議長(zhǎng)，其他黨派的合適人選出任總統(tǒng)。

在緬甸，除了民盟以外，“88世代和平與開放社會(huì)”組織（?The?88?Generation?Peace?and?Open?Society）可以說(shuō)是最具潛力的民主勢(shì)力。作為曾與昂山素季并肩戰(zhàn)斗的昔日學(xué)生組織，“88世代”領(lǐng)導(dǎo)了1988年反對(duì)政府的示威游行，但是在昂山素季的巨大光環(huán)之下它似乎失去了應(yīng)有的作用。昂山素季被緬甸軍政府?dāng)鄶嗬m(xù)續(xù)軟禁了15年，而“88世代”的幾位領(lǐng)導(dǎo)人則在監(jiān)獄被囚禁了十幾年，2012年初在政府大赦中才被釋放。雖然“88世代”目前還沒有組織政黨，但是組織政黨參與2015年的大選似乎是順理成章的事。“88世代”目前的幾位領(lǐng)導(dǎo)人年富力強(qiáng)，基層組織資源豐富，但是由于多年來(lái)領(lǐng)導(dǎo)人或處于監(jiān)禁或流亡海外，其聲譽(yù)沒有民盟大。民盟和“88世代”加強(qiáng)合作的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。在2015年大選來(lái)臨之際，雙方未來(lái)是否會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)合作以及怎么合作值得觀察。

緬甸民族和解之路仍任重道遠(yuǎn)

少數(shù)民族地方武裝是另外一個(gè)可以對(duì)緬甸政治發(fā)展產(chǎn)生重大影響的政治勢(shì)力。緬甸是一個(gè)族群?jiǎn)栴}極為復(fù)雜的國(guó)家，其境內(nèi)有135個(gè)民族，其中最大的主體民族為緬族。緬甸獨(dú)立以來(lái)，少數(shù)民族地方武裝與政府的沖突持續(xù)不斷，給緬甸的政治發(fā)展和政治穩(wěn)定造成很大影響。造成目前少數(shù)民族地方武裝割據(jù)與沖突的原因是非常復(fù)雜的，除了不同種族在語(yǔ)言、文化和宗教上的差異之外，從英國(guó)殖民政府一直到獨(dú)立后緬甸歷屆政府的民族政策是造成種族沖突的重要原因。

緬甸國(guó)內(nèi)的族群沖突由來(lái)已久，最早可以追溯到英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期。英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期的“分而治之”、“以夷治夷”的殖民政策造成的種族之間敵視、極度不信任甚至仇恨是今日緬甸族群沖突的根本原因。這種族群之間的不信任在1948年緬甸獨(dú)立之后引發(fā)了民族武裝分裂運(yùn)動(dòng)。緬甸歷屆政府大力推行?“一個(gè)種族（緬族），一種語(yǔ)言（緬語(yǔ)）和一個(gè)宗教（佛教）”的政策，并且采取以暴制暴的措施，忽視少數(shù)民族的自治要求，這進(jìn)一步加劇了族群沖突。

2011年執(zhí)政以來(lái)，吳登盛政府便著力促進(jìn)民主改革與民族和解，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。根據(jù)吳登盛政府的設(shè)想，與少數(shù)民族地方武裝的和解可以分三步走：首先達(dá)成停火協(xié)議，然后啟動(dòng)政治談判達(dá)成永久和平協(xié)議，最后將少數(shù)民族政治勢(shì)力納入緬甸多黨議會(huì)體制中，實(shí)現(xiàn)多民族的民主國(guó)家。在邊打邊談的狀態(tài)下，緬甸政府在2012年上半年與大部分少數(shù)民族地方武裝的?；鹫勁卸既〉蔑@著進(jìn)展，在一定程度上緩和了矛盾，基本上促進(jìn)了緬甸的政治穩(wěn)定。然而，2011年緬甸政府與克欽獨(dú)立軍的戰(zhàn)火重燃，持續(xù)17年的?；饏f(xié)議失效，并且一直持續(xù)至今。持續(xù)頻發(fā)的軍事沖突已經(jīng)造成了嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，嚴(yán)重影響了緬甸政府的改革進(jìn)程與國(guó)際形象。

2013年6月，緬甸政府宣布將與全國(guó)所有的主要少數(shù)民族地方武裝進(jìn)行集體談判達(dá)成全國(guó)性的?；饏f(xié)議，然后組織全國(guó)開展政治對(duì)話。一系列關(guān)于全國(guó)性停火和政治對(duì)話的談判隨之進(jìn)行。2014年3月，代表少數(shù)民族的全國(guó)停火協(xié)調(diào)小組（the?Nationwide?Ceasefire?Coordination?Team）在緬甸和平中心與緬甸政府和軍隊(duì)代表達(dá)成協(xié)議，組建聯(lián)合工作小組，爭(zhēng)取在2014年8月達(dá)成新的停火協(xié)議。

雖然緬甸政府的聯(lián)邦和平工作委員會(huì)（Union?Peace-making?Working?Committee）和少數(shù)民族的全國(guó)?；饏f(xié)調(diào)小組已進(jìn)行了幾輪談判，但是沒有取得任何突破，談判陷入僵局。2014年9月，談判失敗。緬甸政府和少數(shù)民族仍然在以下方面存在著爭(zhēng)議：緬甸的聯(lián)邦結(jié)構(gòu)和2008年憲法的修改;經(jīng)濟(jì)、環(huán)境問(wèn)題和自然資源的開發(fā)權(quán)利;政黨和單一軍隊(duì)的建立等問(wèn)題。而且，少數(shù)民族群體還要求國(guó)際調(diào)停組織和監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠見證整個(gè)和平過(guò)程、堅(jiān)持“彬龍協(xié)議”的條款和進(jìn)行跨民族的對(duì)話等。當(dāng)然，雙方爭(zhēng)議的核心仍然是權(quán)力分享問(wèn)題，即緬甸是一個(gè)緬族控制的高度集中的單一國(guó)家還是將權(quán)力下放給少數(shù)民族共享。而這必然要涉及到現(xiàn)行憲法的修改和軍人集團(tuán)的核心利益。

實(shí)際上，在緬甸政府與少數(shù)民族進(jìn)行談判的過(guò)程中，軍隊(duì)與克欽獨(dú)立軍的軍事沖突仍在繼續(xù)。2014年11月19日，緬甸政府軍再次向克欽獨(dú)立軍發(fā)動(dòng)猛烈攻擊，造成重大傷亡，本來(lái)十分脆弱的和平再次變得岌岌可危。緬甸政府堅(jiān)持克欽獨(dú)立軍必須首先放下武器，然后在憲法的框架下組織政黨參與選舉。但是克欽獨(dú)立軍堅(jiān)持在同意?；鹬埃冗M(jìn)行政治談判和憲政改革。理念上的差異造成了雙方一直在談判，但始終談不攏。與此同時(shí)，雙方軍事行動(dòng)仍在繼續(xù)，難現(xiàn)和平曙光。政府軍與克欽獨(dú)立軍持續(xù)的軍事沖突成了緬甸民族和解的最大障礙之一。

由于問(wèn)題的復(fù)雜性，緬甸少數(shù)民族地方與中央政府的沖突短期內(nèi)似乎無(wú)法根本得以解決，即使在2015年大選能夠達(dá)成象征性的全國(guó)?；饏f(xié)議，未來(lái)的政治對(duì)話和民族和解之路似乎仍遙遙無(wú)期。然而，民族和解事關(guān)緬甸改革和穩(wěn)定的大局。對(duì)緬甸內(nèi)政來(lái)說(shuō)，少數(shù)民族地方武裝的存在以及族群沖突有可能阻礙緬甸的政治轉(zhuǎn)型，甚至還可能完全逆轉(zhuǎn)民主轉(zhuǎn)型。緬甸少數(shù)民族地方與中央政府的軍事沖突，加上新近愈演愈烈的主流緬族佛教徒與穆斯林之間的暴力沖突，已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注和批評(píng)，嚴(yán)重影響了其國(guó)際形象。

從2011年開始的緬甸政治改革在軍人集團(tuán)的掌控之下，仍在有條不紊地進(jìn)行，只是放慢了步伐而已。修改憲法、民族和解等“硬骨頭”都涉及到軍人集團(tuán)的核心利益，因此緬甸未來(lái)政治改革之路仍任重道遠(yuǎn)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1]?2010年緬甸大選中，獲得各級(jí)議會(huì)席位的22個(gè)政黨中有17個(gè)是少數(shù)民政黨，在聯(lián)邦議會(huì)中，來(lái)自少數(shù)民族政黨的議員占議員總數(shù)的11.4%。