我國(guó)保障性住房融資模式研究綜述

周雪峰

【摘 要】 “十二五”期間，我國(guó)保障房建設(shè)規(guī)?？涨?，而資金約束是制約保障房建設(shè)的最大瓶頸，因此如何選擇更為合理的融資模式以解決目前保障性住房面臨的融資難題是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。學(xué)者們對(duì)我國(guó)保障性住房融資模式的研究主要集中在傳統(tǒng)融資模式和創(chuàng)新融資模式兩大領(lǐng)域，文章針對(duì)這兩大領(lǐng)域分別進(jìn)行文獻(xiàn)梳理和評(píng)述，以期為進(jìn)一步發(fā)展和完善我國(guó)保障性住房融資模式提供參考。

【關(guān)鍵詞】 保障性住房; 融資模式; 研究綜述

中圖分類號(hào)：F293.3 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1004-5937（2014）35-0033-04

一、引言

保障性住房（以下簡(jiǎn)稱“保障房”）是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，主要包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置住房、限價(jià)商品房和公共租賃房五大類。目前，保障性住房建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，國(guó)務(wù)院明確提出“十二五”期間，我國(guó)將建設(shè)3 600萬套保障房，大約是過去10年保障性住房建設(shè)規(guī)模的兩倍，屆時(shí)我國(guó)保障性住房覆蓋率將達(dá)到20%。2011年和2012年是保障性住房建設(shè)投資的高峰期，其中2011年全國(guó)棚戶區(qū)改造住房和城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)計(jì)劃開工1 000萬套，并于當(dāng)年10月提前完成任務(wù);2012年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部計(jì)劃棚戶區(qū)改造和保障性住房700萬套以上，新開工以及在建或者竣工的保障性住房會(huì)占到建設(shè)總?cè)蝿?wù)的50%，資金需求規(guī)?？涨?。巴曙松（2011）測(cè)算2011—2015年的保障性住房建設(shè)的資金需求五年累計(jì)約合4.8萬億元，資金需求超過金融危機(jī)時(shí)的4萬億投資計(jì)劃。在政府財(cái)政撥付有限、銀行信貸萎靡、土地出讓金減少的背景下，資金約束將是保障性住房建設(shè)的最大瓶頸，因此深入研究并構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的保障性住房融資模式迫在眉睫?？v觀學(xué)者們關(guān)于保障房融資模式的研究成果，共分為兩大類，一類是傳統(tǒng)融資模式，另一類是創(chuàng)新融資模式。因此，本文針對(duì)上述兩大類融資模式分別進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)述。

二、保障性住房傳統(tǒng)融資模式

（一）中央政府撥款和地方政府預(yù)算

2011年我國(guó)開工建設(shè)保障房1 000萬套，其中中央財(cái)政撥款1 526億元，超過整個(gè)“十一五”期間的總和。劉琳（2010）認(rèn)為，國(guó)家財(cái)政支持保障性住房建設(shè)可大大提高中央政府在住房保障方面的支出責(zé)任，為保障性住房建設(shè)的持續(xù)發(fā)展提供必要的資金來源。張細(xì)松（2012）指出由于保障性住房的價(jià)格是由政府制定，較之于商品房其價(jià)格嚴(yán)重受限，并且保障性住房本身所帶來的利潤(rùn)很低，所以很難吸引社會(huì)資金，導(dǎo)致其資金來源渠道單一，吸收政府投入成為其主要融資模式。鐘幼茶（2012）雖然也贊同中央和地方政府財(cái)政是保障性住房建設(shè)的重要資金來源，但是其重要性在不同地區(qū)存在差異性，東部和中部發(fā)達(dá)省市要強(qiáng)于西部，而且在某些省市中央和地方政府財(cái)政支持力度還不如土地出讓收入。

（二）土地出讓金

依據(jù)住建部和財(cái)政部發(fā)布的相關(guān)規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”），各地政府部門獲得的土地出讓金（扣除相關(guān)規(guī)定的費(fèi)用后），其中至少10%的部分用于保障性住房建設(shè)。正如肖春妍（2011）指出，保障房建設(shè)對(duì)資金的需求巨大，僅依靠政府財(cái)政支持往往捉襟見肘，因此土地出讓金是保障性住房建設(shè)另一重要資金來源。羅志紅和李穎（2007）以南昌市為例進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，該市土地出讓金被用于廉租房的購(gòu)置和建設(shè)。李海建（2009）對(duì)濟(jì)南市中大南棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析，以論證土地出讓金在保障房建設(shè)中的重要性。楊大楷和張爍（2011）對(duì)上海市出臺(tái)的保障房政策進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，該市要求土地出讓金的15%用于保障性住房建設(shè)。但是葉學(xué)平和胡信（2011）通過研究發(fā)現(xiàn)，地方政府收入的絕大部分來自土地出讓金，而保障房建設(shè)用地的增加不僅會(huì)導(dǎo)致土地出讓金的減少，還會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收入的減少，從而造成保障性住房建設(shè)出現(xiàn)資金缺口。與此同時(shí)，楊大楷和張爍（2011）、毛鵬和王旭（2011）、王力弘（2013）也發(fā)現(xiàn)重慶市、深圳市、安徽省用于保障房建設(shè)的土地出讓金占總額的比例均小于規(guī)定的10%。

（三）銀行貸款

銀行貸款是保障性住房建設(shè)融資的另一重要組成部分，包括商業(yè)銀行貸款和政策性銀行貸款。目前，支持保障房建設(shè)力度最大的是國(guó)家開發(fā)銀行和中、工、農(nóng)、建、交五大國(guó)有商業(yè)銀行，2010年這些銀行貸款占據(jù)整個(gè)保障房建設(shè)資金的30%，而2011年升至60%。王媛（2012）以山東省8個(gè)地市2011至2012年保障房建設(shè)計(jì)劃及實(shí)施情況為樣本，發(fā)現(xiàn)銀行貸款占據(jù)整個(gè)保障房建設(shè)資金的比例為37%。張媛娜（2012）指出，就廣東省而言，2012年國(guó)家開發(fā)銀行廣東省分行與廣州市住房保障辦公室簽署《開發(fā)性金融合作協(xié)議》，在未來五年雙方針對(duì)保障房建設(shè)領(lǐng)域的合作融資總量超過200億元。吳希鳳和趙昕（2011）通過對(duì)天津市保障房建設(shè)融資研究發(fā)現(xiàn)，該市已有15家銀行共同組建銀團(tuán)貸款200億元用于保障房建設(shè)。然而，郭前明（2011）指出，保障性住房建設(shè)中銀行貸款的使用，雖然能夠拓寬融資渠道并有效緩解資金約束的局面，但同時(shí)也會(huì)帶來利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)負(fù)債表錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，在我國(guó)現(xiàn)階段通貨膨脹劇烈的情況下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)保障房建設(shè)產(chǎn)生不利影響。

（四）住房公積金貸款

住房公積金是一種長(zhǎng)期的住房?jī)?chǔ)蓄，是保障性住房建設(shè)融資采用的一種傳統(tǒng)模式。趙秀梅（2011）指出住房公積金貸款更多應(yīng)用于廉租房和公共租賃住房建設(shè)，最終目的是提高住房公積金增值收益的使用效率，使住房公積金有效解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房難問題的作用得以充分發(fā)揮。2009年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》。2010年便將北京、天津等28個(gè)城市列為住房公積金貸款用于保障房建設(shè)試點(diǎn)城市，貸款額度約493億元。但此舉并沒有從本質(zhì)上解決住房公積金用于保障房建設(shè)的合法性問題。正如張玉梅等（2011）認(rèn)為雖然我國(guó)住房公積金總額達(dá)2億元之多，但是僅就目前而言還無法將其用于緩解保障房建設(shè)面臨的資金缺口，主要原因在于住房公積金從法理上講屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，動(dòng)用繳存人的資金去不分對(duì)象的將其用于低收入者的住房保障問題，其政策的合法性和公平性有待考究。

通過上述分析可以看出，中央政府撥款和地方政府預(yù)算、土地出讓金、銀行貸款和住房公積金貸款是我國(guó)保障房建設(shè)中主要的融資模式，雖然這四種融資模式在一定程度上擴(kuò)大了資金來源渠道并緩解了保障房建設(shè)的資金壓力，但是僅依靠傳統(tǒng)的融資模式又面臨諸如過度依賴政府投入、地方政府預(yù)算問題制約保障房建設(shè)、銀行貸款投入保障房建設(shè)導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)上升以及住房公積金用于保障房建設(shè)存在爭(zhēng)議等問題（張都興，2011）。因此，僅依靠傳統(tǒng)融資模式難以解決保障性住房面臨融資困難的“窘境”，創(chuàng)新保障性住房融資模式刻不容緩。

三、保障性住房創(chuàng)新融資模式

（一）房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）

房地產(chǎn)信托投資基金（Real Estate Investment Trusts，以下簡(jiǎn)稱REITs），是指通過發(fā)行基金券（如基金股份、受益憑證等）將社會(huì)投資者的不等額出資匯集在一起，由專門的投資管理機(jī)構(gòu)投資于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的房地產(chǎn)，最終獲得的收益由投資者憑借基金券按出資比例分配，并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一種金融投資工具。REITs屬于房地產(chǎn)證券化的一種手段，具有專業(yè)化管理和風(fēng)險(xiǎn)分散的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)紅（2000）在研究如何拓寬保障房融資渠道時(shí)提出，可以嘗試將REITs用于保障房建設(shè)。巴曙松（2006）通過對(duì)我國(guó)廉租房融資方式進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，目前廉租房的融資模式缺乏可持續(xù)性，缺乏健全的金融制度和市場(chǎng)化的運(yùn)作手段，基于此他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新融資模式，其中對(duì)于REITs應(yīng)用于廉租房建設(shè)的可行性給予肯定。隨后，申悅和石建華（2007）、雷蕙和宇羅華（2008）也分別對(duì)REITs應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的政策建議。任海軍和謝雯婷（2009）基于制度層面分析我國(guó)廉租房建設(shè)存在的問題，并對(duì)REITs運(yùn)用到廉租房建設(shè)的必要性和可行性進(jìn)行了論證。劉平和楊繼先（2010）運(yùn)用SWOT分析法對(duì)我國(guó)廉租房REITs融資模式進(jìn)行了系統(tǒng)分析，指出當(dāng)前廉租房建設(shè)應(yīng)該在認(rèn)清現(xiàn)實(shí)情況的劣勢(shì)和挑戰(zhàn)的同時(shí)，利用好REITs具有的優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇，政府應(yīng)不斷完善法律法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，為廉租房建設(shè)的良性發(fā)展創(chuàng)造良好的融資環(huán)境。李靜靜和杜靜（2011）借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的REITs運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，分析REITs運(yùn)用于我國(guó)保障性住房建設(shè)的可行性，提出可以嘗試在京津滬地區(qū)和廣東等省份中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)用REITs。劉穎和馬澤方（2011）對(duì)我國(guó)保障性住房REITs運(yùn)作模式、運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作成功的前提條件和擬解決的關(guān)鍵問題進(jìn)行了詳細(xì)研究。王歌和汪寅（2011）在對(duì)廣州的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和投資環(huán)境進(jìn)行詳細(xì)分析后，提出現(xiàn)階段廣州的公共租賃住房建設(shè)應(yīng)該積極利用REITs融資模式。田源和崔璨（2012）、何元斌和王雪青（2013）的研究均認(rèn)為，REITs是我國(guó)廉租房和公共租賃住房融資模式的理想選擇，并且可以有效化解保障房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要想保證REITs在我國(guó)保障房建設(shè)中順利實(shí)施，政府起著至關(guān)重要的作用，一方面應(yīng)該制定合理的稅收制度，另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)保障房運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。

（二）公私合作（PPP）

公私合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP），是指公共部門與私人企業(yè)共同合作的模式，是以某個(gè)項(xiàng)目為合作基礎(chǔ)，政府、營(yíng)利和非營(yíng)利性企業(yè)相互合作的模式。合作各方參與項(xiàng)目時(shí)，共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，并且達(dá)到合作各方共贏的結(jié)果。田一淋（2006）較早地提出將PPP融資模式應(yīng)用到我國(guó)保障房建設(shè)，并在對(duì)引入PPP融資模式的可行性和重要性進(jìn)行詳細(xì)論證后，提出一系列可行措施。喻燕等（2006）、王乾坤和王淑嬙（2007）、吳文生（2009）、宋海秋和杜葵（2010）和王石生（2012）均對(duì)我國(guó)廉租房建設(shè)應(yīng)用PPP融資模式的可行性、風(fēng)險(xiǎn)分配和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別進(jìn)行分析，并對(duì)PPP的運(yùn)作和保障機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)。陳德強(qiáng)和鄭思思（2011）在借鑒廉租房PPP融資模式的基礎(chǔ)上，探討PPP融資模式在我國(guó)公共租賃住房建設(shè)中應(yīng)用的可行性、運(yùn)作機(jī)制、定價(jià)機(jī)制和保障措施。張楠（2013）運(yùn)用PEST分析法，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)四個(gè)維度，系統(tǒng)分析PPP融資模式在保障性租賃房建設(shè)中應(yīng)用的可行性，并提出相關(guān)的應(yīng)用對(duì)策。王建業(yè)（2012）則以河南省為例，運(yùn)用SWOT分析方法，詳細(xì)分析PPP融資模式在該省公共租賃房建設(shè)中運(yùn)用的可行性，并設(shè)計(jì)出相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。然而，沈潔和謝嗣勝（2011）指出，雖然PPP模式具有很強(qiáng)的融資優(yōu)勢(shì)，但是在PPP融資模式的運(yùn)作過程中容易產(chǎn)生尋租行為，通過增加“中間組織”可以很好地彌補(bǔ)該類缺陷，這便產(chǎn)生了PIPP（政府部門-中間組織-私人機(jī)構(gòu)）融資模式。張日芬和張斌（2013）以重慶市為例，探討了PIPP融資模式在公租房建設(shè)中應(yīng)用的可行性和必要性，并設(shè)計(jì)出PIPP融資模式的基本框架和運(yùn)作流程。

（三）建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）

建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（Build-Operate-Transfer，以下簡(jiǎn)稱BOT），就保障房建設(shè)領(lǐng)域而言，是指政府機(jī)構(gòu)將一個(gè)保障房項(xiàng)目的特許權(quán)授予項(xiàng)目承包商。項(xiàng)目承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)保障房項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后項(xiàng)目將移交給政府。BOT融資模式除了其本身外，還有四種常用的演變形式：BT（Build-Transfer，建設(shè)-移交）、BOO（Build-Own-

Operate，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、BOOT（Build-Own-

Operate-Transfer，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營(yíng)-移交）。劉宛晨和周盛（2007）對(duì)BOT融資模式應(yīng)用于廉租房建設(shè)中的可行性和必要性進(jìn)行分析。張宇新和劉偉（2007）從融資動(dòng)因、優(yōu)勢(shì)以及運(yùn)行機(jī)制的角度分析BOT融資模式在廉租房建設(shè)中的應(yīng)用。李德正（2010）在借鑒BOT融資模式國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)公共租賃住房應(yīng)用BOT融資模式的可行性進(jìn)行分析，并提出了相關(guān)政策建議。王力明等（2011）通過構(gòu)建博弈模型，詳細(xì)探討B(tài)OT融資模式在我國(guó)公共租賃住房建設(shè)中應(yīng)用的可行性。王石生（2012）、唐玉蘭和肖怡欣（2012）提出我國(guó)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房建設(shè)中均可以采用BT融資模式。張楠（2013）在對(duì)BOT融資模式詳細(xì)分析后，得出我國(guó)公共租賃住房和廉租房在新建項(xiàng)目階段、建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段和維護(hù)階段分別采用BT、BOT和BOOT等融資模式的結(jié)論。湯薇和吳海龍（2014）則基于政府角度對(duì)BOT和BOO融資模式的差異進(jìn)行了詳細(xì)比較。

（四）保險(xiǎn)資金

2006年和2010年，保監(jiān)會(huì)頒布了《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目試點(diǎn)管理辦法》和《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》，打開了保險(xiǎn)資金投資保障房建設(shè)的大門。楊大楷和張爍（2011）研究發(fā)現(xiàn)，保險(xiǎn)資金已經(jīng)參與上海市保障房建設(shè)，并且取得了良好的效果，一旦完善相關(guān)的制度，保險(xiǎn)資金參與保障房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)便可以在全國(guó)推廣。王星和席友（2011）、張細(xì)松（2012）探討了保險(xiǎn)資金投資保障房的必要性和可行性、保險(xiǎn)資金投資保障房的可能模式、保險(xiǎn)資金投資保障房面臨的問題，并提出相關(guān)政策建議。但是王超恩（2012）卻指出，雖然保險(xiǎn)資金的引入能夠拓寬保障房建設(shè)的融資渠道，但是目前缺乏規(guī)模性，相關(guān)的政策并不完善，因此保險(xiǎn)資金難以解決保障房面臨融資難的困境。

（五）其他創(chuàng)新融資模式

張文龍（2008）結(jié)合BOT和TOT融資模式自身的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)造了多層次TBT融資模式，并且詳細(xì)論證了TBT融資模式用于廉租房建設(shè)的可行性。韓瑾（2012）結(jié)合ABS、BOT和TOT融資模式的優(yōu)點(diǎn)，提出了TABOT融資模式，并對(duì)該融資模式在我國(guó)公共租賃住房中的適用性進(jìn)行了研究探討，得出該融資模式可以廣泛應(yīng)用于公共租賃住房建設(shè)的結(jié)論。姬春艷（2012）將BT和REITs融資模式結(jié)合起來，提出了BTR融資模式，并分析了該模式在公共租賃住房建設(shè)中實(shí)施的可行性及步驟。曾亞玲（2012）提出了PBR融資模式，是一種將PPP和REITs進(jìn)行結(jié)合的融資模式，并分析了該融資模式在湖北省保障房建設(shè)中應(yīng)用的可行性和必要性，構(gòu)建PBR融資模式的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行流程，最后提出相關(guān)的政策建議。張米琳（2013）指出，利用政府支持和構(gòu)建創(chuàng)新的市場(chǎng)化公共租賃住房G-REITs（政府主導(dǎo)的房地產(chǎn)信托投資基金）的融資模式，可以有效解決公共租賃住房的融資難題。

四、總結(jié)性評(píng)述

目前我國(guó)保障房建設(shè)過程中面臨的融資難題日益突出，備受學(xué)者們關(guān)注，而關(guān)注的焦點(diǎn)之一便是融資模式。多數(shù)學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)融資模式存在的缺陷和不足，以及應(yīng)該創(chuàng)新融資模式和緩解融資難題的對(duì)策進(jìn)行了基礎(chǔ)性和應(yīng)用性研究，并且取得了較為豐碩的成果，為政府和保障性融資決策提供了科學(xué)依據(jù)，具有一定的參考價(jià)值。但是通過對(duì)我國(guó)保障房融資模式的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究仍然存在不足之處：一是學(xué)者們大多詳細(xì)列舉了保障房融資模式存在的諸多問題，如過度依賴政府撥款等，但未能指明保障房融資模式面臨的最亟待解決的問題。二是現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未提出導(dǎo)致傳統(tǒng)融資模式難以解決我國(guó)保障房面臨融資難題的首要原因或根源所在。三是目前關(guān)于保障性住房創(chuàng)新融資模式的研究主體主要集中在廉租住房和公共租賃住房，而忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置住房、限價(jià)商品房建設(shè)過程中創(chuàng)新融資模式的研究。四是關(guān)于保障房創(chuàng)新融資模式的研究多以定性研究為主，缺乏相關(guān)方面的數(shù)據(jù)支撐和定量分析。如，學(xué)者們提出了REITs、TABOT、BTR等創(chuàng)新融資模式，但是定量分析該問題的研究文獻(xiàn)較為匱乏。五是有關(guān)保障房創(chuàng)新融資模式的基礎(chǔ)性研究較多，以某一省市地區(qū)為對(duì)象的應(yīng)用性研究和個(gè)案研究較少。六是目前文獻(xiàn)中提出的政策建議大多僅是指明緩解保障房融資難題的方向，普遍缺乏可操作性。這些不足之處構(gòu)成了未來研究的方向，有待于進(jìn)一步的研究和考證?！?/p>

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