美國州級政府門戶網(wǎng)站外包模式研究及啟示

張 昆

（華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

一、概述

政府網(wǎng)站已成為政府向社會提供信息服務(wù)、政府信息資源向社會流動的主渠道。政府網(wǎng)站從建設(shè)到發(fā)展，都需要強(qiáng)大的技術(shù)支撐，本文旨在探討美國州級政府門戶網(wǎng)站外包模式，為我國省級政府網(wǎng)站外包提供參考。

（一）政府網(wǎng)站外包模式簡介。

根據(jù)何有世等人[1](p129-133)的研究，當(dāng)前我國各地政府部門主要采用四種模式開展電子政務(wù)服務(wù)外包，各有利弊，分別是：

1.BOT 模式 (Build－Own－Transfer，即建設(shè)－運(yùn)營－轉(zhuǎn)讓)。政府部門和承包商以協(xié)議為基礎(chǔ)，由政府部門向承包商頒布特許權(quán)，允許其籌集資金建設(shè)某電子政務(wù)系統(tǒng)，在特許權(quán)規(guī)定期限內(nèi)管理和經(jīng)營該系統(tǒng)及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，并在特許權(quán)期滿后，無償將系統(tǒng)移交給政府部門接管。

2.BOO 模式 (Build－Own－Operate，即建設(shè)－擁有－運(yùn)營）。承包商投資并承擔(dān)電子政務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和培訓(xùn)等工作，硬件設(shè)備及軟件系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)歸屬承包商，政府部門負(fù)責(zé)宏觀協(xié)調(diào)、創(chuàng)建環(huán)境和提出需求，政府部門每年需要向承包商支付系統(tǒng)使用費(fèi)獲取硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)的使用權(quán)。

3.BT 模式(Build－Transfer，即建設(shè)－轉(zhuǎn)讓)。政府部門通過特許協(xié)議授權(quán)承包商負(fù)責(zé)某電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，按合同規(guī)定的期限按時移交系統(tǒng)，政府部門按期支付該系統(tǒng)的建設(shè)費(fèi)用。

4.ASP 模式(Application Service Provider，即應(yīng)用服務(wù)提供商)。在ASP外包模式中，應(yīng)用服務(wù)提供商擁有基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)設(shè)施并負(fù)責(zé)所有系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的配置、管理、調(diào)整，甚至應(yīng)用管理，政府部門按照需求向應(yīng)用服務(wù)提供商定制所需的電子政務(wù)服務(wù)，并向其支付相應(yīng)的費(fèi)用。

外文文獻(xiàn)顯示對美國政府網(wǎng)站外包問題的研究較早且實(shí)證性強(qiáng)。根據(jù)陳育哲等人的研究，[2](p343-355)ASP模式“能幫助地方政府克服IT技術(shù)人員和資金的短缺”。因此ASP模式優(yōu)勢明顯，目前已經(jīng)成為電子政務(wù)外包領(lǐng)域的主流模式。

（二）本文研究的基本思路。

根據(jù)調(diào)研，美國地方政府網(wǎng)站外包的ASP模式主要有三種細(xì)分合同模式：零散項(xiàng)目合同、長期定金合同、長期零金合同。為了研究這三種模式的差異，采用的技術(shù)路線為：用網(wǎng)站調(diào)研方式獲取美國州級政府網(wǎng)站外包模式的信息；對各政府網(wǎng)站外包模式進(jìn)行分類；以日頁面訪問量等網(wǎng)站流量數(shù)據(jù)作為網(wǎng)站績效指標(biāo)；用網(wǎng)站調(diào)研和依申請公開等方式，獲取體現(xiàn)政府網(wǎng)站運(yùn)營成本的數(shù)據(jù)；用統(tǒng)計(jì)方法比較不同外包模式的優(yōu)勢和不足，最后得出結(jié)論。采用這種研究路線的理由如下：

1.網(wǎng)站外包模式信息，通常在網(wǎng)站簡介中有說明；若無，通過電子郵件和網(wǎng)站在線表格向網(wǎng)站管理機(jī)構(gòu)征詢，可以得到確切信息。

2.外包具有普遍性，分類的依據(jù)主要是外包合同類型、合同金額和合同內(nèi)容。

3.政府網(wǎng)站績效構(gòu)成復(fù)雜，無法直接統(tǒng)計(jì)，基于研究基礎(chǔ)，用網(wǎng)站流量系列數(shù)據(jù)作為效益指標(biāo)較為合理，且具有可操作性。[3](p130-135)

二、美國州級政府網(wǎng)站外包模式分類、統(tǒng)計(jì)及說明

（一）外包模式分類。

根據(jù)合同類型、合同金額兩個維度，政府網(wǎng)站的外包模式可劃分為以下幾種情況：

1.零散項(xiàng)目合同：政府網(wǎng)站自備技術(shù)人員，在有特別需要時與應(yīng)用服務(wù)提供商簽訂基于具體項(xiàng)目的合同。

2.長期定金合同：政府與企業(yè)簽訂長期技術(shù)支持合同（通常是五年），技術(shù)完全“外包”。

3.長期零金合同：政府和企業(yè)結(jié)成伙伴關(guān)系，政府雇員負(fù)責(zé)內(nèi)容的編輯和更新；企業(yè)負(fù)責(zé)技術(shù)支持與項(xiàng)目開發(fā)，基本無需政府專項(xiàng)資金投入。

（二）調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計(jì)。

2012年1月25日起，截至2013年8月17日，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查（在線表格、電子郵件），得出情況如表1所示：

特別需要說明的是：在調(diào)研期間，美國有五個州（Maryland、Mississippi、Oregon、Pennsylvania、Wisconsin）的外包模式發(fā)生變化：從模式1變?yōu)槟Ｊ?，顯示出外包模式3的趨勢性。

與美國各州政府簽訂“長期定金合同”和“長期零金合同”的服務(wù)提供商主要是一家上市公司（NIC，Inc.），在該公司的網(wǎng)站上，有如下說明：“我們幫助政府向公眾全天候（每天24小時，每周7天）傳遞有價值的信息和服務(wù)。29個州的公民和企業(yè)在與政府打交道時享受著NIC帶來的便利。在2012年，NIC代表其政府合作伙伴，完成了2億次網(wǎng)上交易，安全地處理了超過225億美元的資金?！盵4]

（三）外包模式說明。

1.零散項(xiàng)目合同模式較為常見，無需說明。

2.長期定金合同：Fixed Fee,Transaction Based,and Time&Materials（固定費(fèi)用、時間、材料和基于交易的自籌資金的模式）。政府與企業(yè)簽訂長期技術(shù)支持合同（通常是五年），技術(shù)完全“外包”。這些協(xié)定包括了一個固定費(fèi)用的底線，內(nèi)容涵蓋核心的專職員工來提供一系列的服務(wù)，包括應(yīng)用開發(fā)、項(xiàng)目管理、網(wǎng)頁設(shè)計(jì)、客戶幫助平臺的支持，網(wǎng)絡(luò)接入和硬件基礎(chǔ)設(shè)施。底線協(xié)議以外或超過核心員工編制水平的附加要求會以時薪或項(xiàng)目費(fèi)用計(jì)費(fèi)。

3.長期零金合同：Transaction-Based Self Funding（基于交易的自籌資金電子政務(wù)模式）。NIC設(shè)計(jì)了基于交易的自籌資金電子政務(wù)方法來幫助各州建立無需使用稅收的解決方案。在基于交易的自籌資金方法下，政府在已有法定收費(fèi)項(xiàng)目之上收取適度的交易費(fèi)用，從而提供針對于大規(guī)模業(yè)務(wù)使用者的網(wǎng)絡(luò)增值業(yè)務(wù)。NIC目前以基于交易的資金自籌模式幫助24個州提供了電子政務(wù)解決方案。這些交易費(fèi)用為一個州的電子政務(wù)項(xiàng)目的資金支持提供了基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的法定收費(fèi)將持續(xù)根據(jù)約定的頻率存入州賬戶。其中高比例的交易費(fèi)用被收集用于再投資到基礎(chǔ)設(shè)施和本地NIC人員配備，以建設(shè)、管理和加強(qiáng)州電子政務(wù)網(wǎng)站——包括迅速引進(jìn)對于公眾免費(fèi)的可用信息和服務(wù)。

表1 美國州級政府網(wǎng)站技術(shù)外包模式情況

（四）外包模式的規(guī)模效應(yīng)分析。

1.零散項(xiàng)目合同：政府減少技術(shù)人員配備；在應(yīng)用服務(wù)提供商內(nèi)部可以獲得規(guī)模效應(yīng)。

2.長期定金合同：政府減少資金投入，無需配備技術(shù)人員；在應(yīng)用服務(wù)提供商內(nèi)部可獲得規(guī)模效應(yīng)。

3.長期零金合同：政府大幅減少資金投入（甚至可以為零），無需配備技術(shù)人員，降低尋找合適的應(yīng)用服務(wù)提供商的風(fēng)險；應(yīng)用服務(wù)提供商各分支之間實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，各政府網(wǎng)站間，可共享信息技術(shù)軟硬件革新的成果，獲得更大范圍內(nèi)的規(guī)模效應(yīng)。

從市場化程度看：零散項(xiàng)目合同、長期定金合同、長期零金合同，三種模式依次遞增。

三、各模式下政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)分析

（一）政府網(wǎng)站效益數(shù)據(jù)說明。

目前，全球最專業(yè)的流量統(tǒng)計(jì)公司是Alexa，其數(shù)據(jù)來源于由數(shù)以百萬的Alexa工具欄用戶和其他流量數(shù)據(jù)源組成的巨大樣本，其頁面訪問量（PageView,PV）和網(wǎng)站排名為全球業(yè)界所認(rèn)可。在Alexa統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，研究選取了網(wǎng)站排名、國內(nèi)排名、反向鏈接數(shù)、用戶量（網(wǎng)站用戶占全球互聯(lián)網(wǎng)用戶的百分比）、頁面訪問量（網(wǎng)站頁面訪問量占全球頁面訪問量的百分比）、人均頁面訪問量、蹦失率（只訪問一個頁面的人次的百分比）、停留時間作為表征網(wǎng)站效益的指標(biāo)。通過登錄Alexa官方網(wǎng)站，[5]將政府網(wǎng)站網(wǎng)址輸入檢索框，即可獲得上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)采集時間為2012年9月5日。

1.數(shù)據(jù)選擇和處理：為盡量減少數(shù)據(jù)短期波動的影響，所有數(shù)據(jù)均采用三個月的平均值；由于用戶量和頁面訪問量數(shù)值太小，為便于統(tǒng)計(jì)，“用戶量”指標(biāo)以0.000001%為1，放大106倍進(jìn)行計(jì)算，“頁面訪問量”放大107倍進(jìn)行計(jì)算。

2.數(shù)據(jù)指征說明：在這些數(shù)據(jù)中，頁面訪問量、網(wǎng)站排名、國內(nèi)排名、用戶量、反向鏈接數(shù)都是體現(xiàn)網(wǎng)站流量的指標(biāo)，人均頁面訪問量、蹦失率、停留時間則反映的是網(wǎng)站的“粘性”。本文預(yù)設(shè)：網(wǎng)站流量較大，用戶粘性較高，則網(wǎng)站效益較好。

3.派生數(shù)據(jù)：考慮到各州政府網(wǎng)站的訪問者主要是本州的居民，而網(wǎng)站的流量的數(shù)據(jù)與網(wǎng)民人數(shù)密切相關(guān)，因此將用戶量和頁面訪問量兩個數(shù)據(jù)分別除以該州的網(wǎng)民人數(shù)，得到“單位用戶”和“單位流量”兩個更精確的派生數(shù)據(jù)。

（二）政府網(wǎng)站成本數(shù)據(jù)說明。

網(wǎng)站運(yùn)營成本構(gòu)成復(fù)雜，本研究特選擇全職工作人員數(shù)量和運(yùn)營資金作為可量化的成本要素。因?yàn)榇藘身?xiàng)數(shù)據(jù)采集難度較大，周期較長，故主要來源于前期調(diào)研結(jié)果，[3]再結(jié)合本期調(diào)研內(nèi)容對部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行了更新。更新數(shù)據(jù)的方法是：將采用“長期零金合同”模式運(yùn)作的政府網(wǎng)站的人數(shù)和資金更新為0，理由是他們無需政府撥款也沒有政府雇員，運(yùn)作資金來源于自有資金。

（三）外包模式差異分析。

因?yàn)槊绹恼W(wǎng)站出現(xiàn)了三類模式，故采用以外包模式為“變量”的“方差分析”。結(jié)果見表2，各效益指標(biāo)未見明顯差異，但兩個成本指標(biāo)差異顯著（顯著性水平值Sig.小于0.05說明差異顯著）；進(jìn)一步分析組間差異，如表3所示（只保留有顯著差異部分），模式1比模式3耗費(fèi)更多的人員和資金；模式2比模式1耗費(fèi)更多資金，這可能是因?yàn)椴糠植捎媚Ｊ?的政府網(wǎng)站，其運(yùn)營資金中未統(tǒng)計(jì)人員工資。顯然，在美國，外包模式3在成本節(jié)約方面具有明顯的優(yōu)越性。

表2 美國各模式數(shù)據(jù)的差異分析

四、結(jié)論、局限與啟示

（一）結(jié)論。

1.美國州級政府網(wǎng)站采用了三類不同技術(shù)外包模式：零散項(xiàng)目合同（模式1）、長期定金合同（模式2）、長期零金合同（模式 3）。

2.政府網(wǎng)站的技術(shù)外包模式的差異，對政府網(wǎng)站的運(yùn)營成本，存在一定的影響，模式1比模式3耗費(fèi)更多的人員和資金；模式2比模式1耗費(fèi)更多資金。

3.在不同技術(shù)外包模式下，市場化程度高的政府網(wǎng)站，可能獲得更大的規(guī)模效應(yīng)。

4.在不同技術(shù)外包模式下，政府網(wǎng)站的效益指標(biāo)無顯著差異，但市場化程度高的模式的運(yùn)營成本明顯低于傳統(tǒng)模式。因此，在美國，政府網(wǎng)站采用模式3是合理的，且體現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)的趨勢性。

（二）本研究存在的局限。

1.網(wǎng)站成本數(shù)據(jù)的精確度不夠。本文用人員和運(yùn)營資金兩個指標(biāo)來表征網(wǎng)站運(yùn)行成本，其中運(yùn)營資金的統(tǒng)計(jì)不夠精確。因?yàn)楣珓?wù)員工資不在依申請公開的范圍，故在模式1下統(tǒng)計(jì)的運(yùn)營費(fèi)用不包括人員薪酬，而模式2下的數(shù)據(jù)則包含了人員薪酬。這樣可能影響運(yùn)作模式的差異在網(wǎng)站成本指標(biāo)上的顯著性表達(dá)，即可能減弱了模式2相對于模式1的成本經(jīng)濟(jì)性。此外，模式2的工作人員屬于ASP而州級政府本身，其相對于模式1應(yīng)該更節(jié)約人力成本。

2.網(wǎng)站效益數(shù)據(jù)的可信度有改進(jìn)空間。雖然Alexa的權(quán)威性為業(yè)界公認(rèn)，也是此類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)最可靠的提供者，但訪問量較低的網(wǎng)站的流量數(shù)據(jù)有被低估的可能；且在本文研究過程中也確實(shí)發(fā)現(xiàn)Alexa的流量數(shù)據(jù)小于某些網(wǎng)站自身提供的數(shù)據(jù)。但是，如果使用網(wǎng)站自身的流量數(shù)據(jù)則缺乏公信度，無法實(shí)現(xiàn)對比研究。

（三）對我國地方政府網(wǎng)站外包的啟示。

1.我國政府網(wǎng)站外包模式有改進(jìn)空間。

經(jīng)調(diào)研，可知我國省級政府網(wǎng)站主要采用了技術(shù)外包和整體外包兩類外包模式。其中技術(shù)外包指政府網(wǎng)站管理部門將技術(shù)工作外包，保留內(nèi)容和管理模塊。整體外包指政府網(wǎng)站完全（內(nèi)容、技術(shù)、運(yùn)營）外包給相關(guān)的企事業(yè)單位，政府每年支付費(fèi)用。如四川省政府門戶網(wǎng)站由“中國電信四川公司”提供服務(wù)支持，湖北省政府門戶網(wǎng)站由“湖北日報(bào)傳媒集團(tuán)”承辦。因?yàn)榉诸惙绞接兴煌?，我國的技術(shù)外包模式大致相當(dāng)于美國的零散項(xiàng)目合同（模式1）；我國的整體外包模式大致相當(dāng)于美國的長期定金合同（模式2）。因此，我國政府網(wǎng)站尚無采用“長期零金合同”外包模式的實(shí)例?；诿绹?jīng)驗(yàn)，該模式并不影響政府形象和服務(wù)的提供，卻可以顯著降低網(wǎng)站投入、減少雇員、節(jié)約稅收，值得我國各級政府部門參考。

表3 美國各模式組間差異多重比較表

2.“長期零金合同”模式在我國落地，需要民眾觀念轉(zhuǎn)變。

用市場來解決問題，減少政府開支，在美國民眾中已有共識。美國的地方政府，出于削減開支的考慮，甚至可以將監(jiān)獄、警察系統(tǒng)都轉(zhuǎn)包給公司進(jìn)行運(yùn)作，這種情況在我國是難以想象的，我國民眾對以盈利為目的企業(yè)提供政府網(wǎng)站服務(wù)可能會心存疑慮。政府網(wǎng)站采用“長期零金合同”，意味著政府和公司結(jié)為“合作伙伴”，網(wǎng)站由應(yīng)用服務(wù)提供商“自負(fù)盈虧”地運(yùn)營。從“公營”變?yōu)椤肮胶蠣I”，需要民眾在觀念上轉(zhuǎn)變，把對政府機(jī)構(gòu)的信任，轉(zhuǎn)化為對“公私合營”公司的信任。這個轉(zhuǎn)變并不容易，但隨著電子商務(wù)的發(fā)展，具有近5億用戶的淘寶網(wǎng)在2013年產(chǎn)生了1.1萬億交易額，為民眾觀念轉(zhuǎn)變打下了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

3.“長期零金合同”模式在我國被采用，需要政府職能轉(zhuǎn)變。

從政府角度看，美國的技術(shù)外包模式3的采用，從根本上使政府職能從“在線服務(wù)”的“提供者”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α霸诰€服務(wù)”進(jìn)行監(jiān)管的“監(jiān)督者”。這種轉(zhuǎn)變帶來明顯的收益，政府可以減少對政府網(wǎng)站的資金投入和人力投入；同時政府相關(guān)部門監(jiān)管加強(qiáng)，確保政府網(wǎng)站服務(wù)的質(zhì)量不受影響，尤其要確保公民信息安全和防止隱私泄漏。現(xiàn)實(shí)中，技術(shù)外包已經(jīng)成為慣例，差別不過是外包的程度和實(shí)施細(xì)則。“長期零金合同”的優(yōu)勢在于合作對象是具有長期經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)從事電子政務(wù)業(yè)務(wù)的“上市公司”，經(jīng)營的規(guī)范性和可信度毋庸置疑；同時，由于是“零金”合同，網(wǎng)站運(yùn)營的資金風(fēng)險將轉(zhuǎn)嫁給公司，最大程度節(jié)省了公共資金。

4.“長期零金合同”模式有利于應(yīng)用服務(wù)集成行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

從行業(yè)角度看，由于政府是應(yīng)用服務(wù)集成行業(yè)的“大買家”，“長期零金合同”模式將加速行業(yè)的分化。在美國，這類承擔(dān)“長期零金合同”的大公司也只有一兩家，從某種程度上可以說接近“寡頭壟斷”，但是“零金”使這種壟斷不產(chǎn)生暴利，不損害公眾利益。與之相對，中小型應(yīng)用服務(wù)商由于技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、資金和人才的局限，沒有承擔(dān)“零金”合同的實(shí)力，在競爭中處于劣勢。因此，從本質(zhì)上看，該模式將多個小公司重復(fù)開發(fā)相似項(xiàng)目的浪費(fèi)縮小到零，將軟件行業(yè)的規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮到極致，在行業(yè)內(nèi)起到了優(yōu)勝劣汰的作用。當(dāng)然，中小型應(yīng)用服務(wù)商可以轉(zhuǎn)型，“承包”大企業(yè)的某個子項(xiàng)目，通過企業(yè)間的合作來實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展，這種生態(tài)鏈比重復(fù)開發(fā)、競相壓價的低層次競爭更健康，也有利于打破行業(yè)內(nèi)的地方割據(jù)格局。

5.新模式將有利于政府服務(wù)創(chuàng)新及擴(kuò)散，有利于政府信息資源開發(fā)利用。

如果我國地方政府網(wǎng)站外包采用“長期零金合同”模式，短期效益是政府投入減少，“公共物品”的社會化提供增加。從長遠(yuǎn)看，“公私合營”方式，有助于將某地的政府服務(wù)創(chuàng)新成果，借助公司內(nèi)部子公司之間的交流實(shí)現(xiàn)迅速擴(kuò)散。如重慶的“陽光重慶”服務(wù)平臺，可以二次開發(fā)后變身為“陽光安徽、陽光陜西”等。此外，該模式還能促進(jìn)政府信息資源更高效地為全社會利用。因?yàn)檎畵碛写罅康纳鐣畔①Y源，由于政府本身職能的限制，這些信息資源難以“物盡其用”，而應(yīng)用服務(wù)商有生存和競爭壓力，必須不斷提高服務(wù)水平，這些沉睡的寶藏更可能被有效喚醒，以各種方式服務(wù)社會大眾。

[1]何有世，黃欽炎，等.電子政務(wù)服務(wù)外包潛在風(fēng)險對其模式選擇的影響研究[J].情報(bào)雜志，2012，（5）.

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[4]About NIC（EGOV）and eGovernment Solutions|NIC [OL].http://www.egov.com/AboutNIC/Pages/default.aspx[2013-08-17].

[5]Alexa-The Web Information Company[OL].http://www.alexa.com/[2012-12-20].