不同類型土地財政收入與城市擴張關系分析

劉瓊++歐名豪++盛業(yè)旭++郭杰

摘要土地財政收入是城市土地擴張的重要影響因素，但是僅以土地出讓金等同于土地財政考察這種影響是不全面的，土地稅也是土地財政收入的重要內容。本文將土地財政分為土地出讓金和土地稅兩部分，在當前財政和城市土地管理制度框架內分別分析了土地出讓金、土地稅對城市擴張的影響，提出了兩個研究假說：①在現行財政和土地制度安排下，土地出讓金會顯著推動城市擴張；②與土地出讓金相反，土地稅的增長可以遏制城市擴張。進而依據30個省級行政區(qū)2000-2011年的土地出讓金、土地稅與城市建成區(qū)面積數據，運用面板協整計量方法對研究假說進行了檢驗。結果表明：①土地出讓金、土地稅兩類土地財政收入對城市土地擴張的影響是不同的；②全國層面及東部、西部地區(qū)的數據表明，土地出讓金收入的增長會顯著推動城市土地擴張；③無論是在全國層面還是東、中、西部層面，目前我國征收的5種土地稅均未發(fā)揮遏制城市土地擴張的作用。據此，應該通過完善現有土地稅種、開征物業(yè)稅，改革土地出讓制度、加強土地收益管理，改革財政體系、縮小地方財政缺口等政策實現土地稅對土地出讓金的替代，最終實現城市土地的有效管控。另外，在東、中、西3大區(qū)域應實行差別化政策，有序實現土地稅替代土地出讓金。

關鍵詞城市土地擴張；土地財政收入；土地出讓金；土地稅；面板協整；

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）12-0032-06doi：103969/jissn1002-2104201412005

近年來隨著我國進入快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展階段，城市土地擴張速度極快?！吨袊鞘薪y(tǒng)計年鑒》顯示1988-2011年間，我國城市建成區(qū)面積從12 474 km2增長至43 603.23 km2，23年間翻了兩番。由此引發(fā)了耕地過快流失[1]、生態(tài)環(huán)境退化[2-3]、社會沖突加劇[4]等一系列問題。

針對城市土地的快速擴張，除了從經濟社會發(fā)展角度全面探尋其影響因素和驅動機制外[5-7]，近年來越來越多的學者開始審視土地財政對城市土地擴張的影響。研究發(fā)現，財政分權下地方政府對土地財政的追求對城市土地擴張有明顯的推動作用[8-9]，是我國城市土地急劇擴張的根源[10-11]。但現有的研究多將土地出讓金等同于土地財政，實際上土地財政還包括土地稅、行政性收費等類型的收入，國際經驗也表明地方層面的土地財政存在從以出售收入為主到以稅收收入為主的發(fā)展過程[12]。這意味著，僅從土地出讓金的角度進行研究，難以全面概括土地財政與城市土地擴張的關系。因此，有必要理清不同類型的土地財政與城市土地擴張之間的動態(tài)關系，從而為土地財政改革和城市土地擴張管控提供依據。

鑒于此，本文將土地財政分為土地出讓金和土地稅兩部分，從理論上分析二者與城市土地擴張之間的動態(tài)關系，并利用1999-2011年全國30個省、直轄市和自治區(qū)（除港澳臺及西藏自治區(qū)）的面板數據進行實證檢驗，最終提出相應的土地財政改革和城市土地擴張管控建議。

1制度背景、理論分析與研究假說

要探討土地財政收入與城市土地擴張的關系，我們首先需要從財政體制、城市土地管理制度等入手分析其制度背景。一方面，我國從1994年開始實行分稅制改革，財政體制從包干財政轉向分稅制財政[13]。中央政府在規(guī)范稅收體系基礎上，將稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅3大類，并分設中央稅務機構和地方稅務機構，實現了經濟上的分權。分稅制的實施使財政收入分配逐漸向中央傾斜，地方政府財政收入比重下降，同時因“財權上移、事權留置”，地方政府仍需承擔大量公共品支出，導致地方政府財政收支缺口增大[11]。還需要注意的是，我國財政體制的核心內涵是經濟分權與垂直的政治治理體制的緊密結合[14]。中央政府掌握人事任免權，并通過績效考核機制來有效約束地方政府的行為。因此，經濟分權與政治集權促使地方政府相互競爭，重視本區(qū)域經濟增長[15]。另一方面，我國土地管理制度具有特殊性。首先，農村土地產權由于所有權主體缺位、集體經濟組織的虛置和農戶土地承包權的殘缺及其債權性質[16]，使得其相對于城市國有土地產權屬于弱勢地位，這就為土地過度征用埋下了伏筆；其次，現行征收制度存在著征收條件（公共利益）模糊性、征收補償標準偏低和征收手段強制性[17]，導致地方政府很容易實現農村集體土地向城市國有土地的轉變，并獲取土地的剩余索取權；再次，地方政府通過土地出讓及儲備制度，將城市土地所有權和使用權剝離，對城市國有土地使用權交易實現了“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個口子供水”，使城市政府完全壟斷土地一級市場?？梢?，分稅制財政和垂直整治治理體制為地方政府追求土地財政提供了制度激勵；而土地管理制度的特殊性為地方政府追求土地財政提供了可能性。

在以上制度背景下，地方政府往往會利用其在土地征收中的強勢地位和土地出讓中的絕對壟斷地位，通過賣地來獲取土地出讓金。土地出讓金是土地所有者一次性收取的若干年的地租之和，具有金額高的特點，可以在短期內有效填補財政缺口。因此，為追求高額土地出讓金，地方政府需要獲得更多可供出讓的土地，其來源主要包括兩種方式：①征收城市外圍的農民集體所有的土地；②收回城市內部已被原土地使用者占用著的土地。在現行的土地管理制度下，無論是土地數量還是開發(fā)成本，前一種方式顯然更具優(yōu)勢[18]。因此，地方政府對土地出讓金的追求有可能會使其大量征收土地，從而推動城市快速擴張?；谝陨戏治觯疚奶岢鲅芯考僬f1。

假說1：在現行財政和土地制度安排下，土地出讓金的增長會推動城市土地擴張。

除了土地出讓金，土地稅也是土地財政的重要組成部分。一般而言，稅收主要通過影響個體的經濟抉擇，進而影響資源配置[19]。就土地稅而言：在土地保有環(huán)節(jié)，通過開征財產稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等減少了土地使用者的收益水平，增加其土地占有成本，促使其提高土地利用效益；在土地取得環(huán)節(jié)，通過開征契稅、耕地占用稅等可以增加需求者獲取土地的成本，從而起到盡量少占耕地的作用；在土地轉移環(huán)節(jié)，開征土地增值稅等，可以降低土地供應者的收益，起到阻止土地投機和土地囤積的作用[20]?？梢?，土地稅從理論上能夠起到抑制城市土地擴張作用。此外，在當前分稅制的財政體制下，土地稅收雖然大部分由地方政府獲取，但其與土地出讓金一次性收取若干年地租不同，單次收取的額度較小，且由于稅制設計問題，部分稅種如土地增值稅的征管成本較高，每年可以歸入財政收入的余留并不多，很難在短期內填補財政缺口，對地方政府的激勵有限?；谝陨戏治觯疚奶岢鲅芯考僬f2。

假說2：與土地出讓金相反，土地稅的增長可以遏制城市土地擴張。

由此，本文將基于全國30個省、直轄市和自治區(qū)（除港澳臺及西藏自治區(qū)）的統(tǒng)計數據對城市擴張和土地出讓金、土地稅兩類土地財政收入的關系進行實證分析，從而對以上研究假說進行驗證。

劉瓊等：不同類型土地財政收入與城市擴張關系分析中國人口·資源與環(huán)境2014年第12期2數據來源及研究方法

采用1999-2011年全國30個省、直轄市和自治區(qū)（除港澳臺及西藏自治區(qū)）的數據對以上研究假說進行驗證，設L為城市建成區(qū)面積，代表城市擴張狀況，數據來源于歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》；R為土地出讓金，數據來源于歷年《中國國土資源年鑒》；S為土地稅，考慮到我國并未開征財產稅（物業(yè)稅），而企業(yè)所得稅和個人所得稅中針對土地的稅額又無法剝離，因此采用現有的房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅加總求得，數據來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

根據數據特點，本文選用面板協整作為研究方法。簡單的說，面板協整就是將針對單個體的協整分析用于面板數據環(huán)境，前提是非平穩(wěn)變量之間必須具備以“必然影響、同步變動”為特征的長期均衡關系。因此，面板協整分析大致可分為兩步：首先是協整關系檢驗，以判斷非平穩(wěn)變量間是否長期均衡，包含基于同階單整的單位根檢驗和在此基礎上的協整檢驗；其次是協整系數估計，以分析非平穩(wěn)變量之間的作用方向和作用大小問題。

2.1面板單位根及協整檢驗方法

目前，有代表性的面板單位根檢驗方法主要有：假定所有面板單位存在共同單位根的LLC檢驗、Breitung檢驗；允許一階自回歸系數在不同面板單位中自由變化的IPS檢驗、Fisher類型檢驗（包含ADFFisher檢驗和PPFisher檢驗）。為保證結論的穩(wěn)健性，本文分別利用這五種方法對變量進行面板單位根檢驗。

目前，應用較為廣泛的面板協整檢驗方法主要有：Kao等人利用推廣的DF和ADF檢驗提出的面板協整檢驗方法；Pedroni以協整方程的殘差回歸為基礎構造出的包含聯合組內尺度描述（Panelρ、Paneρ、PanelPP、PanelADF）和組間尺度描述（Groupρ、GroupPP、GroupADF）的7個統(tǒng)計量（在小樣本檢測中更注重PanelADF和GroupADF的顯著性）；Larsson等人提出的基于Johansen向量自回歸的似然檢驗的面板協整檢驗方法。本文綜合運用這三種方法對變量間的協整關系進行檢驗。

2.2協整估計模型和方法

依據理論闡述的結果，土地出讓金和土地稅的性質、特點存在明顯差異，與城市土地擴張的關系也有可能不同，因此在模型中將土地出讓金和土地稅作為兩個獨立的變量，估計模型設定如下：

Lit=β0+β1Rit+β2Sit+εit （1）

式中，β0 、β1和β2分別表示待估參數；ε表示隨機誤差項；i和t分別表示地區(qū)和年份。一般情況下，對于具有長期均衡關系的面板數據，不適宜直接使用普通最小二乘法（OLS）進行估計，因為在面板數據環(huán)境下，回歸變量間的潛在內生性和序列自相關會使回歸量出現明顯的偏誤。對此，本文選用動態(tài)最小二乘法（DOLS）對實現長期協整的非平穩(wěn)變量間的作用系數進行估計，它通過引入解釋變量的領先與滯后形式的差分變量，可以在很大程度上克服可能存在的序列相關以及回歸變量內生性問題，提高結論的穩(wěn)健性。

3計量結果及分析

考慮到我國不同區(qū)域間社會經濟發(fā)展水平差異明顯，為提高研究的準確性，本文擬分別從全國層面及東、中、西部三大區(qū)域驗證土地出讓金、土地稅與城市土地擴張的關系。

3.1面板單位根檢驗

運用Eviews8.0軟件，對全國及其各區(qū)域的建成區(qū)面積L、土地出讓金R和土地稅收S進行面板單位根檢驗（見表1）。

（1）對水平值進行檢驗時，絕大多數相伴概率都高于5%，這說明L、R、S均為非平穩(wěn)序列。

（2）對差分值進行檢驗時，L和S分別在一階差分和二階差分的情況下實現了平穩(wěn)，即相伴概率低于5%，并未實現同階單整，沒有通過面板單位根檢驗。這說明無論在全國層面還是在東、中、西部地區(qū)，土地稅和城市土地擴張都不具備長期均衡關系，即土地稅的增長沒有對城市土地擴張產生必然影響。說明現有的5種土地稅無法對城市土地擴張產生遏制作用，假說2不成立。究其原因，主要是因為土地保有環(huán)節(jié)的稅收缺失或缺少統(tǒng)計造成的，企業(yè)和個人所得稅中的土地稅額因統(tǒng)計原因未納入分析，而財產稅我國尚未大范圍開征。此外，我國的土地稅征收過程中，還存在著比較普遍的征收不到位、對企業(yè)大量減免和對避稅手段的容忍[21]。這些問題的存在無疑制約了土地稅功能的正常發(fā)揮。

（3）同樣對差分值進行檢驗時，全國及東、西部地區(qū)的R在一階差分的情況下實現了平穩(wěn)，與L實現了同階單整。這說明在全國層面以及東、西部地區(qū)，土地出讓金與城市土地擴張具備長期均衡的可能，需要進一步的協整檢驗。而中部地區(qū)的R是在二次差分后才平穩(wěn)，無法與L同階單整。究其原因，主要是自2000年“中部崛起”國家戰(zhàn)略提出以來，中部地區(qū)通過承接產業(yè)轉移實現了經濟快速增長，城市土地需求急劇增加，而土地利用總體規(guī)劃和計劃給予的城市土地增量相對較小，導致城市土地價格快速上升、土地出讓金R單邊增長過快。

3.2面板協整檢驗

在面板單位根檢驗的基礎上，對全國及東、西部地區(qū)建成區(qū)面積L和土地出讓金R進行面板協整檢驗，結果顯示（見表2）：①全國和西部地區(qū)，無論是KAO檢驗，還是Pedroni檢驗中的GroupADF、PanelADF統(tǒng)計量，相伴概率都低于5%，說明在全國層面和西部地區(qū)，土地出讓金與城市土地擴張在長期均衡關系，提高土地出讓金會引起城市土地規(guī)模的同步變動，至于變動的方向和大小還需要通過協整估計來進一步分析。②東部地區(qū)，雖然KAO檢驗的相伴概率低于5%，但Pedroni檢驗中的GroupADF、PanelADF統(tǒng)計量卻顯示其相伴概率高于5%，需要借助Johansen檢驗進一步分析。Johansen檢驗在5%顯著水平上拒絕了“無協整關系”的原假設，并認為R和L之間最多有一個協整關系（見表3）。綜合以上三類檢驗結果，可以判斷東部地區(qū)的土地出讓金與城市土地擴張也存在長期均衡關系，可以用于進一步的協整估計。

3.3面板協整估計

由于土地稅與城市土地擴張并無長期均衡關系，因此公式（1）只保留R這一個控制變量。據此，選用個體固定效應模型對全國及東、西部地區(qū)建成區(qū)面積L和土地出讓金R進行DOLS面板協整估計，結果顯示（見表4）：①相伴系數均通過了1%的顯著性檢驗，說明整體估計效果較好；②無論在全國層面還是東、西部地區(qū)，R對L的作用系數高度顯著，均在0.7以上。③修正后的可決系數表明，R對L的解釋力度均在96%以上。可見，在全國層面以及東、西部地區(qū)，土地出讓金的增長都會顯著推動城市土地擴張，驗證了研究假說1。

地出讓金、土地稅兩類土地財政收入因來源、性質差異，與城市土地擴張的關系是不同的；②在現行財政和土地制度安排下，地方政府為追求土地出讓金會大量征收土地，因此土地出讓金收入的增長可以顯著推動城市土地擴張，這在全國層面及東部、西部地區(qū)的實證中也得到了驗證；③土地稅很難對地方政府形成直接的財政激勵，與土地出讓金相反，其可以遏制城市土地擴張，但因稅制設計不完善、征管不力等原因，現有的土地稅種并沒有起到遏制作用。因此，從土地財政與城市土地擴張關系來看，我國城市土地的快速擴張是土地出讓金推動和土地稅遏制失效疊加的結果。

可見，在現有的財政體制和土地管理制度框架下，要實現城市土地的有效管控，必須實現土地稅對土地出讓金的替代，從而打斷土地出讓金對城市土地擴張的推動作用、積極發(fā)揮土地稅對城市土地擴張的遏制作用：①完善現有土地稅種，開征物業(yè)稅。除了要加大現有稅種如土地增值稅的征收力度以外，還可以適當調整現有稅種的稅率，如耕地占用稅、土地增值稅，從而完善現有稅種；此外，還應該開征物業(yè)稅，加大土地保有成本，從而促使土地使用者少占耕地、重視存量土地集約利用。②改革土地出讓制度，加強土地收益管理。在城市土地“招拍掛”過程中，應改變“價高者得”的出讓規(guī)則，綜合考慮土地價格、用途、開發(fā)實力等要素確定受讓者；由于一次性收取幾十年的土地出讓金容易誘發(fā)地方政府的短期行為，應該建立土地出讓基金，地方政府按照土地出讓年期分階段支取，給后任政府預留一定比例的發(fā)展建設資金。③改革財政體系，縮小地方財政缺口。根據“財權和事權相對應”的原則，調整中央、地方的稅收分成比例，完善財政轉移支付制度，縮小地方政府的財政缺口，減少其“以地生財”的沖動。④針對不同區(qū)域，實行差別化政策，有序實現土地稅替代土地出讓金。在東部地區(qū)，應嚴格限制城市土地擴張，盡快試點并推行物業(yè)稅，為中西部地區(qū)提供經驗和示范；在中部地區(qū)，考慮到其是未來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的重點區(qū)域應給予其城市土地適度的擴張空間，但同時要注意土地招拍掛和土地出讓收益使用的規(guī)范性；在西部地區(qū)，由于其經濟相對落后，土地市場發(fā)育程度較低，土地稅的稅基較小，應加大對其轉移支付力度，確保從土地出讓金為主到土地稅為主的平穩(wěn)過渡。

（編輯：田紅）

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Analysis of Relationships Between Two Types of Land Finance and Urban Land Expansion：

A Panel Cointegration Test of Provincial Level

LIU QiongOU MinghaoSHENG YexuGUO Jie

（College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）

AbstractLand finance is one of the important factors affecting urban land expansion， but its incomplete that using Landtransferring Fees only represents land finance when we analyze its effects， because land tax is also the important content of land finance. This paper divides land finance into Landtransferring Fees and land taxes， whose effects to urban land expansion are analyzed respectively within current financial institutional framework and land management institutional framework， and put forward two research hypothesis which are tested by panel data of 30 provinces employing panel cointegration： ①Landtransferring Fees will significantly promote urban land expansion in current institutional framework； ②on the contrary， land tax can theoretically contain urban land expansion. As shown in the results： ①the effect of Landtransferring Fees and the effect of land taxes are different obviously. ②Landtransferring Fees significantly promote the growth of urban land expansion which has been verified in national， eastern， western scale. ③Current five kinds of land taxes do not contain the urban land expansion regardless of in national eastern， central and western scale. Thus， some suggestions， which should be carried out differently among in eastern， central and western scales， are put forward including improve existing land taxes and beginning to collect property tax， reforming land system and strengthening management of landtransferring fee， reforming financial system and decreasing financing gap of the local government， so that land taxes can take the place of Landtransferring Fees to realize the effectively control urban land expansion.

Key wordsurban land expansion； land finance； landtransferring fees； land taxes； panel cointegration

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[20]從屹. 中國城市土地使用制度的改革與創(chuàng)新[M]. 北京：清華大學出版社，2007：67-80. [Cong Yi. Reformation and Innovation of Urban Land Use System in China [M]. Beijing： Tsinghua University Press， 2007， P67-80.]

[21]郭宏寶. 財產稅、城市擴張與住房價格：基于12個城市面板的經驗分析[J]. 財貿經濟，2011，（3）：123-131. [Guo Hongbao. Property Tax， Urban Land Expansion and House Price[J]. Finance & Trade Economics， 2011， （3）：123-131.]

Analysis of Relationships Between Two Types of Land Finance and Urban Land Expansion：

A Panel Cointegration Test of Provincial Level

LIU QiongOU MinghaoSHENG YexuGUO Jie

（College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）

AbstractLand finance is one of the important factors affecting urban land expansion， but its incomplete that using Landtransferring Fees only represents land finance when we analyze its effects， because land tax is also the important content of land finance. This paper divides land finance into Landtransferring Fees and land taxes， whose effects to urban land expansion are analyzed respectively within current financial institutional framework and land management institutional framework， and put forward two research hypothesis which are tested by panel data of 30 provinces employing panel cointegration： ①Landtransferring Fees will significantly promote urban land expansion in current institutional framework； ②on the contrary， land tax can theoretically contain urban land expansion. As shown in the results： ①the effect of Landtransferring Fees and the effect of land taxes are different obviously. ②Landtransferring Fees significantly promote the growth of urban land expansion which has been verified in national， eastern， western scale. ③Current five kinds of land taxes do not contain the urban land expansion regardless of in national eastern， central and western scale. Thus， some suggestions， which should be carried out differently among in eastern， central and western scales， are put forward including improve existing land taxes and beginning to collect property tax， reforming land system and strengthening management of landtransferring fee， reforming financial system and decreasing financing gap of the local government， so that land taxes can take the place of Landtransferring Fees to realize the effectively control urban land expansion.

Key wordsurban land expansion； land finance； landtransferring fees； land taxes； panel cointegration

[17]李平，徐孝白. 征地制度改革：實地調查與改革建議[J]. 中國農村觀察，2004，（6）：40-45. [Li Ping， Xu Xiaobai. Reformation of Land Expropriation System： Field Survey and Reform Suggestions [J]. China Rural Survey， 2004， （6）： 40-45.]

[18]趙力. 土地財政壓力下的城市規(guī)劃思考[J]. 城市規(guī)劃，2013，29（12）：83-87. [Zhao Li. Urban Planning With Land Finance Pressure[J]. Urban Planning， 2013， 29（12）： 83-87.]

[19]馬國強. 稅收概論[M]. 北京：中國財政經濟出版社，1995：132-133. [Ma Guoqiang. Tax Introduction [M]. China Financial and Economic Publishing House， 1995， P132-133. ]

[20]從屹. 中國城市土地使用制度的改革與創(chuàng)新[M]. 北京：清華大學出版社，2007：67-80. [Cong Yi. Reformation and Innovation of Urban Land Use System in China [M]. Beijing： Tsinghua University Press， 2007， P67-80.]

[21]郭宏寶. 財產稅、城市擴張與住房價格：基于12個城市面板的經驗分析[J]. 財貿經濟，2011，（3）：123-131. [Guo Hongbao. Property Tax， Urban Land Expansion and House Price[J]. Finance & Trade Economics， 2011， （3）：123-131.]

Analysis of Relationships Between Two Types of Land Finance and Urban Land Expansion：

A Panel Cointegration Test of Provincial Level

LIU QiongOU MinghaoSHENG YexuGUO Jie

（College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）

AbstractLand finance is one of the important factors affecting urban land expansion， but its incomplete that using Landtransferring Fees only represents land finance when we analyze its effects， because land tax is also the important content of land finance. This paper divides land finance into Landtransferring Fees and land taxes， whose effects to urban land expansion are analyzed respectively within current financial institutional framework and land management institutional framework， and put forward two research hypothesis which are tested by panel data of 30 provinces employing panel cointegration： ①Landtransferring Fees will significantly promote urban land expansion in current institutional framework； ②on the contrary， land tax can theoretically contain urban land expansion. As shown in the results： ①the effect of Landtransferring Fees and the effect of land taxes are different obviously. ②Landtransferring Fees significantly promote the growth of urban land expansion which has been verified in national， eastern， western scale. ③Current five kinds of land taxes do not contain the urban land expansion regardless of in national eastern， central and western scale. Thus， some suggestions， which should be carried out differently among in eastern， central and western scales， are put forward including improve existing land taxes and beginning to collect property tax， reforming land system and strengthening management of landtransferring fee， reforming financial system and decreasing financing gap of the local government， so that land taxes can take the place of Landtransferring Fees to realize the effectively control urban land expansion.

Key wordsurban land expansion； land finance； landtransferring fees； land taxes； panel cointegration