推進以村鎮(zhèn)融合為特色的就地城鎮(zhèn)化

潘素梅+周立

摘要：中國特色的新型城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村不是城鎮(zhèn)化規(guī)劃之外的因素，而是同等重要的另一方面，城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展應(yīng)該同步推進，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化卻是一個漫長的過程。總結(jié)歐洲發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展方面的經(jīng)驗，考察湖南省漢壽縣城鄉(xiāng)一體化的實踐發(fā)現(xiàn)：就地城鎮(zhèn)化，即在新村鎮(zhèn)經(jīng)濟社會融合、基礎(chǔ)設(shè)施到位、基本公共服務(wù)健全的基礎(chǔ)上，讓短期內(nèi)無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的約占中國總?cè)丝?0%的適度集中居住在村莊的人口享受到發(fā)展福利，是城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)推進的新思路。以村鎮(zhèn)融合為特色的就地城鎮(zhèn)化，可以促進居民生活水平和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展的雙贏。

關(guān)鍵詞：就地城鎮(zhèn)化;農(nóng)村發(fā)展;村鎮(zhèn)融合

中圖分類號：F291文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）11-0057-06

一、引言

從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”“促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”這三點可知，新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不是造城運動，而是著眼于城鄉(xiāng)居民一視同仁地享受基本公共服務(wù)，實現(xiàn)人的發(fā)展。但是，實現(xiàn)“以城市群為主體形態(tài)”“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”①這一國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標卻是一個漫長的過程。因為，從2011年起，中國的城鎮(zhèn)化率超過了50%，并且逐年上升，到2013年時達到了53.73%。按此估計，2030年中國的城鎮(zhèn)化率將達到70%，此時仍有4.5億農(nóng)村人口，相當(dāng)于整個美國、日本、加拿大人口數(shù)的總和。這意味著，在未來數(shù)十年內(nèi)，仍將有數(shù)以億計的人口長期在農(nóng)村工作和生活，農(nóng)村不可能消失，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也不可能馬上消失。這些短期無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的人口適度集中居住的村莊，長期以來，由于規(guī)劃建設(shè)管理不到位、公共設(shè)施投資與建設(shè)管理制度缺失等原因，村莊人居環(huán)境一直難以改善，甚至還有進一步惡化的趨勢，突出地表現(xiàn)在四個方面：一是村莊布局散亂，農(nóng)民亂建房;二是缺乏必要的生產(chǎn)生活設(shè)施;三是缺乏環(huán)衛(wèi)管理，環(huán)境臟、亂、差;四是農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量差、水平低，部分地區(qū)農(nóng)房建設(shè)脫離功能片面追求面積。

因此，怎樣讓這些在短期內(nèi)無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的適度集中居住在村莊的人口實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，也就是在新村鎮(zhèn)經(jīng)濟社會融合、基礎(chǔ)設(shè)施到位、基本公共服務(wù)健全的基礎(chǔ)上，讓約占中國總?cè)丝?0%的適度集中居住在村莊的人口享受到發(fā)展成果，成為城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進的新思路。人口城鎮(zhèn)化率達到50%的歐洲發(fā)達工業(yè)化國家在農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)方面有哪些經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)？在中國眾多的城鄉(xiāng)一體化示范縣中，是否有就地城鎮(zhèn)化的實踐，它們具體是怎么做的？這些都需要進一步的考察，以此找出符合中國實際的就地城鎮(zhèn)化方法。因此，本文接下來將從農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的法規(guī)、政府管理農(nóng)村建設(shè)的制度、技術(shù)性規(guī)劃等方面

出發(fā)，考察以英法為代表的歐洲典型工業(yè)化國家在城鎮(zhèn)化率達到50%以后的就地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，并以對湖南省城鄉(xiāng)一體化示范縣之一的漢壽縣的考察為例，分析其實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的具體實踐。以此探索實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路，圓一個“和諧鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村、把根留住”的美麗中國夢。

二、就地城鎮(zhèn)化：歐洲農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗

真正的城鎮(zhèn)化意味著鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會和環(huán)境不是城市規(guī)劃之外的因素，而是同等重要的另一方面。城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展應(yīng)該同步推進。城鎮(zhèn)化的基本原則、社會地理意義在各個國家都是相同的，但是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的路徑和基本原則的表現(xiàn)形式則是不同的。歐洲基本上是以整理土地和建設(shè)農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的方式把原來的農(nóng)村居民點改造為小城鎮(zhèn)的。把有條件的村莊通過填充式的舊村改造而成為小城鎮(zhèn)，同時取得了“一石二鳥”的效果。

1.完善的國家城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

農(nóng)村建設(shè)需要很好的規(guī)劃引導(dǎo)，歐洲各國在對農(nóng)村居民點進行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以前，都會堅持全國城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展的原則，制定國土和區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃。其中，英國和法國的經(jīng)驗尤其值得借鑒。

英國在1942年出臺的《斯庫特報告》（Scott?Report）的基礎(chǔ)上出臺了一系列關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的政策和法規(guī)，如在鄉(xiāng)村地區(qū)集中發(fā)展中心居民點的政策、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《鄉(xiāng)村法》《鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村道路法》等。這都充分表明了英國農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路：規(guī)劃先行，政府補貼隨后，整理村莊土地，善待閑置住宅。在制定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃時，政府主導(dǎo)保護鄉(xiāng)村自然和歷史，為鄉(xiāng)村居民點提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)鄉(xiāng)村良性發(fā)展。

法國在1950年就出臺了“國家鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃”的規(guī)劃指南，它是法國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的基本文件。該指南的基本目標是：推進所有地區(qū)建設(shè)他們未來發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、供電、供水和通信等;支持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū);使用分區(qū)規(guī)劃的方式?jīng)Q定需要支持的地區(qū)。

該指南的基本原則是：均衡發(fā)展，尋求在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)工作崗位和基礎(chǔ)設(shè)施的空間均衡分布;規(guī)劃先行，從規(guī)劃到建設(shè)，可以創(chuàng)新，樹立樣板;提攜后進，堅持對經(jīng)濟、社會和環(huán)境處于困難地區(qū)的幫助;財政補償，優(yōu)先補償落后地區(qū)，幫助他們擺脫困難。

2.政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)

據(jù)葉齊茂（2008）對傳統(tǒng)歐盟國家的考察，傳統(tǒng)歐盟國家農(nóng)村社區(qū)擁有著相當(dāng)完善的社區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平趨近城市。主要表現(xiàn)在以下方面：100%的農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)了集中供水，當(dāng)然，集中居住區(qū)周邊的農(nóng)業(yè)戶仍然使用自備井供水;100%的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)了集中的雨水排放系統(tǒng)，住戶自備了家庭化糞池和污水處理系統(tǒng)，使用衛(wèi)生廁所，糞便由市政當(dāng)局集中處理;100%的農(nóng)村社區(qū)生活垃圾由市政當(dāng)局集中收集和處理，沒有垃圾堆放在房前屋后、水源地沿岸、泄洪道里、村莊內(nèi)外的池塘里、村莊居民點的邊緣地帶等狀況;100%的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部道路實現(xiàn)了砂石化，并且設(shè)置了路燈和交通安全標志;100%的農(nóng)村社區(qū)集中區(qū)內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與生活分開;100%的農(nóng)村社區(qū)核心居住區(qū)內(nèi)沒有家庭養(yǎng)殖戶;100%的農(nóng)村社區(qū)設(shè)置了標準消火栓;100%的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展在地方土地使用規(guī)劃的控制之下，而那里的住宅建設(shè)均受分區(qū)規(guī)劃的制約;農(nóng)村社區(qū)在空間形體上還是農(nóng)村的，而在經(jīng)濟活動上卻趨近城市。所有正式公共場所的建設(shè)需要由地方政府來投資。

3.就地城鎮(zhèn)化：將舊村改造成為小城鎮(zhèn)

歐洲基本是以整理土地和建設(shè)鄉(xiāng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的方式把原來的鄉(xiāng)村居民點改造為小城鎮(zhèn)的，即把有條件的村莊通過填充式的舊村改造而成為小城鎮(zhèn)。以下是英國和法國的實踐。

一是英國的實踐。在英格蘭，直到現(xiàn)在都在推行一項稱之為“集鎮(zhèn)”（Market?Town）的政策。該政策鼓勵發(fā)展集鎮(zhèn)，以便給離開土地的農(nóng)民提供就業(yè)機會。每個集鎮(zhèn)有2000—3000人不等。當(dāng)他們選擇一個村莊，把它規(guī)劃為集鎮(zhèn)時，它原先是不是一個“集”并不重要，重要的是這個村莊是否有支持農(nóng)村腹地發(fā)展的潛力。對于規(guī)劃師來講，一方面，他們考慮的是一個集鎮(zhèn)與農(nóng)村人口的關(guān)系，它是否能夠成為地方服務(wù)中心，是否能夠推進就業(yè)增長;另一方面，它是否有水源，是否有適合發(fā)展工業(yè)的土地，是否有便捷的公路，是否是它周圍村莊的公共交通樞紐，在那里的人是否可以得到基本公共服務(wù)。

在今天的英格蘭，大約有1030個這樣的集鎮(zhèn)。在英格蘭農(nóng)村地區(qū)還有另外一種稱為“新城”（New?Town）的小城鎮(zhèn)，例如在倫敦郊區(qū)大約就有20個這樣的小城鎮(zhèn)。它們并不是完全新建的城市，而是在經(jīng)過挑選的舊城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上加以擴大的工業(yè)發(fā)展中心、交通樞紐和就業(yè)中心。

二是法國的實踐。在法國城鎮(zhèn)化的前30年里，城鎮(zhèn)化基本上就是建立新城，然后讓這些增長極以蔓延的方式向外發(fā)展;在法國城鎮(zhèn)化的后30年里，城市用地則是向內(nèi)開發(fā)的，即在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)基本完成后，為了提高這些設(shè)施的使用效率，必然要在超過200米的住宅間進行填充式開發(fā)，同時，在公社邊界內(nèi)增加更多的居住人口。隨著內(nèi)城郊區(qū)向“城市中心”的發(fā)展，即一個郊區(qū)城市單元擁有了5000個就業(yè)崗位，這導(dǎo)致了法國城鎮(zhèn)化的后30年城市區(qū)域面積的擴大。這個過程是城市蔓延的過程。

應(yīng)當(dāng)注意到，法國和歐洲郊區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中的蔓延不同于美國式的城市蔓延。法國和歐洲郊區(qū)的城鎮(zhèn)化是城市郊區(qū)本身內(nèi)在的和聚集的發(fā)育過程，實際上是郊區(qū)的中心城鎮(zhèn)化。而美國式的城市蔓延是向外的和分散的郊區(qū)發(fā)育過程，以致美國的城市成為“無邊的城市”。按照歐洲的做法，已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率會因郊區(qū)的再城鎮(zhèn)化有所提高，而美國式的蔓延則導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施利用效率的下降和難以提高。

4.高城鎮(zhèn)化率與統(tǒng)計口徑

英國在第二次世界大戰(zhàn)前就率先實現(xiàn)了80%的城鎮(zhèn)化率。英國城鎮(zhèn)化率如此之高的主要原因在于英國將獨立居住的農(nóng)戶外的所有聚居的鄉(xiāng)村居民點，包括村莊和鎮(zhèn)的建成區(qū)部分，都稱之為城市地區(qū)，本地居民就是城市人口。所以按照這一統(tǒng)計標準，其城鎮(zhèn)化率高也不足為奇。這也是英國戰(zhàn)前城鎮(zhèn)化率超過80%，戰(zhàn)后緩慢增長的主要原因。

如果按英國的標準，中國的城鎮(zhèn)化率必然也會高出很多。在法國也規(guī)定，如果一個區(qū)域的住宅之間的距離不超過200米，人口超過2000人，那么，這個區(qū)域就是一個城市。反之，這一地區(qū)就是農(nóng)村。德國也大體一樣，2000人的聚集規(guī)模就叫城市，德國最小的城市阿爾尼斯（Arnis），只有350人。按此標準，中國絕大多數(shù)的村莊，尤其是北方集中居住的大村落，都應(yīng)該是城市，以此為標準中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過90%，當(dāng)然，這和我們傳統(tǒng)認識上的城鎮(zhèn)化概念是不一樣的。

5.歐洲國家就地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗的啟示

歐洲發(fā)達工業(yè)化國家已經(jīng)積累了長時期的就地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗。由于中國具有特殊的工業(yè)化道路、土地制度、戶籍及其捆綁的福利制度，以及龐大的體量等，必須在符合中國國情的基礎(chǔ)上借鑒這些經(jīng)驗規(guī)律。第一，城鎮(zhèn)化的具體內(nèi)涵是可以選擇的，一個國家對城鎮(zhèn)（化）內(nèi)涵的定義和追求，一定程度上決定了這個國家要怎樣的發(fā)展和什么樣的生活方式。歐洲依附于地方特色建鎮(zhèn)立制的就地城鎮(zhèn)化模式，是值得中國借鑒的。第二，根據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)，有2億—3億人的中老年農(nóng)村常住人口，在未來20年內(nèi)基本不具備城鎮(zhèn)化的意愿和能力。他們有著共同的企盼，即村鎮(zhèn)宜居、穩(wěn)定和美麗。如果強行將他們“化”到城市，縱然能獲得暫時的高城鎮(zhèn)化率，但是，就業(yè)機會、生活保障、精神追求的殘缺，都會讓城市出現(xiàn)物質(zhì)和精神上的“貧民窟”。為了服務(wù)好回鄉(xiāng)人群，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口順暢對流，讓農(nóng)村更像農(nóng)村，也讓城市更像城市，新型城鎮(zhèn)化需要就地城鎮(zhèn)化作為補充。這才是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，才是以人為本的城鎮(zhèn)化。

三、我國湖南省漢壽縣就地城鎮(zhèn)化的實踐

漢壽縣是湖南省城鄉(xiāng)一體化示范縣之一。按照常住人口計算，2013年漢壽縣的城鎮(zhèn)化率接近40%;按照戶籍人口計算，接近25%。假設(shè)漢壽縣能一直保持較快的經(jīng)濟增長，并能順利地覆蓋公共建設(shè)成本，并完成相應(yīng)的配套制度調(diào)整，城鎮(zhèn)化率按照每年1.5個百分點的速度遞增。到2020年時，漢壽縣城鎮(zhèn)化率為50%左右，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為40平方公里。此時，仍然有40多萬人的農(nóng)村人口（占總?cè)丝诘?0%）分布在1996平方公里（占總面積的98.13%）的地域內(nèi)。從這個角度看，漢壽縣的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)會一直持續(xù)下去。因此，城鎮(zhèn)化不可能是以城鎮(zhèn)“化掉”農(nóng)村的。對此，漢壽縣根據(jù)自己的自然、經(jīng)濟、社會條件，探索走出了一條“蛙跳式組團發(fā)展”道路，這種道路也是就地城鎮(zhèn)化的典型經(jīng)驗。

1.蛙跳式組團發(fā)展的村鎮(zhèn)化經(jīng)驗

湖南漢壽縣“蛙跳式組團發(fā)展”（參見圖1），即根據(jù)自身條件就地形成或依靠附近的中心形成，以主城區(qū)龍陽鎮(zhèn)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)太子廟鎮(zhèn)以及中間的株木山鄉(xiāng)為核心的中心圈，以各個強鎮(zhèn)為核心輻射周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的次中心圈，以及次中心圈輻射周圍的中心村，中心村又輻射周圍自然村的就地城鎮(zhèn)化布局。漢壽縣的中心圈位于該縣兩條主干道的交匯點，而次中心圈也基本位于主干道附近，所以中心與次中心雖然相隔開來，但有道路連接，可以發(fā)揮中心帶動次中心，進而帶動中心村與其他村的發(fā)展態(tài)勢，是一種低成本，兼顧穩(wěn)定與發(fā)展的經(jīng)驗。

圖1蛙跳式組團：漢壽縣的就地城鎮(zhèn)化實踐規(guī)劃

具體來說，漢壽縣是通過如下布局，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃的。龍陽鎮(zhèn)是縣域中心，生活服務(wù)功能比較突出;太子廟地區(qū)隨著漢壽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)，將更多體現(xiàn)工業(yè)新城的特點。兩鎮(zhèn)相距16公里，加上中間的株木山鄉(xiāng)，形成地理面積164平方公里的“龍—株—太”中心圈。目前，“龍—株—太”區(qū)域已經(jīng)納入縣政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，因此可以逐漸實現(xiàn)完全城鄉(xiāng)一體化。另外，根據(jù)人口密度和鄉(xiāng)政府集中地建立多個次中心區(qū)，沿兩條漢壽主干道建立經(jīng)濟發(fā)展軸，并輻射次級經(jīng)濟區(qū)。在原有兩條主干道的基礎(chǔ)上再增加兩條由主中心區(qū)通往各次中心區(qū)的主干道，各次中心區(qū)由次級干道連接，并輻射村中心。各村中心分別沿各經(jīng)濟區(qū)和公路靠攏，“一城兩帶多組團，山水林城相融合”的漢壽發(fā)展規(guī)劃就此形成。

2.罐頭嘴鎮(zhèn)：村鎮(zhèn)融合的就地城鎮(zhèn)化實例

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，漢壽縣罐頭嘴鎮(zhèn)按照“以鎮(zhèn)帶村、鎮(zhèn)村互動、共同繁榮”的思路，以建設(shè)成為一個“社會經(jīng)濟繁榮、人民生活富裕、村鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美、社會全面發(fā)展的漢壽縣經(jīng)濟強鎮(zhèn)”為目標，制定了罐頭嘴鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展總體規(guī)劃，并以此為依據(jù)逐步開展各項工作，促進了全鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化快速、有序發(fā)展。罐頭嘴鎮(zhèn)村鎮(zhèn)化發(fā)展道路的主要內(nèi)容為：以交通為紐帶，以土地整理為基礎(chǔ)，以村集體為依托，促進人口和土地的適度集中，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展布局，形成“一心、一點、三區(qū)、二軸”②的發(fā)展格局，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、居民收入增加、生活水平提高和社會全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化目標。

（1）以交通為紐帶，形成經(jīng)濟輻射網(wǎng)。罐頭嘴鎮(zhèn)的交通較為便利：沅水大橋的修建使縣鎮(zhèn)連接更為緊密;205省道12.5公里，縱穿南北;縣道罐六線7.4公里，軍紅線13.5公里，貫穿東西;鄉(xiāng)級公路已經(jīng)全面硬化，村級主干道硬化率達到90%。在未來發(fā)展中，罐頭嘴鎮(zhèn)將對軍紅線、罐六線和S205省道進行提質(zhì)擴容，拉通南北兩條環(huán)形網(wǎng)，并對主要居民點的土石路進行硬化。高效便捷的交通網(wǎng)建設(shè)，一方面，將縮短罐頭嘴鎮(zhèn)各地區(qū)的距離，降低地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成本。另一方面，以交通干道為發(fā)展軸線，可實現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)與農(nóng)村、中心村與基層村之間的緊密聯(lián)系，共享公共服務(wù)設(shè)施，并圍繞主要道路分布，培育布局合理的村鎮(zhèn)居民布局結(jié)構(gòu)。最后，依托主要交通干道，構(gòu)建鎮(zhèn)區(qū)及中心村發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展輻射網(wǎng)，帶動鎮(zhèn)域范圍內(nèi)各個地區(qū)發(fā)展，且為三級鎮(zhèn)村體系的形成提供紐帶聯(lián)結(jié)。

（2）人口適度集中，構(gòu)建三級鎮(zhèn)村體系。長期村莊建設(shè)的無序性，使得罐頭嘴鎮(zhèn)平均每村居住人口規(guī)模小，集聚性弱，住宅布點分散，人均宅基地占地面積大，土地浪費嚴重，不利于土地的高效集約發(fā)展，人地矛盾突出。此外，分散的人口布局大幅度提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本及配置難度，導(dǎo)致現(xiàn)實中基礎(chǔ)設(shè)施普遍缺乏以及已有設(shè)施使用效率低下、隱形浪費嚴重等問題。

針對上述問題，罐頭嘴鎮(zhèn)采取了兩方面的措施，以促進人口的適度集中。第一，逐步實行“撤村建居”，對村莊進行重組改造。如將保南村、張家汊村及紅光村部分地域范圍納入老鎮(zhèn)區(qū)管轄范圍，將南趕村并入橋頭村，新建居住點及配套設(shè)施。第二，“沿路村鎮(zhèn)化”，圍繞主要道路，引導(dǎo)人口向道路“線型”集中。罐頭嘴鎮(zhèn)將省道兩側(cè)50米范圍，縣道和鎮(zhèn)道30米范圍內(nèi)規(guī)劃為宅基地，通過行政措施約束、政策獎勵等手段，引導(dǎo)農(nóng)民逐步向主干道兩側(cè)定居。該措施不僅能夠借助便捷的交通，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)以130平方米左右的路邊宅基地，置換分散布局時平均面積超過1畝的宅基地，大大節(jié)約土地的使用，創(chuàng)造出額外的耕地，促進土地的進一步集中和規(guī)?；?。借助人口的適度集中，罐頭嘴鎮(zhèn)將逐步形成方便生產(chǎn)生活、發(fā)展協(xié)調(diào)、布局合理的村鎮(zhèn)居民布局結(jié)構(gòu)，形成“鎮(zhèn)區(qū)—中心村—基層村”三級鎮(zhèn)村體系。詳見表1。

表1罐頭嘴鎮(zhèn)三級村鎮(zhèn)體系規(guī)劃

等級范圍人口比重

（%）規(guī)劃人口比重

（%）中心鎮(zhèn)老鎮(zhèn)區(qū)、橋頭區(qū)11.2150.00中心村洛水口村、新建村、

盤古村19.4713.24基層村周家湖、紅光村、

保北村等13村69.3236.76

資料來源：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理。

（3）土地規(guī)模經(jīng)營，調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。罐頭嘴鎮(zhèn)人口的適度集中分布為土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營提供了可能。原有分散的、占地面積較大的宅基地通過約定面積的路邊宅基地的置換和土地整理，創(chuàng)造出更大面積的耕地。在土地規(guī)模經(jīng)營和人口適度集中居中的前提下，罐頭嘴鎮(zhèn)抓住機會，對鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整和規(guī)劃，建設(shè)以“一心、一點、三區(qū)、二軸”為核心的產(chǎn)業(yè)布局：以中心鎮(zhèn)為核心發(fā)展區(qū)，主要發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)。以橋頭發(fā)展區(qū)（中心村）為一點，將其建設(shè)成區(qū)域商貿(mào)和物流的集散中心。借助各中心村的區(qū)位優(yōu)勢，分別發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。詳見表2。

表2罐頭嘴鎮(zhèn)村鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)規(guī)劃

職能層次規(guī)劃人口比重

（%）主要經(jīng)濟職能中心鎮(zhèn)11.21鎮(zhèn)域的政治、經(jīng)濟、文化、服務(wù)、

科技、產(chǎn)業(yè)中心;商貿(mào)物流中心中心村19.47鎮(zhèn)域服務(wù)中心、加工業(yè)、勞務(wù)輸出基層村69.32種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等生態(tài)、高效農(nóng)業(yè)

資料來源：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理。

（4）就地城鎮(zhèn)化的實踐效應(yīng)。漢壽縣的城鎮(zhèn)化道路探索，是以就地城鎮(zhèn)化為核心，以村鎮(zhèn)融合為特色，實現(xiàn)居民生活水平和本地經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展的多方共贏。不同于“離土離鄉(xiāng)”及“先增長后發(fā)展”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，罐頭嘴鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化實踐較好地處理了城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系。

第一，借助人口的適度集中和土地整理，罐頭嘴鎮(zhèn)“創(chuàng)造”了新的耕地，并以此獲得了必須的建設(shè)用地指標，巧妙地解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中耕地減少和建設(shè)用地指標缺乏的問題。

第二，土地規(guī)?；s經(jīng)營。宅基地置換和土地整理后，原來被宅基地所分割的耕地可實現(xiàn)規(guī)?；C械化的集約經(jīng)營，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，并促進與農(nóng)業(yè)相關(guān)的二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第三，提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)設(shè)施的使用效率，降低了建設(shè)成本。相比分散的人口分布，以道路為中心的人口集中，降低了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營成本，提高了公共設(shè)施及服務(wù)的使用效率，從而大大提高了居民的生活水平。

第四，促進了城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化并不存在孰先孰后的問題，而是在發(fā)展過程中相互促進。在罐頭嘴鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化過程中，土地和人口的集中為一、二產(chǎn)業(yè)的集聚，第三產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又轉(zhuǎn)而為居民的本地就業(yè)、收入的提高創(chuàng)造了條件，為就地城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)提供了可能。最后，也是最為重要的一點，罐頭嘴鎮(zhèn)村鎮(zhèn)融合的就地城鎮(zhèn)化模式使居民在當(dāng)?shù)鼐湍軐崿F(xiàn)就業(yè)、收入的增加、生活水平的改善和自我的發(fā)展，跳出了為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化的模式，本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。

四、推進就地城鎮(zhèn)化需要注意的三大問題

適宜的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和引導(dǎo)，是城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展的引動力和催化劑;以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，是所有國家農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵點;農(nóng)村適度集中地區(qū)的就地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進的新思路，是解決40%適度集中在農(nóng)村地區(qū)人口福利的有效途徑。借鑒歐洲就地城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗以及湖南省漢壽縣就地城鎮(zhèn)化的實踐，中國人口適度居住的村莊未來在城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進的過程中需要注意以下三大問題。

第一，注意選擇在人口適度集中的地區(qū)推進就地城鎮(zhèn)化，把原來的農(nóng)村居民點改造為小城鎮(zhèn)。一方面，借鑒歐洲各國的就地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，以整理農(nóng)村土地和建設(shè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的方式，把原來的農(nóng)村居民點改造為小城鎮(zhèn)。對于已經(jīng)獲得一定程度發(fā)展的村莊，可以通過填充的方式將舊村改造為小城鎮(zhèn)。通過就地城鎮(zhèn)化，給離開土地的農(nóng)民提供就業(yè)機會，給農(nóng)民工回鄉(xiāng)養(yǎng)老提供緩沖地，給農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化提供選擇。另一方面，結(jié)合漢壽縣的就地城鎮(zhèn)化實踐，需要引導(dǎo)村民適度集中居住以減少鋪設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公用服務(wù)的成本。對騰出的土地進行平整，將其中一部分復(fù)墾為耕地并獲得可交易的建設(shè)用地指標，其他部分用于村集體公共事業(yè)用地。建設(shè)用地獲得的收益，既可以為地方政府增加財力，提高新村鎮(zhèn)建設(shè)能力，也可以分配到村集體，用于支持新村鎮(zhèn)的公共服務(wù)事業(yè)，還可以分配到農(nóng)戶以提高他們適度集中居住的動力。

第二，科學(xué)借鑒英法等國的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計體系。新型城鎮(zhèn)化是大、中、小城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)并存的城鎮(zhèn)體系，無論是從國際經(jīng)驗還是中國國情看，都有必要完善城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計指標。與其在“城鎮(zhèn)化率”這一數(shù)字上標準不一、含糊不清，不如按照科學(xué)標準建立多層次、符合實際的統(tǒng)計體系，以真正起到輔助科學(xué)決策的作用。國外城鎮(zhèn)化成功的國家都較早地健全了城鎮(zhèn)統(tǒng)計體系，雖然所用標準存在差異，但大多是以人口聚集程度為標準，少數(shù)以住房聚集程度為標準。中國人口數(shù)量龐大，土地等自然資源稀缺，正處于工業(yè)化中期階段，截止2012年底，以戶籍統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率（U1）為35.29%，以城鎮(zhèn)行政區(qū)劃內(nèi)常住人口為標準統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率（U2）為52.57%?；蚩山ⅰ叭丝?功能”的多口徑城鎮(zhèn)統(tǒng)計體系（U3），以更加客觀地反映人口的聚集規(guī)模和聚集地的功能。

第三，因地制宜，全面開發(fā)。需要借鑒法國等國家的做法，以全覆蓋和均等化為原則，制定全面、合理、可持續(xù)的國家農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。包括，注重引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，并且強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性;強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、注重農(nóng)業(yè)多功能性的保持和開發(fā)、引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品價值的提升;支持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，使用分區(qū)規(guī)劃的方式?jīng)Q定需要支持的地區(qū)，并且強調(diào)均衡發(fā)展，尋求在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)工作崗位和基礎(chǔ)設(shè)施的空間均衡分布;提攜后進，堅持對經(jīng)濟、社會和環(huán)境處于困難的地區(qū)提供幫助;加大財政補償力度，優(yōu)先補償落后地區(qū)，幫助他們擺脫困難。

注釋

①出自2014年3月16日正式公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。②“一心”即核心發(fā)展區(qū)，指老鎮(zhèn)區(qū);“一點”即橋頭發(fā)展區(qū);“三區(qū)”指觀光農(nóng)業(yè)區(qū)、高效農(nóng)業(yè)區(qū)、特種養(yǎng)殖區(qū);“二軸”指依托省道205特色農(nóng)業(yè)發(fā)展軸和依托罐六線、軍紅線的鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展軸。

參考文獻

[1]葉齊茂.發(fā)達國家鄉(xiāng)村建設(shè)考察與政策研究[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2008.

[2]宣曉偉.中國城鎮(zhèn)化模式的反思與轉(zhuǎn)換[J].區(qū)域經(jīng)濟評論，2014，（1）.

責(zé)任編輯：曉立澍文中州學(xué)刊2014年第11期中西部欠發(fā)達地區(qū)就近城鎮(zhèn)化研究——以河南省民權(quán)縣為例2014年11月中?州?學(xué)?刊Nov.，2014

第11期（總第215期）Academic?Journal?of?ZhongzhouNo.11