不動(dòng)產(chǎn)登記能否“逼開”官員財(cái)產(chǎn)公示
——本刊專訪中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉

訪談執(zhí)行_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍

不動(dòng)產(chǎn)登記能否“逼開”官員財(cái)產(chǎn)公示
——本刊專訪中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉

訪談執(zhí)行_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍

早在七八年前，官員財(cái)產(chǎn)公開的呼聲就已經(jīng)很高，此后一些地方也曾經(jīng)做過試點(diǎn)，但要么夭折無果，要么停留在“內(nèi)部試點(diǎn)”的階段，離公眾期望值還差距甚遠(yuǎn)，官員財(cái)產(chǎn)依然屬于“秘密”。在不少國家將官員財(cái)產(chǎn)公開被作為有效反腐手段的國際背景下，我國的官員財(cái)產(chǎn)公開進(jìn)程卻顯得步履蹣跚，這不得不讓人深思。如今，不動(dòng)產(chǎn)登記工作已經(jīng)確定了時(shí)間表，且已經(jīng)開始試點(diǎn)推進(jìn)，這被解讀為官員財(cái)產(chǎn)公開的前奏。多年來，官員財(cái)產(chǎn)公示為什么這么難？不動(dòng)產(chǎn)登記制度出臺(tái)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開又能起到什么樣的作用？對(duì)此，本刊記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）對(duì)中國人民大學(xué)公共政策研究院教授毛昭暉（以下簡(jiǎn)稱“毛”）進(jìn)行了專訪。

沒有行之有效的審查機(jī)制，財(cái)產(chǎn)公開如空中樓閣

記：有人說，要在中國真正實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)公示，難度太大了。您認(rèn)為到底難在哪里？為什么？

毛：首先，應(yīng)當(dāng)明確什么是真正意義上的官員財(cái)產(chǎn)公示制度，我理解應(yīng)當(dāng)有三個(gè)核心標(biāo)準(zhǔn)：第一，國家領(lǐng)導(dǎo)人是否率先公開家庭財(cái)產(chǎn)；第二，對(duì)違法申報(bào)行為（不報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)和虛假申報(bào)）是否采取三管齊下的嚴(yán)厲的資格罰、財(cái)產(chǎn)罰和刑罰；第三，社會(huì)民主監(jiān)督是否成為審核官員財(cái)產(chǎn)真實(shí)性機(jī)制的重要力量。

基于上述關(guān)于財(cái)產(chǎn)公開制度的構(gòu)成要件，該制度在推行中必將遭遇的主要問題有兩方面：

一方面，是否會(huì)對(duì)執(zhí)政黨的政治合法性產(chǎn)生挑戰(zhàn)。財(cái)產(chǎn)公開制度使得社會(huì)民眾能夠知曉官員階層基于現(xiàn)行體制獲得的諸多收益，如福利性房產(chǎn)、子女的職業(yè)便利等，財(cái)產(chǎn)不公示，容易加深社會(huì)民眾對(duì)官員群體的不信任，官民矛盾進(jìn)一步惡化，在沒有緩沖制度且無法滿足民眾需求的情況下，可能會(huì)引發(fā)對(duì)政府的不信任，甚至質(zhì)疑執(zhí)政黨的政治合法性。而中央政府精心打造的權(quán)威形象因此很可能受到削弱，政府調(diào)控能力下降，政策執(zhí)行力不足，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

另一方面，財(cái)產(chǎn)公開制度的建立并不意味著所有官員都會(huì)如實(shí)公開自己的財(cái)產(chǎn)，在違反公示規(guī)定、處罰力度較小和懲治腐敗概率小于50%的雙重條件下，已腐敗的官員均會(huì)選擇虛假申報(bào)?？梢姡鐒e官員是否存在不報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)和故意提供虛假信息偽造法律文書，是該制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有行之有效的審核機(jī)制，官員財(cái)產(chǎn)公開制度似空中樓閣，很多國家的財(cái)產(chǎn)公開制度實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。

記：有的人將中國官員財(cái)產(chǎn)公開遲遲無法實(shí)現(xiàn)歸咎于諸如不動(dòng)產(chǎn)登記、官員財(cái)產(chǎn)登記聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)性的“難題”。您認(rèn)為真的難在技術(shù)性方面嗎？還是另有其他隱情？

毛：為使得財(cái)產(chǎn)公開制度發(fā)揮真正功效，必須建立一支龐大的審核隊(duì)伍。據(jù)保守估計(jì)，我國公務(wù)員人數(shù)不低于800萬人，假設(shè)其中有不低于500萬的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)率先實(shí)施財(cái)產(chǎn)公開，那么，我們就要對(duì)500余萬人的三倍（包括其配偶和子女）即1500多萬人的關(guān)聯(lián)性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行真實(shí)性審核，無疑，其審核的工作量與難度是難以估量的。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)公開制度的全面推行是否會(huì)使得廣大官員處在一種較不穩(wěn)定的履職狀態(tài)下，在壓力環(huán)境下，官員隊(duì)伍是否會(huì)產(chǎn)生一種消極不滿乃至怠政，進(jìn)而影響到政府效能，波及到經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展。

故此，就目前而言，我們應(yīng)當(dāng)克制源自于民粹主義的沖動(dòng)，秉承制度理性，選擇風(fēng)險(xiǎn)較小、見效更快、效果更好的反腐敗政策。如深化作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化中央巡視，增強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性等政策。對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開制度采取循序漸進(jìn)的做法，加大抽查核實(shí)的比例，對(duì)新提任領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開等等。由此可見，官員財(cái)產(chǎn)公開制度的“難點(diǎn)”并不在于技術(shù)層面，而是政治層面。全面、充分的官員財(cái)產(chǎn)公開制度對(duì)執(zhí)政黨所產(chǎn)生的負(fù)面影響有可能大于財(cái)產(chǎn)公開正面收益的擔(dān)憂，并非是沒有道理。

記：時(shí)至今日，愿意主動(dòng)公示個(gè)人財(cái)產(chǎn)的官員仍然只是個(gè)例，且有的被官場(chǎng)視為“另類”。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的局面？那些不愿公開甚至極力阻擾財(cái)產(chǎn)公開的官員，他們是心懷鬼胎不敢示人還是另有別的原因呢？

毛：我們知道，在西方國家，官員財(cái)產(chǎn)公開制度屬于以政治倫理為價(jià)值的法律范疇。政治倫理，是指官員在公共行政中進(jìn)行道德判斷所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，這一判斷基于兩個(gè)主體的認(rèn)知，一是官員由心而發(fā)追求高尚的自我要求，二是公權(quán)力委托人對(duì)官員履職的政治倫理要求，即官員應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)道德的表率和引領(lǐng)者。在西方國家，公職人員財(cái)產(chǎn)公開的核心價(jià)值在于它是面向選民的一種自我表白，主動(dòng)公開其財(cái)產(chǎn)是證明其清廉和不存在利益沖突的重要方式，以此贏得選民的信任。從這一意義上說，財(cái)產(chǎn)公開制度在西方與在中國是不一樣的：在西方，更多的是源自于選舉政治制度所產(chǎn)生的選民壓力。在中國，官員是否公開財(cái)產(chǎn)的意愿主要源自執(zhí)政黨的壓力。只有當(dāng)不公開財(cái)產(chǎn)所帶來的懲罰性后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公開財(cái)產(chǎn)可能遭遇的懲戒時(shí)，具有理性經(jīng)濟(jì)人特質(zhì)的官員才會(huì)選擇主動(dòng)公開財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，并不僅僅是家庭財(cái)產(chǎn)存在問題的官員反對(duì)公開財(cái)產(chǎn)，而是相當(dāng)多數(shù)的官員均具有不希望財(cái)產(chǎn)公開制度實(shí)施的內(nèi)在愿望，因?yàn)檫@項(xiàng)制度的屬性是設(shè)定義務(wù)和予以懲戒，其政策效果始終是否定性的。更何況，今天的官員對(duì)自己今后是否會(huì)出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)不當(dāng)行為，是不能預(yù)測(cè)和難以控制的。從官員的視角，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)公開制度副作用是大概率事件的情況下，官員們的“心理契約”就產(chǎn)生了作用，相當(dāng)多數(shù)的官員必然會(huì)采取柔性方式阻礙財(cái)產(chǎn)公開制度的出臺(tái)，而那些作為“另類”的官員在有限理性影響下，要么趨同，要么保持沉默。

不動(dòng)產(chǎn)登記制度對(duì)反腐的作用是間接的、微弱的

記：據(jù)報(bào)道，2014年3月，國土部選擇南京、寧波、鄭州等幾個(gè)城市作為不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)。2014年4月21日，國土資源部在其官網(wǎng)上發(fā)文表示，將在2016年全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。公眾對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記寄予厚望，認(rèn)為這一措施能有效推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示。您認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公示的效果究竟有多大？

毛：現(xiàn)在社會(huì)上乃至理論界有一種錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，認(rèn)為通過建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度，將迫使官員將其不動(dòng)產(chǎn)向有權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)登記，通過公開和監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)官員以不動(dòng)產(chǎn)方式體現(xiàn)的違法所得。甚至有人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記制度可以代替財(cái)產(chǎn)公開制度，只要加快不動(dòng)產(chǎn)登記制度的推行，就能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)產(chǎn)公示制度相同的功能。我個(gè)人認(rèn)為將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的某些功能加以放大，冠之以反腐敗制度的名義，不是缺乏基本常識(shí)，就是別有用心。

首先，不動(dòng)產(chǎn)登記制度立法宗旨是“更好地落實(shí)物權(quán)法規(guī)定，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，有效保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)”。不動(dòng)產(chǎn)登記制度的價(jià)值取向是保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)，是圍繞著不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)為核心進(jìn)行制度安排。而官員財(cái)產(chǎn)公開制度是圍繞官員財(cái)產(chǎn)公開義務(wù)的懲戒性制度，是解決官員利用公共產(chǎn)權(quán)收益模糊性而產(chǎn)生的腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。我們假設(shè)官員及其家庭的個(gè)人財(cái)產(chǎn)中有可能存在不屬于自己的收益，通過對(duì)官員設(shè)定公開財(cái)產(chǎn)及其有關(guān)事項(xiàng)的義務(wù)，由官員舉證證明其財(cái)產(chǎn)來源的合法性，是鑒定公共產(chǎn)權(quán)收益和保障公共利益不被侵害的重要方式。

其次，官員腐敗產(chǎn)生的要件是腐敗動(dòng)機(jī)，而不動(dòng)產(chǎn)登記制度能做到的，是發(fā)現(xiàn)官員不動(dòng)產(chǎn)中的腐敗所得，是一種事后發(fā)現(xiàn)機(jī)制，而官員財(cái)產(chǎn)公開制度的一項(xiàng)重要功能是強(qiáng)化官員的政治倫理，通過不斷的財(cái)產(chǎn)公開，使得官員的內(nèi)心產(chǎn)生一種自糾自省心理定式，化解其腐敗的動(dòng)機(jī)。不動(dòng)產(chǎn)登記制度不能解決權(quán)力的濫用問題，對(duì)反腐敗的作用是間接的、微弱的。

記：不動(dòng)產(chǎn)登記被諸多網(wǎng)友認(rèn)為是一招反腐殺手锏，您認(rèn)為它真的能擔(dān)起反腐重任嗎？

毛：切忌將不動(dòng)產(chǎn)登記制度與反腐敗制度的關(guān)聯(lián)性過于拔高，這樣必將會(huì)影響反腐敗核心政策，如財(cái)產(chǎn)公開制度的推進(jìn)。從2014年3月開始，我們?cè)趲讉€(gè)省會(huì)城市和副省級(jí)城市進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)，而試點(diǎn)的理論周期估計(jì)也要1～2年，期間還不包括對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則的政策分析、政策評(píng)估和政策修正，在2016年能否真正實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)全面登記是不容樂觀的。

最大的問題是，不動(dòng)產(chǎn)的主管機(jī)關(guān)涉及國土資源部門、林業(yè)管理部門、礦產(chǎn)資源管理部門、海洋管理部門、城市建設(shè)部門和各級(jí)地方政府等諸多監(jiān)管機(jī)關(guān)，我們雖然提出了不動(dòng)產(chǎn)登記的“四個(gè)統(tǒng)一”，但是真正要落實(shí)到位，必然面臨著諸多利益集團(tuán)的利益博弈，其結(jié)果無非兩個(gè)：利益博弈的結(jié)果使得不動(dòng)產(chǎn)全面登記成為一場(chǎng)走過場(chǎng)的權(quán)力游戲，熱熱鬧鬧地在2016年推行了不動(dòng)產(chǎn)登記，但對(duì)財(cái)產(chǎn)公開并無實(shí)效；在充分認(rèn)識(shí)到不動(dòng)產(chǎn)登記中所產(chǎn)生的利弊參半的現(xiàn)實(shí)問題，甚至是弊大于利的政策效果而達(dá)成暫緩全面推行不動(dòng)產(chǎn)登記的共識(shí)，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記制度的流產(chǎn)。我認(rèn)為前一種可能性更大。那么，將官員財(cái)產(chǎn)公開維系在這樣的一種不確定、不知何時(shí)才能真正出臺(tái)的制度上是極不明智的。

可以說，不動(dòng)產(chǎn)全面登記制度對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開制度所產(chǎn)生的作用主要是負(fù)面的：一是延誤了官員財(cái)產(chǎn)公開的最后時(shí)機(jī)，用一個(gè)似是而非的“議題”代替對(duì)問題的解決，在催生官員拋房熱的同時(shí)，為非法獲利獲房的官員“洗錢”打開了操作空間。如果說不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開有現(xiàn)實(shí)意義的話，主要作用也就是對(duì)官員房產(chǎn)的確認(rèn)上，但由于不動(dòng)產(chǎn)登記真正要落實(shí)到位，產(chǎn)生實(shí)效，應(yīng)當(dāng)在2020年左右，到那時(shí)，官員因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記而在房產(chǎn)問題上落馬將是小概率事件，更何況不動(dòng)產(chǎn)僅僅是官員財(cái)產(chǎn)的一部分。由此可見，以不動(dòng)產(chǎn)登記制度取代官員財(cái)產(chǎn)公開制度是一種危險(xiǎn)的言說，更別說擔(dān)起反腐重任了。

人物簡(jiǎn)介》》

毛昭暉，浙江寧波人，中國人民大學(xué)教授，現(xiàn)任中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任，兼任中國監(jiān)察學(xué)會(huì)常務(wù)理事、國務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家組成員等。主要從事反腐敗政策的有效性評(píng)估、預(yù)防腐敗體系的建構(gòu)和效能監(jiān)察等研究與教學(xué)。

因勢(shì)利導(dǎo)、實(shí)事求是才是治本之途

記：您認(rèn)為站在官員的角度，官員怎樣才能接受官員財(cái)產(chǎn)公開制度？

毛：對(duì)任何一個(gè)官員來說，如果這一制度推行對(duì)其只能產(chǎn)生負(fù)收益，官員的排斥心理是必然的。除非我們?cè)诠賳T財(cái)產(chǎn)公開制度的設(shè)計(jì)中嵌入正向激勵(lì)措施，例如將財(cái)產(chǎn)公開制度作為公職人員漲薪的前置性制度安排，將財(cái)產(chǎn)公開作為官員選任的前置性條件等等。財(cái)產(chǎn)公開的正向激勵(lì)性，能產(chǎn)生對(duì)沖效果，有可能是破解財(cái)產(chǎn)公開阻力的一種有效路徑。

記：結(jié)合新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)的高調(diào)反腐，您認(rèn)為我國如何推進(jìn)和深化官員財(cái)產(chǎn)公開制度？

毛：世界上沒有一個(gè)國家是單靠財(cái)產(chǎn)公開一個(gè)制度就能實(shí)現(xiàn)清廉的。值得指出的是，權(quán)力結(jié)構(gòu)不改革，政治生態(tài)不改善，僅僅靠財(cái)產(chǎn)公開制度，有沒有用？肯定有用，但是有多大用，值得懷疑。俄羅斯搞財(cái)產(chǎn)公開已經(jīng)4年了，普京、梅德韋杰夫2009年就帶頭公布了自己的財(cái)產(chǎn)，但是2012年“透明國際”的清廉指數(shù)中俄羅斯排在133位，比我們還低53位。

只有政治體制改革才能治本。當(dāng)然，政治體制改革應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地進(jìn)行。可見，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開制度能否有效推進(jìn)，應(yīng)放在黨的十八屆三中全會(huì)所確立的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大視野下進(jìn)行考量。黨的十八屆三中全會(huì)確立的反腐倡廉建設(shè)戰(zhàn)略可劃分為兩個(gè)階段：第一階段是重在治標(biāo)，以查辦案件和作風(fēng)建設(shè)為主線，重點(diǎn)解決腐敗的存量，抑制腐敗的增量。隨著大量的腐敗者不斷被查辦，我們發(fā)現(xiàn)貪腐者“前腐后繼”的現(xiàn)狀是源自于制度層面的缺失。基于問題導(dǎo)向的反腐敗策略，反腐倡廉建設(shè)必然應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到第二個(gè)階段，即以制度反腐為主線，通過頂層制度、中觀制度和具體制度三個(gè)層面的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)治本。

因此，在頂層制度設(shè)計(jì)上，在人大和黨代會(huì)的組織體系內(nèi)建立懲治與預(yù)防腐敗指導(dǎo)委員會(huì)，履行對(duì)懲治與預(yù)防腐敗工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，在委員會(huì)下面成立公職人員職業(yè)倫理指導(dǎo)與監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)官員財(cái)產(chǎn)公開工作；在中觀制度建設(shè)上，建立健全社會(huì)民主監(jiān)督機(jī)制，成為社會(huì)民眾監(jiān)督審核官員財(cái)產(chǎn)真實(shí)性的制度平臺(tái)，并完善人大代表、政協(xié)委員和黨代表行使審核監(jiān)督權(quán)的有效機(jī)制。在具體制度層面，抓緊新提任領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度的實(shí)施。