公共政策創(chuàng)新中的惰性因素探析

劉茜雯

【摘要】公共政策創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)公共政策積極變遷的必然階段，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與社會(huì)和諧必不可少的制度安排。以此來審視當(dāng)下中國(guó)的戶籍政策便可發(fā)現(xiàn)，戶籍政策創(chuàng)新中的惰性因素不僅嚴(yán)重阻礙了戶籍政策向回到其本位的一元化戶籍制度的回歸，也為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)設(shè)置了巨大的制度障礙。如何有效地消除戶籍政策創(chuàng)新中的惰性因素已經(jīng)成為擺在黨和政府面前迫切需要解決的問題。本文闡述了戶籍政策創(chuàng)新中的惰性因素，揭示了其產(chǎn)生的內(nèi)在根源，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】公共政策 ?政策創(chuàng)新 ?戶籍政策 ?惰性

【中圖分類號(hào)】D693.091 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2014）07-0186-01

一、公共政策創(chuàng)新及其惰性因素

公共政策創(chuàng)新是公共政策改革與公共政策發(fā)展的統(tǒng)一，在這里，政策改革泛指政策的廢、改、立，而政策發(fā)展則是政策的進(jìn)步，使先進(jìn)的政策取代落后的政策，正確的政策取代錯(cuò)誤的政策，完善的政策取代不完善的政策，高品質(zhì)、高水準(zhǔn)的政策取代低品質(zhì)、低水準(zhǔn)的政策過程。[1]公共政策創(chuàng)新既包含政策構(gòu)成要素的新組合新變化，也包括政策的新陳代謝廢舊立新的演變過程。

政策的惰性具有普遍性，政府部門或多或少都存在。在中國(guó)，惰性因素往往制約著公共政策的創(chuàng)新，給社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。首先，政策惰性影響的是政策運(yùn)行中急需解決的環(huán)節(jié)問題，如果這些問題沒有得到及時(shí)而有效的解決，隨之會(huì)使政策整體效率降低;其次，這些沒有得到及時(shí)解決的問題，不斷積壓，從量變達(dá)到質(zhì)變，從小問題變成大問題集中爆發(fā)時(shí)，會(huì)異常尖銳，解決的難度變大;第三，公共政策的朝令夕改，不僅影響社會(huì)問題的解決，而且反復(fù)決策耗費(fèi)較大的資金成本、時(shí)間成本，這無疑影響其他政策的運(yùn)行，造成不必要的損失。

二、戶口管理政策創(chuàng)新中的惰性因素表現(xiàn)

（一）戶口管理政策調(diào)整的應(yīng)急性

在過去戶口管理政策改革的長(zhǎng)期實(shí)踐中，政府的惰政使得政策創(chuàng)新缺乏預(yù)見性。當(dāng)戶口管理政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾積累到一定程度時(shí)，才出臺(tái)相關(guān)應(yīng)對(duì)政策。這樣的政策創(chuàng)新具有很強(qiáng)的應(yīng)急性，是典型的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”政策方式，治標(biāo)不治本。

（二）戶口管理政策制定的隨意性

戶口管理政策制定的隨意性集中體現(xiàn)為政策的朝令夕改，具體表現(xiàn)在政策主體工作上存在消極怠工現(xiàn)象，尋求行政簡(jiǎn)單化，隨意行使職權(quán)制定政策，甚至為達(dá)成目標(biāo)而盲目決策，只考慮行政機(jī)關(guān)管理的方便，而忽視民眾的利益。

（三）對(duì)戶口管理政策問題認(rèn)識(shí)的遲滯性

遲滯導(dǎo)致政策創(chuàng)新惰性。遲滯性是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)弊端，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中總是遵循一種事后調(diào)節(jié)的原則。戶口管理政策的變遷過程中，遲滯性主要表現(xiàn)為政策主體在對(duì)民眾反映或者社會(huì)突出的戶口管理政策方面，存在認(rèn)識(shí)的滯后。一是對(duì)存在問題的敏感度不高，反應(yīng)遲鈍;二是對(duì)出現(xiàn)的問題缺乏及時(shí)、積極解決的意識(shí)，面對(duì)問題采取等待、拖延、推諉的態(tài)度，待問題發(fā)展到不得不處理的時(shí)候，才著手解決，有的更甚是放任不管，聽之任之。

（四）對(duì)戶口管理政策的依賴性

當(dāng)前，戶口管理政策對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響是全方位的。在社會(huì)管理方面，大量的政府公共事務(wù)，如勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、計(jì)劃生育等無一不受到它的影響;在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，土地分配、稅收征取、生活資源配置也飽受戶口管理政策的影響。因此，現(xiàn)行的許多政策都是依賴戶籍管理制度或是以戶籍管理制度為基礎(chǔ)建立起來的，而就戶籍管理制度本身而言，就是一個(gè)很龐大的系統(tǒng)工程。從政府的角度出發(fā)，如果對(duì)戶口管理政策進(jìn)行改革，則牽一發(fā)而動(dòng)全身，相關(guān)聯(lián)的一系列政策都要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。社會(huì)管理對(duì)戶口管理政策的依賴性，也成為了阻礙戶口管理政策創(chuàng)新的因素之一。

三、戶口管理政策創(chuàng)新中惰性因素的克服

（一）建立學(xué)習(xí)型政府，提升決策主體的政策水平和創(chuàng)新能力

建立學(xué)習(xí)型政府是時(shí)代發(fā)展的客觀需求，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府必須建成學(xué)習(xí)型政府，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。決策主體幾乎每時(shí)每刻都處在“正確”與“失誤”的選擇之中。隨著決策科學(xué)的發(fā)展，系統(tǒng)科學(xué)的決策方法可以幫助決策主體進(jìn)行決策及對(duì)決策運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控，但最后的決斷還是靠決策主體作出，因此決策主體的政策水平和創(chuàng)新能力顯得至關(guān)重要。

（二）多元化政策創(chuàng)新主體

廣泛吸納民眾參與到戶口管理政策過程，形成中央、地方政府及民眾三者互動(dòng)，具體為：第一，擴(kuò)大民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，拓寬利益表達(dá)渠道;第二，保障中央權(quán)威，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào);第三，適當(dāng)增強(qiáng)地方戶改自主權(quán)，保護(hù)和調(diào)動(dòng)地方政府積極性。此外，在戶口管理政策創(chuàng)新的整個(gè)過程中，還應(yīng)該對(duì)相關(guān)行政官員、民眾進(jìn)行有效的政策宣傳、教育，使之能更好地參與到戶口管理政策創(chuàng)新中來，減少戶口管理政策創(chuàng)新的阻力。

（三）堅(jiān)持“以人為本”價(jià)值取向

以人為本的政策價(jià)值取向是現(xiàn)代公共政策理念上的提煉和升華，把人視為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，前提是人人平等，更多的強(qiáng)調(diào)公共政策在制定、執(zhí)行、評(píng)估等過程之中的人性化內(nèi)容，而不僅僅局限于地方穩(wěn)定和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，這有利于克服地方政府固有的“官本位”、“權(quán)力本位”思想，消除思維惰性。

（四）承認(rèn)遷徙自由在憲法中的地位

承認(rèn)遷徙自由在憲法中的地位，這就要求中國(guó)對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)一步完善。遷徙自由，即公民有遷徙自由，包括在國(guó)內(nèi)可以任意旅行、移居，及在國(guó)際自由遷徙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各國(guó)憲法規(guī)定保障遷徙自由的占79%。中國(guó)現(xiàn)行的憲法是1982年修訂的，其中并未對(duì)公民遷徙自由進(jìn)行規(guī)定。其實(shí)，遷徙自由是《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的一項(xiàng)基本人權(quán)，中國(guó)政府一再聲明尊重《世界人權(quán)宣言》，并于1998年簽署了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》，這些都充分表明中國(guó)政府對(duì)人權(quán)尊重和保障的高度重視。

（五）促進(jìn)政策損益最小化

政策對(duì)社會(huì)進(jìn)程的控制作用，在形式上表現(xiàn)為各種準(zhǔn)則對(duì)人們的約束或激勵(lì)，而在本質(zhì)上則是對(duì)社會(huì)各個(gè)利益群體、利益?zhèn)€體的利益關(guān)系的調(diào)整。任何一項(xiàng)政策在調(diào)整各種關(guān)系時(shí)，總是在滿足一部分利益群體和個(gè)人利益的同時(shí)，抑制著另一部分利益群體和個(gè)人的利益。社會(huì)資源的有限性和人們的利益需求多層次性決定了一項(xiàng)政策不可能滿足社會(huì)上所有利益群體和個(gè)人的所有利益。

戶口管理政策的創(chuàng)新之路，還將面臨著眾多的障礙和阻力。但我們有理由相信，隨著惰性因素的逐漸克服，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間差別的消失，戶籍的價(jià)值一定會(huì)在人們的觀念中消失，戶籍身份也將成為歷史，戶籍一定只是作為人口管理的手段存在著?！稗r(nóng)民僅是一種職業(yè)而不是一種身份”、“農(nóng)民帶著土地進(jìn)城”、“租房或買二手房也可落戶”等被稱為成都最徹底的戶籍改革，為中國(guó)的戶籍制度改革提供了最好的預(yù)期。

參考文獻(xiàn)：

[1]王強(qiáng)，陳易難.學(xué)習(xí)型政府——政府管理創(chuàng)新讀本[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：148-149.

[2]張國(guó)慶.公共政策分析[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004：384.