農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地退出態(tài)度及政策建議

鄭云+李小建

摘要：立足于“四化”同步發(fā)展與全面深化改革的大背景，為給國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整創(chuàng)造條件，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口全方位離農(nóng)勢(shì)在必行。當(dāng)前，離農(nóng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于退農(nóng)，而退農(nóng)的焦點(diǎn)領(lǐng)域在于農(nóng)地退出。從河南省的實(shí)地調(diào)查情況來(lái)看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口無(wú)論是持有農(nóng)地的用途，還是退出農(nóng)地的條件，都是基于保障層面的現(xiàn)實(shí)考慮。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有序退出農(nóng)地，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口新的生存保障基礎(chǔ)，以公共資源置換農(nóng)地資源，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)目標(biāo)人群。其間，轉(zhuǎn)變農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地保障思維、健全農(nóng)地退出利益補(bǔ)償機(jī)制、加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化步伐、加大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口重點(diǎn)人群退出農(nóng)地支持力度等相關(guān)政策的助推不可或缺。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口；農(nóng)地退出；生存保障

中圖分類號(hào)：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）11-0084-06

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。只要存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距與城市間發(fā)展差距，農(nóng)民工進(jìn)城及其在城市間的流動(dòng)就不可逆轉(zhuǎn)。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移，積極向農(nóng)業(yè)系統(tǒng)與農(nóng)村區(qū)域以外的行業(yè)與地域轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、縮小地區(qū)間差距和改善收入不平等、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)、驅(qū)動(dòng)改革和社會(huì)融合等產(chǎn)生了巨大作用。然而，以農(nóng)民工為主體的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)與身份長(zhǎng)期處于非同步轉(zhuǎn)換狀態(tài)，使我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了一種存在于農(nóng)民工群體的“非城非鄉(xiāng)，亦工亦農(nóng)”的“半城鎮(zhèn)化”狀況。當(dāng)前，我國(guó)正值工業(yè)化中期階段與城鎮(zhèn)化加速階段，應(yīng)積極采取各種措施助推農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)“全職非農(nóng)”，即全方位離農(nóng)。

關(guān)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的離農(nóng)依據(jù)，目前理論界主要有兩種觀點(diǎn)：一是社會(huì)學(xué)角度的公平正義論。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為，推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)改變其模糊身份與尷尬處境，賦予其應(yīng)有的“城市主體”地位，并通過(guò)公共服務(wù)均等化來(lái)使其平等享受合法權(quán)益，繼而促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。①二是經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的資源配置論。程名望指出，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的基本機(jī)理便是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置原理。②農(nóng)村人口在轉(zhuǎn)移初始所表現(xiàn)的非農(nóng)就業(yè)，即職業(yè)轉(zhuǎn)換，實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)間生產(chǎn)要素調(diào)劑，僅側(cè)重于人力資源

收稿日期：2014-10-09

*基金項(xiàng)目：河南省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大招標(biāo)課題《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移研究》（2013—ZG—012）；河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《碳排放約束下的河南省工業(yè)能源效率、節(jié)能減排潛力及路徑研究》（2013BJJ068）；河南省政府決策研究招標(biāo)課題《河南省推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題研究》（2014191）；河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目《后危機(jī)時(shí)期承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與河南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究》（112300440033）；河南省教育廳人文社科項(xiàng)目《基于環(huán)境約束的河南省工業(yè)能源效率研究》（2012—ZD—089）。

作者簡(jiǎn)介：鄭云，女，河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院博士后（開封475001），信陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授（信陽(yáng)464000）。

李小建，男，河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（開封475001），河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)校長(zhǎng)（鄭州450046）。配置；時(shí)至今日，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口遷移城鎮(zhèn)，即身份轉(zhuǎn)換，指的是在更寬泛的領(lǐng)域內(nèi)聚焦社會(huì)資源整體配置。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“移而不離”，既造成農(nóng)村土地等物力資源的閑置與浪費(fèi)，又阻礙城市財(cái)力、技術(shù)、空間等資源的有效利用，不利于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與破解“三農(nóng)”難題。立足于“四化”同步發(fā)展與全面深化改革的大背景，為給國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整創(chuàng)造條件，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“離農(nóng)”勢(shì)在必行。

離農(nóng)是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主觀行為。當(dāng)前，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于退農(nóng)，即徹底退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。這也是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)的最大障礙。從已有的研究看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退農(nóng)的核心問(wèn)題與重要切入點(diǎn)是農(nóng)地處置，即農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口持久流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地使用權(quán)。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口選擇永久性退出農(nóng)地和農(nóng)業(yè)的比率極低，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“離農(nóng)”不“離權(quán)”、“棄耕”不“棄地”成為常態(tài)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年對(duì)6232名農(nóng)民工的實(shí)地調(diào)研顯示，73%的農(nóng)民工希望保留承包地，67%的農(nóng)民工希望保留宅基地。③鄭興明2011年對(duì)425名農(nóng)民工的問(wèn)卷調(diào)查也顯示，在無(wú)提示給予補(bǔ)償?shù)那闆r下，農(nóng)民工基本不愿意退出農(nóng)地，即便是在有提示給予補(bǔ)償?shù)那闆r下，退地農(nóng)民工的比例也僅為53.7%。④農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退地及退農(nóng)有科學(xué)、合理的依據(jù)，但暗含著一個(gè)基本的前提，即尊重農(nóng)民意愿。如此，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口持有農(nóng)地的真正意圖是什么？其退出農(nóng)地的可能條件是什么？應(yīng)采取何種路徑來(lái)推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地，繼而退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域？只有了解農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地退出態(tài)度，并采取有針對(duì)性的舉措，才能破解相關(guān)難題。

二、樣本統(tǒng)計(jì)分析

1.數(shù)據(jù)說(shuō)明

2014年1月至2月期間，信陽(yáng)師范學(xué)院大別山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心組成“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移”課題組，從經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)的視角，對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地退出態(tài)度開展調(diào)查研究。調(diào)查過(guò)程中，課題組在河南省共選擇17個(gè)地（市）、62個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）、145個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、196個(gè)村為調(diào)查地點(diǎn)，以村落為基礎(chǔ)，以不同類型農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為調(diào)查對(duì)象，通過(guò)隨機(jī)問(wèn)卷調(diào)查、田野訪談等調(diào)研方法共完成556份有效樣本問(wèn)卷，并獲取大量縣鄉(xiāng)干部訪談、村民小組訪談和村落概況等資料。調(diào)查樣本基本特征見表1。

表1調(diào)查樣本的特征分布狀況

2.農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口持有農(nóng)地的用途分析

（1）解決生活用糧與增加經(jīng)濟(jì)收入?？傮w看，分別有35.6%與32.1%的樣本人群將解決生活用糧與增加經(jīng)濟(jì)收入視為其持有農(nóng)地的最重要用途。分特征進(jìn)行考察，持此觀點(diǎn)的樣本人群比重也占據(jù)所有類型群體的70%左右。農(nóng)民以“成本—收益”的評(píng)估對(duì)比作為行事的準(zhǔn)則，在對(duì)待務(wù)工還是務(wù)農(nóng)的問(wèn)題上，他們將“劃不劃算”視為選擇依據(jù)；同樣，農(nóng)民在務(wù)工的同時(shí)利用自身閑暇時(shí)間進(jìn)行適度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也是其經(jīng)過(guò)精打細(xì)算考慮的結(jié)果。據(jù)此，兼業(yè)便成為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的特定形態(tài)。

（2）維持土地承包權(quán)與未來(lái)養(yǎng)老?？傮w看，分別有11.5%與9.2%的樣本人群將維持土地承包權(quán)與未來(lái)養(yǎng)老視為其持有農(nóng)地的最重要用途。分特征進(jìn)行考察，持此觀點(diǎn)的樣本人群比重約占絕大多數(shù)類型群體的20%，大體上男性大于女性，已婚大于未婚，且隨文化程度與家庭生活水平的提高，樣本人群比重呈下降趨勢(shì)。這昭示了越是相對(duì)成熟、人力資本匱乏、生活狀況低下的群體，越是會(huì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看待農(nóng)地與自身生存的關(guān)聯(lián)性。此外，選擇農(nóng)村養(yǎng)老群體比重隨外出務(wù)工年限的增加而呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，反映出樣本人群外出越久，其“年輕力壯時(shí)進(jìn)城打工，年衰體弱又回到農(nóng)村”的心理暗示越強(qiáng)烈。傳承千年的小農(nóng)意識(shí)，既造就了農(nóng)民性格上的謹(jǐn)慎，也導(dǎo)致農(nóng)民缺乏安全感的心態(tài)?？紤]到曾出現(xiàn)的源于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮”的先例以及社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期缺失，部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口存在對(duì)非農(nóng)就業(yè)的多重疑慮和返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的自我預(yù)判并不奇怪，持有農(nóng)地以備將來(lái)之需正是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口這種顧慮的行為反應(yīng)。

（3）對(duì)土地的感情?？傮w看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口持有農(nóng)地的感情因素較小，僅有3.4%的樣本人群將寄托感情視為持有農(nóng)地的最重要用途。分特征進(jìn)行考察，持此觀點(diǎn)的樣本人群比重在所有類型群體中也極其有限。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了深刻的結(jié)構(gòu)性變化，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的樸素感情已經(jīng)或者正在淡化。農(nóng)民對(duì)土地情感基礎(chǔ)的動(dòng)搖表明了農(nóng)民心態(tài)轉(zhuǎn)向“務(wù)實(shí)”，同時(shí)也意味著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地乃至退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的情感障礙在逐漸消除。

表2農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的持有農(nóng)地用途構(gòu)成分析單位：%

注：本題設(shè)定為“持有土地最重要用途”，為單選題，每一類型群體的選項(xiàng)比例總和為100%。3.農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地的條件分析

（1）永不放棄農(nóng)地的人群比重相對(duì)偏低?？傮w看，僅有25.5%的樣本人群表明“永不放棄”農(nóng)地。分特征進(jìn)行考察，持此觀點(diǎn)的樣本人群比重大體上男性大于女性，已婚大于未婚，隨年齡增加而上升，隨文化程度與家庭生活水平的提高而下降，隨務(wù)工年限增長(zhǎng)而上升。從農(nóng)民角度看，農(nóng)地并非不可或缺，退出農(nóng)地也并非不可商量，關(guān)鍵在于永久性退出農(nóng)地的交換條件。

（2）擁有城市戶口對(duì)退出農(nóng)地的吸引力較為有限?？傮w看，僅有12.2%的樣本人群愿意以擁有城市戶口作為退出農(nóng)地的條件。分特征進(jìn)行考察，持此觀點(diǎn)的樣本人群比重在所有類型群體中最高也不超過(guò)20%，且30歲以下群體與未婚群體等青年人群比重較高，女性大于男性，隨家庭生活水平提高而下降，隨外出務(wù)工年限增加而上升。大量研究早已表明，獲得城市戶口與放棄農(nóng)地掛鉤是多數(shù)農(nóng)民難以接受的。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2010年的一項(xiàng)研究顯示，八成受訪農(nóng)民工表示不愿放棄農(nóng)村戶口。⑤重慶市一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，350名農(nóng)民工中只有三成愿意放棄農(nóng)村土地以獲取城市戶口。⑥張翼通過(guò)對(duì)2010年全國(guó)性調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口；若要求交回承包地，只有10%左右愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。⑦農(nóng)民對(duì)此問(wèn)題主要考慮兩個(gè)方面：一是城市戶口本身是否重要，二是以農(nóng)地?fù)Q取城市戶口是否劃算。對(duì)于前者，城市戶口的最大好處是其附帶的社會(huì)福利。然而，由于長(zhǎng)期淪為城市弱勢(shì)群體和邊緣群體，加上自身素質(zhì)的局限，以農(nóng)民工為代表的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口并未充分認(rèn)知城市戶口的內(nèi)涵，他們更加在乎的是“常住化”，而非“戶籍化”，表現(xiàn)為愿意留城的人數(shù)大于愿意獲得城市戶口的人數(shù)。對(duì)于后者，由于對(duì)城市戶口的認(rèn)知不足，加上對(duì)農(nóng)地的心理習(xí)慣、利益認(rèn)同及保障依賴，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自然會(huì)得出農(nóng)地重于城市戶口、以農(nóng)地?fù)Q取城市戶口并不劃算的結(jié)論。本次調(diào)研亦針對(duì)“您認(rèn)為城市戶口是否重要”進(jìn)行詢問(wèn)，認(rèn)為“非常重要”與“比較重要”的僅占樣本人群的33.9%。事實(shí)上，理論界與實(shí)踐界早已指出，既不能以城鎮(zhèn)戶口作為提供公共服務(wù)的依據(jù)，更不能以農(nóng)地作為換取城鎮(zhèn)戶口的籌碼。

（3）政府對(duì)征地進(jìn)行補(bǔ)償是重要的退出農(nóng)地條件。總體看，共計(jì)有49.5%的樣本人群在政府補(bǔ)償征地的情況下愿意退出農(nóng)地，接近半數(shù)。分特征進(jìn)行考察，持此觀點(diǎn)的樣本人群比重在所有類型群體中也均居首位，尤其是家庭收入處于中等以下水平的群體更是高達(dá)58.3%。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展使得土地資源的稀缺性和價(jià)值性日益凸顯，農(nóng)民對(duì)此予以積極反應(yīng)并懷有強(qiáng)烈期望。

（4）牢靠的城鎮(zhèn)生存基礎(chǔ)是重要的退出農(nóng)地前提?？傮w看，分別有41.9%、29.5%、18.3%、20.9%的樣本人群愿意在穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)、土地置換城市房屋、土地置換社會(huì)保險(xiǎn)、解決子女就學(xué)就業(yè)的條件下退出農(nóng)地。農(nóng)民有勇氣“退”的前提必須是有信心“得”。既然失去的是賴以生存的農(nóng)地，得到的就必須是相對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)生存條件與生活基礎(chǔ)，涉及就業(yè)、住房、社會(huì)保障、子女等方方面面。

表3農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的退出農(nóng)地條件構(gòu)成分析單位：%

注：除選擇“永不放棄”的群體外，本題設(shè)定其余群體均可填寫多種選項(xiàng)，故每一類型群體的選項(xiàng)比例總和不等于100%。三、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口農(nóng)地退出問(wèn)題的基本判斷

1.推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地的核心命題：化解保障困惑

在農(nóng)地處置問(wèn)題上，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口往往懷有復(fù)雜的心理，既因持有農(nóng)地的用途而難以割舍，又因退出農(nóng)地的條件而可待商量。前者昭示著其小民式的樸素，實(shí)質(zhì)是擁有的可支配資源不多，他們或主動(dòng)或被動(dòng)地圍繞農(nóng)地來(lái)安排生產(chǎn)生活，故倍加珍惜與敏感。后者則體現(xiàn)的是其小農(nóng)式的世故，實(shí)質(zhì)是意識(shí)到保守故土非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，他們或自覺或不自覺地不反對(duì)以退出農(nóng)地為代價(jià)來(lái)進(jìn)行資源重新配置，進(jìn)而獲得改變生存狀態(tài)的契機(jī)。然而，無(wú)論是“持”的理由，還是“退”的條件，都反映為對(duì)資源的爭(zhēng)取，歸根結(jié)底表明了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)保障問(wèn)題的重視。

土地具有生產(chǎn)與保障兩大基本功能。生產(chǎn)功能是指土地在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，與勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料相結(jié)合來(lái)完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，承載向社會(huì)提供農(nóng)產(chǎn)品的使命，具有較強(qiáng)的公共性與外部性。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口屬于個(gè)體農(nóng)民，更看重的是土地的保障功能，即在農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未健全的情況下，土地所產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品和提供的收入既是其難以割舍的當(dāng)前利益保障，又是其不可或缺的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存保障。既然農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)待農(nóng)地的既有態(tài)度取決于保障層面的現(xiàn)實(shí)考慮，那么鼓勵(lì)其退出農(nóng)地的著力點(diǎn)也只能且必須是建立新的保障基礎(chǔ)。

2.推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地的必要方式：堅(jiān)持資源置換

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口重視保障問(wèn)題，但能夠接受保障基礎(chǔ)的變更，關(guān)鍵在于保障程度是否如意，新的保障基礎(chǔ)至少不能低于以往依靠農(nóng)地所帶來(lái)的保障滿足感。從調(diào)查情況看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)保障的理解更多來(lái)自于物質(zhì)角度，退地意味著失去現(xiàn)有農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須以相對(duì)應(yīng)的未來(lái)城鎮(zhèn)的生存資源作為補(bǔ)償。據(jù)此，若要打動(dòng)謹(jǐn)慎、務(wù)實(shí)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“退地進(jìn)城”，就必須提供新的資源替代以往的農(nóng)地資源作為保障載體，以體現(xiàn)資源置換的原則。在新資源的擇定上，要致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口個(gè)體理性與國(guó)家集體理性的融合。一方面，考慮科學(xué)合理性，不能“由上而下”地從想當(dāng)然出發(fā)，要尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的需求意愿，避免“政策失靈”；另一方面，重視現(xiàn)實(shí)可行性，辯證看待農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的利益訴求，不能因過(guò)于急進(jìn)而不考慮財(cái)力、物力等政策資源的供給壓力，杜絕“政策梗阻”。更為重要的是，要正視農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的人力資本水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口遷移城鎮(zhèn)后長(zhǎng)遠(yuǎn)生存與發(fā)展的角度進(jìn)行資源配置。就新資源的具體形式而言，不應(yīng)再局限于傳統(tǒng)的、靜態(tài)的、形式單一的自然資源，而應(yīng)過(guò)渡到現(xiàn)代的、動(dòng)態(tài)的、多元的、制度化的社會(huì)資源，體現(xiàn)城市文明與工業(yè)文明的特點(diǎn)。簡(jiǎn)言之，以市民化為方向，通過(guò)完善公共服務(wù)制度體系，賦予農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口涵蓋勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共住房、社會(huì)保障的公共資源。

3.推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地的有效路徑：瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群

考慮到農(nóng)民人群的龐大基數(shù)、觀念轉(zhuǎn)變的時(shí)間差、資源置換的效率與城鎮(zhèn)化的進(jìn)度，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地注定將是一個(gè)長(zhǎng)期性、艱巨性、系統(tǒng)化的工程。正如韓俊所言，讓農(nóng)民徹底放棄承包地和宅基地進(jìn)城落戶定居這條路，今后二三十年內(nèi)走不通。⑧然而，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整時(shí)不我待，決策層不能靜候農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地行為自然演進(jìn)，而要主動(dòng)選擇有效路徑來(lái)加快進(jìn)程。概括而言，即瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群，優(yōu)先引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安置，形成“鼓勵(lì)一批，退出一批”的局面，促成“以點(diǎn)帶面，漸進(jìn)消化”的效應(yīng)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地，這也是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有序遷移的應(yīng)有之義。

四、推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地的政策建議

1.轉(zhuǎn)變農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)地保障思維

以資源置換來(lái)調(diào)整保障基礎(chǔ)為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地提供了可能，但這僅是在外部環(huán)境上為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地創(chuàng)造了條件。目前，仍需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的思想引導(dǎo)，降低其固有的農(nóng)地保障思維，使其積極順應(yīng)時(shí)代發(fā)展并接受新的保障模式。一方面，重視輿論宣傳對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的激勵(lì)作用。通過(guò)新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)體系、社區(qū)組織、中介機(jī)構(gòu)、黨政部門等各種渠道，強(qiáng)化農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)于城鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等社會(huì)保障制度的認(rèn)知能力與解讀能力，消除其對(duì)城鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)體系的理解誤區(qū)，提高其退出農(nóng)地后獲得可預(yù)期新歸宿的信心。另一方面，發(fā)揮先期退出農(nóng)地人群在農(nóng)村“圈層社會(huì)”中的示范效應(yīng)。積極利用各種行政及社會(huì)資源，在住房、就業(yè)、子女教育等各領(lǐng)域妥善安置先期退出農(nóng)地人群，使其較好地融入城鎮(zhèn)社會(huì)。同時(shí)，以先期退出農(nóng)地人群為樣板，在以宗族、鄉(xiāng)親等為紐帶的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系中廣泛傳播，帶動(dòng)后續(xù)觀望群體加入退出農(nóng)地人群行列。

2.健全農(nóng)地退出利益補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是理性經(jīng)濟(jì)人，顯性的利益補(bǔ)償是其現(xiàn)階段退出農(nóng)地的主要驅(qū)動(dòng)力。國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整不是以損害農(nóng)民利益為代價(jià)，決策層尤其需要健全農(nóng)地退出利益補(bǔ)償機(jī)制，以避免拉美、印度等國(guó)家所呈現(xiàn)的大量都市貧民窟現(xiàn)象。我國(guó)的農(nóng)地退出利益補(bǔ)償由來(lái)已久，但備受爭(zhēng)議，其焦點(diǎn)集中在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償費(fèi)用分擔(dān)上。對(duì)于前者，要以保障退出農(nóng)地人群基本生活需求為依據(jù)，通過(guò)貨幣補(bǔ)償與城市融入給農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口帶來(lái)的非收入效用來(lái)抵消其失地后所失利益，如分別針對(duì)退出農(nóng)地家庭成員發(fā)放養(yǎng)老金、失業(yè)補(bǔ)助金與教育助學(xué)金等。對(duì)于后者，要確立由受益企業(yè)、地方政府、中央政府為出資主體，涵蓋土地轉(zhuǎn)讓租金、地方政府支農(nóng)資金、中央財(cái)政專項(xiàng)資金的補(bǔ)償費(fèi)用分擔(dān)方案。尤其需要指出的是，為保證補(bǔ)償效率及效果，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)盡可能減少對(duì)土地出讓金的依賴，轉(zhuǎn)而加大財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，以補(bǔ)償金額足額、及時(shí)發(fā)放到退出農(nóng)地人群手中為基準(zhǔn)，盡可能避免出資主體間利益博弈的負(fù)面影響，壓縮中間環(huán)節(jié)的交易成本。

3.加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化步伐

市民化既是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地后的必然歸宿，又是打消其保障顧慮的直接途徑，更是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的題中之義。具體而言，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，要從以下幾個(gè)方面著手：一是利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，既要注重城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更要堅(jiān)持以人為本，賦予農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口更多的人文關(guān)懷，幫助其實(shí)現(xiàn)新的社會(huì)融入，包括創(chuàng)造公平的制度環(huán)境、推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革、創(chuàng)新社會(huì)管理體制、改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的綜合素質(zhì)和心理健康狀況等。二是在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的成本分擔(dān)上，構(gòu)建多元化成本分擔(dān)主體，各主體各司其職，協(xié)同運(yùn)作，推動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。省級(jí)政府從整體上負(fù)責(zé)轄區(qū)的公共服務(wù)投入；地方政府主要承擔(dān)擴(kuò)建城市所需的功能設(shè)施、社會(huì)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本及屬地內(nèi)公共服務(wù)支出；企業(yè)承擔(dān)勞動(dòng)保障成本；農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)生活成本。三是避免“各自為戰(zhàn)、單兵突進(jìn)、無(wú)序改革”的局面，全方位、立體化地制定涵蓋財(cái)政支持政策、稅收支持政策、金融支持政策、住房支持政策、利益表達(dá)支持政策和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及社會(huì)組織支持政策在內(nèi)的綜合配套措施，建立工資合理增長(zhǎng)機(jī)制和勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，健全城鎮(zhèn)住房保障體系，完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度。

4.加大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口重點(diǎn)人群的退出農(nóng)地支持力度

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)地盡管在理論探討上已較為成熟，但在實(shí)踐中仍處于摸索階段，在形式上應(yīng)采取迂回式的漸進(jìn)協(xié)調(diào)退出，這決定了以重點(diǎn)人群為突破口進(jìn)行政策先行先試尤為必要。根據(jù)調(diào)查情況，30歲以下青年群體、文化程度較高群體、家庭條件較好群體所具備的人力資本水平較高，思想觀念較為開明，他們對(duì)退出農(nóng)地以及退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的前景較為樂(lè)觀，對(duì)遷居城鎮(zhèn)的意愿較為強(qiáng)烈。因此，可將其列為目標(biāo)人群，通過(guò)完善以就業(yè)準(zhǔn)入、就業(yè)登記、就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)保障、就業(yè)培訓(xùn)為主要內(nèi)容的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，重點(diǎn)支持其在城鎮(zhèn)站穩(wěn)腳跟并積極接受新的生活理念與生活方式，提高該部分群體轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的信心，增加其轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的比重。

注釋

①③國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市民化：制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)》，中國(guó)發(fā)展出版社，2011年，第3—10、124—125頁(yè)。②程名望：《中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移：機(jī)理、動(dòng)因與障礙——一個(gè)理論框架與實(shí)證分析》，同濟(jì)大學(xué)出版社，2012年，第254—255頁(yè)。④鄭興民：《中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民退出機(jī)制研究》，人民出版社，2012年，第113頁(yè)。⑤⑥《中國(guó)社科院研究顯示，八成受訪農(nóng)民工表示不愿放棄農(nóng)村戶口》，《農(nóng)村實(shí)用科技信息》2011年第3期。⑦張翼：《農(nóng)民工“進(jìn)城落戶”意愿與中國(guó)近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》，《中國(guó)人口科學(xué)》2011年第2期。⑧韓?。骸冻邪卣厥寝r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)不是國(guó)家福利》，《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高層論壇》2010年12月19日。

參考文獻(xiàn)

[1]Cai?Fang，?Wang?Dewen?and?Du?Yang.?Regional?Disparity?and?Economic?Growth?in?China：?The?Impact?of?Labor?Market?Distortions[J].?China?Economic?Review，?2002，?（13）.

[2]O.Stark.?The?Migration?of?Labour[M].Cambridge：Basil?Blackwell，?1991.

[3]城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題研究課題組.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移：戰(zhàn)略抉擇和政策思路[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011，（6）.

[4]賀振華.農(nóng)戶兼業(yè)的一個(gè)分析框架[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2005，（1）.

[5]簡(jiǎn)新華，黃錕.中國(guó)工業(yè)化和城市化過(guò)程中的農(nóng)民工問(wèn)題研究[M].北京：人民出版社，2008.

[6]王小魯，樊綱.中國(guó)地區(qū)差距的變動(dòng)趨勢(shì)和影響因素[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004，（1）.

[7]武國(guó)定，等.中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的效應(yīng)分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（4）.

責(zé)任編輯：海玉中州學(xué)刊2014年第11期我國(guó)醫(yī)療服務(wù)分級(jí)診療的具體路徑及實(shí)踐程度分析2014年11月中?州?學(xué)?刊Nov.，2014

第11期（總第215期）Academic?Journal?of?ZhongzhouNo.11