中國(guó)河流管理政策評(píng)估
——以瀾滄江為例

楊清卿

昆明醫(yī)科大學(xué) 云南昆明 650500

中國(guó)河流管理政策評(píng)估
——以瀾滄江為例

楊清卿

昆明醫(yī)科大學(xué) 云南昆明 650500

中國(guó)河流管理政策自上世紀(jì)五十年代開(kāi)始孕育，但從其對(duì)河流本身及其相關(guān)方面產(chǎn)生的影響來(lái)看，尚不能說(shuō)形成一個(gè)成熟的系統(tǒng)，其中仍有很多地方需要完善和改進(jìn)。本文以瀾滄江為例，從河流管理政策的目標(biāo)群體即河流本身情況，非目標(biāo)群體即河流流域居民及其景觀，以及政策對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和未來(lái)社會(huì)的穩(wěn)定等方面進(jìn)行評(píng)估，試圖從分析過(guò)程中發(fā)現(xiàn)我國(guó)河流管理政策存在的問(wèn)題，提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh。

河流管理政策；瀾滄江；評(píng)估

一、中國(guó)河流管理政策發(fā)展歷程

我國(guó)自上世紀(jì)五十年代開(kāi)始，先后對(duì)黃河、長(zhǎng)江、珠江、海河、淮河等大河和眾多中小河流進(jìn)行了流域規(guī)劃管理，其管理政策涉及河流的治理和水資源的開(kāi)發(fā)利用。但因基礎(chǔ)資料不夠可靠、系統(tǒng)，審查修正不夠及時(shí)，尚未構(gòu)成有力影響。70年代開(kāi)始，我國(guó)對(duì)一些河流分別進(jìn)行了復(fù)查，調(diào)整并重新制訂一系列關(guān)于河流管理的政策。之后于1988年6月10日頒布了《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》以及自2002年10月1日施行《中華人民共和國(guó)水法》，二者為我國(guó)河流管理提供了法律上的依據(jù)。

二、中國(guó)河流管理政策發(fā)展現(xiàn)狀

人類(lèi)對(duì)河流的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用引起了嚴(yán)重的水環(huán)境和水生態(tài)問(wèn)題，不僅影響河流自身的健康也削弱了河流對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的支撐能力。1為滿(mǎn)足河流生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展的要求，并滿(mǎn)足人類(lèi)社會(huì)對(duì)河流環(huán)境的需求，我國(guó)對(duì)長(zhǎng)江、黃河、珠江、淮河等七大流域加大管理力度，各地方出臺(tái)政策，對(duì)行政區(qū)劃內(nèi)的河流進(jìn)行開(kāi)發(fā)與保護(hù)。

然而當(dāng)下我國(guó)河流的管理水平和管理政策卻是相對(duì)滯后的。雖然政府花巨資對(duì)一些重點(diǎn)河流展開(kāi)了生態(tài)環(huán)境整治，但這些河流保護(hù)與管理行為往往強(qiáng)調(diào)對(duì)水體資源功能的開(kāi)發(fā)和水害的防治，對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性缺乏研究和了解，從而導(dǎo)致我國(guó)河流管理政策尚存在較多不足和缺陷。新的水生生態(tài)系統(tǒng)概念表明河流具有完整的生態(tài)功能，這些功能和用途與水力學(xué)、水文學(xué)、水質(zhì)、生態(tài)學(xué)等方面都有關(guān)，所以急需一種更全面的管理方式，將河流生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)功能整體包括其用途的管理模式。

三、中國(guó)河流管理政策效益評(píng)估

1、對(duì)河流本身水質(zhì)狀況及其生態(tài)環(huán)境的影響

河流自身的水質(zhì)狀況以及生態(tài)平衡是河流保護(hù)的目標(biāo)，同時(shí)也是河流管理政策評(píng)估的主要目標(biāo)群體。我國(guó)河流管理呈現(xiàn)“多龍治水”的格局，即把一條完整的河流分割成不同的段落，由不同的區(qū)域行政主管部門(mén)依據(jù)轄區(qū)河流流經(jīng)范圍制定具體管理政策條例。以瀾滄江為例，其發(fā)源于青海省，流至西藏東部重鎮(zhèn)昌都然后南下進(jìn)入云南省，在云南省內(nèi)流經(jīng)迪慶、怒江等8個(gè)地州后出境。流經(jīng)云南的多個(gè)地州中，僅有西雙版納州于1991年頒布了《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江保護(hù)條例》，為瀾滄江的管理提供政策基礎(chǔ)。這種分而治之的方式割裂了河流的整體性，一旦某一行政區(qū)域管理疏忽或管理不力，會(huì)對(duì)整個(gè)河流的生態(tài)環(huán)境造成影響。

我國(guó)當(dāng)前河流管理政策開(kāi)發(fā)傾向明顯大于保護(hù)力度。如何在開(kāi)發(fā)和保護(hù)中尋找平衡點(diǎn)，是河流管理政策中不容忽視的部分。1996年，云南省建成了瀾滄江上的第一座水電大壩——漫灣電站，電站建成十年后的調(diào)查顯示，瀾滄江下游干流水質(zhì)總體沒(méi)有影響，但水庫(kù)水質(zhì)卻因?yàn)橹亟饘俚任廴沮呌谙陆怠?此外，筑壩后截?cái)嗔唆~(yú)類(lèi)在瀾滄江干流上下游回游通道，對(duì)河流本身生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了不利影響。由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)河流管理政策對(duì)于河流水質(zhì)及其生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)效果不明顯，在開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾中，未能實(shí)現(xiàn)理想的平衡。

2、對(duì)流域內(nèi)居民和景觀的影響

河流流域內(nèi)的居民是河流管理政策評(píng)估的重要非目標(biāo)群體之一，河流管理最終會(huì)反應(yīng)到流域居民的生產(chǎn)、生活及生命安全上。目前我國(guó)河流管理政策能夠明顯體現(xiàn)對(duì)流域居民產(chǎn)生影響的方面集中于大壩建設(shè)庫(kù)區(qū)。雖然對(duì)于在瀾滄江上修建水壩而引發(fā)的一系列問(wèn)題政府部門(mén)作了不少補(bǔ)救工作，但還是產(chǎn)生了不可挽回的影響。移民人均耕地?cái)?shù)量減少，種植作物種類(lèi)也相應(yīng)變化，導(dǎo)致建壩后糧食產(chǎn)量低于建壩前水平。庫(kù)區(qū)因土地資源大幅度減少，農(nóng)戶(hù)不得不減小養(yǎng)殖規(guī)模，故淹沒(méi)后農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)收入總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。3

河流流域范圍內(nèi)的生態(tài)景觀和人文景觀是河流管理政策評(píng)估的另一非目標(biāo)群體。目前我國(guó)主要是將河流流域內(nèi)涉及到的資源類(lèi)開(kāi)采，與生產(chǎn)性開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，河流在其中起到統(tǒng)領(lǐng)貫穿的作用。但在實(shí)際發(fā)展中，各行業(yè)重視經(jīng)濟(jì)效益而淡化生態(tài)效益，導(dǎo)致河流管理中的流域管理政策難以發(fā)揮作用。以瀾滄江為例，流域內(nèi)生物物種豐富，水能資源儲(chǔ)量巨大，礦物資源種類(lèi)繁多。同時(shí)它為至少7000萬(wàn)人口提供了生活的基本來(lái)源，孕育了多種獨(dú)特的文化。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，瀾滄江流域生態(tài)系統(tǒng)面臨著巨大威脅。森林退化、土壤侵蝕和流失、泥沙沉積加重，造成了關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)破碎化和污染，野生動(dòng)植物棲息地的破壞及水資源污染，改變了瀾滄江流域水資源的自然生態(tài)過(guò)程。4由此可見(jiàn)，當(dāng)前河流管理政策在一定程度上是以犧牲沿岸居民生活生產(chǎn)條件而造福流域居民社會(huì)的，是以改變河流河道景觀來(lái)帶動(dòng)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，期間隱含的資源協(xié)調(diào)分配問(wèn)題急需解決。

3、對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

人們可以利用河流發(fā)源地與流經(jīng)地的水流落差來(lái)集中發(fā)電，也能利用河道的寬窄深淺實(shí)現(xiàn)不同的航船運(yùn)輸，同時(shí)水質(zhì)較好的河流還可以提供豐富的漁類(lèi)資源。我國(guó)在河流的管理開(kāi)發(fā)中，主要充分利用河流的水能發(fā)電及航運(yùn)價(jià)值，以改善整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)狀況。

瀾滄江流經(jīng)地均為中國(guó)相對(duì)落后的區(qū)域，但其流經(jīng)地區(qū)地勢(shì)落差大，水量十分充沛，對(duì)此河流水能的開(kāi)發(fā)可為落后地區(qū)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，瀾滄江云南省境內(nèi)流域已建成的三座電站每年可創(chuàng)造幾十個(gè)億的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為云南省的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而瀾滄江上水電站所產(chǎn)出的電力還將輸送到廣東等用電大省，也為珠三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。另一方面，瀾滄江干流部分流域于2001年開(kāi)通了航線(xiàn)，主要實(shí)現(xiàn)的是中國(guó)與泰國(guó)、老撾、緬甸的航運(yùn)，在云南境內(nèi)主要在西雙版納州流域發(fā)揮作用，帶動(dòng)當(dāng)?shù)匚锪鳂I(yè)的發(fā)展，同時(shí)提高了當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖胨健?/p>

由此，我國(guó)的河流管理政策在現(xiàn)階段對(duì)于國(guó)家地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的提高具有明顯促進(jìn)作用，特別是位于我國(guó)絕大多數(shù)河流發(fā)源地的西部地區(qū)，充分挖掘河流資源蘊(yùn)含的巨大潛力，能夠加速西部貧困落后地區(qū)的發(fā)展。

4、對(duì)未來(lái)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家安全穩(wěn)定的影響

水是生命之源，因此河流的管理政策是涉及到人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要課題。人類(lèi)社會(huì)對(duì)河流的管理大概可以分為四個(gè)階段：（1）早期以防洪和灌溉為主的初級(jí)管理階段；（2）隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，進(jìn)入對(duì)河流的全面開(kāi)發(fā)階段；（3）以治污和改善水環(huán)境為主的河流保護(hù)與修復(fù)階段；（4）以水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)為主的流域綜合治理階段。

我國(guó)河流管理政策目前尚處于第二階段向第三階段的過(guò)渡狀態(tài)，從上世紀(jì)九十年代起，當(dāng)?shù)卣畬憸娼饔蛟瓉?lái)20多萬(wàn)畝自然保護(hù)區(qū)邊沿的陡坡地（當(dāng)?shù)胤Q(chēng)為輪歇地）停止耕種并恢復(fù)為森林，同時(shí)，將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊數(shù)十個(gè)山區(qū)村寨實(shí)施了整村搬遷。這些措施的實(shí)施，對(duì)瀾滄江流域的生態(tài)資源的保護(hù)起到了積極有效的作用，在一定程度上遏制了瀾滄江流域生態(tài)資源的破壞程度。但在保護(hù)區(qū)外，威脅河流的種種污染還大為存在。5而具體明文涉及瀾滄江管理的法規(guī)條例僅有1991年5月，西雙版納州政府頒布的《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江保護(hù)條例》。近年來(lái)新一輪城市的擴(kuò)張，瀾滄江兩岸大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)，使《條例》的部分規(guī)定和條款早已不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)和要求。

由于河流從其源頭到最終匯入大海之間要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的旅程，因此河流管理政策對(duì)于維持未來(lái)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的安全具有重大影響。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，瀾滄江具有典型性。它不僅是一條在中國(guó)境內(nèi)流經(jīng)少數(shù)民族地區(qū)最多的河流，同時(shí)也是一條跨越六個(gè)國(guó)家的國(guó)際河流。我國(guó)政府從上世紀(jì)90年代開(kāi)始十分重視瀾滄江——湄公河的開(kāi)發(fā)，由此帶動(dòng)起來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于穩(wěn)定邊疆少數(shù)民族地區(qū)有著積極作用，同時(shí)也對(duì)下游各國(guó)產(chǎn)生影響。

然而我國(guó)河流管理政策缺乏對(duì)內(nèi)流河與外流河的區(qū)分管理，導(dǎo)致涉及到國(guó)際河流在中國(guó)領(lǐng)域部分的管理政策偏向于從自身國(guó)家的利益出發(fā)，從而引起很多爭(zhēng)端。從未來(lái)角度看，水資源爭(zhēng)端是一項(xiàng)對(duì)國(guó)家安全形成挑戰(zhàn)的非傳統(tǒng)安全因素，如果不引起重視，則有可能對(duì)中國(guó)的周邊安全環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

2010年初，瀾滄江下游四國(guó)泰國(guó)、老撾、柬埔寨和越南發(fā)生了嚴(yán)重旱情，導(dǎo)致湄公河水位下降到近20年來(lái)的最低水平。受干旱影響，泰國(guó)等國(guó)的大米產(chǎn)量受到嚴(yán)重沖擊，而且湄公河的低水位嚴(yán)重影響了湄公河沿岸國(guó)的旅游、航運(yùn)和漁業(yè)的發(fā)展。盡管2009年5月由亞洲理工研究院發(fā)布的《東南亞淡水危機(jī)評(píng)估》關(guān)于湄公河水資源問(wèn)題的研究報(bào)告中顯示：根據(jù)湄公河管理委員會(huì)專(zhuān)家提供的數(shù)據(jù)測(cè)算，中國(guó)瀾滄江的水壩建成之后，將對(duì)湄公河的水量發(fā)生有利的變化。它能夠減少目前洪水季節(jié)進(jìn)入湄公河洪水量的17%，而在旱季可以增加當(dāng)前進(jìn)入湄公河流量的40%。6由此推斷上游建水壩對(duì)下游水資源是具有積極調(diào)節(jié)作用的，但瀾滄江——湄公河流域國(guó)家，對(duì)于中國(guó)在瀾滄江上游修建大壩水電站使得下游沿岸國(guó)家利益受損仍表示不滿(mǎn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)河流管理政策仍缺乏宏觀的思路，不自覺(jué)以地域切割了河流的整體性，使得在河流資源利用過(guò)程中，不能做到資源的協(xié)調(diào)分配，易于引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。

四、改善和建議

1、河流流域規(guī)劃下的行政區(qū)劃分工

河流自身的整體性以及其影響的廣泛性，使得我們應(yīng)該以河流流域管理為出發(fā)點(diǎn)，圍繞大江大河流域本身形成的一個(gè)個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)行水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。這一改變能夠更好地協(xié)調(diào)河流利益相關(guān)者，減少局部性的破壞和污染對(duì)整條河流的影響。當(dāng)然，強(qiáng)化以河流流域?yàn)閱挝坏墓芾?，其政策的制定和?zhí)行需建立必要的法律和制度保障，特別是受益者補(bǔ)償原則的落實(shí)，如此盡可能減少上游開(kāi)發(fā)，下游獲益的矛盾。

2、適速開(kāi)發(fā)，生態(tài)為先

我國(guó)目前的河流管理多以開(kāi)發(fā)利用為導(dǎo)向，這在經(jīng)濟(jì)層面上看確實(shí)有利于地區(qū)的發(fā)展，但如果河流一旦陷入污染嚴(yán)重，生態(tài)破壞的境況，其治理恢復(fù)所需要的成本和時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)開(kāi)發(fā)所需。因此，我國(guó)應(yīng)該建立起一套河流評(píng)估體系，對(duì)河流進(jìn)行體檢評(píng)定，按重要程度分出等級(jí)，依次開(kāi)發(fā)，對(duì)當(dāng)前沒(méi)有必要馬上利用的河流形成更有針對(duì)性的保護(hù)。

3、內(nèi)流河與外流河的分級(jí)管理

內(nèi)流河最重要的影響范圍是在國(guó)家地區(qū)內(nèi)部，外流河在兼有內(nèi)流河作用的同時(shí)，其影響范圍又?jǐn)U大到了周邊國(guó)家地區(qū)。這在一定程度上增加了河流利益相關(guān)群體的數(shù)量，使得河流管理難度上升，因此需要更為完善的政策來(lái)平衡各方利益。我國(guó)現(xiàn)階段河流管理政策中，尚未明確針對(duì)外流河提出管理，因此在跨境災(zāi)害出現(xiàn)時(shí)容易引發(fā)領(lǐng)國(guó)的不滿(mǎn)，也不能在管理流經(jīng)本國(guó)境內(nèi)的河段中引起重視。如果在河流管理中，能針對(duì)外流河的特點(diǎn)加入國(guó)際考慮因素，將會(huì)利于河流資源的保護(hù)和提升國(guó)家安全。

1張秋霞，李翀等，基于河流健康理念的河流管理發(fā)展過(guò)程淺析，中國(guó)水利水電科學(xué)研究院學(xué)報(bào)，2009，3

2張榆霞，劉嘉麒，王立前，漫灣電站建成后瀾滄江下游水質(zhì)變化，長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2005，7

3河流專(zhuān)家：瀾滄江開(kāi)發(fā)前車(chē)之鑒，人民網(wǎng)2003，11，11，http：//www．people．com．cn/GB/huanbao/8220/30473/30474/30489/2182515．html

4瀾滄江流域協(xié)調(diào)合作機(jī)制邁出第一步，世界自然基金會(huì)，2009，6，17，http：//www．wwfchina．org/wwfpress/presscenter/pressdetail．shtm？id=866

5張慶行，瀾滄江生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)的思考，云南省土地學(xué)會(huì)，2011，1，5

6水博，科普：瀾滄江水庫(kù)的蒸發(fā)不會(huì)加劇下游湄公河的干旱，中國(guó)水利發(fā)電工程協(xié)會(huì)，2010，4，8，http：//www．hydro．iwhr．com/gjsdkcxfzyjzx/kpyd/ webinfo/2010/04/1271645280647648．htm

[1]張秋霞，李翀等．基于河流健康理念的河流管理發(fā)展過(guò)程淺析．中國(guó)水利水電科學(xué)研究院學(xué)報(bào)，2009，3

[2]張榆霞，劉嘉麒，王立前．漫灣電站建成后瀾滄江下游水質(zhì)變化．長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2005，7

[3]張慶行．瀾滄江生態(tài)資源及環(huán)境保護(hù)的思考．云南省土地學(xué)會(huì)，2011，1，5

[4]熊晶．國(guó)際河流管理和內(nèi)河流域管理比較研究．長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2005，3

[5]耿雷華，杜霞等．瀾滄江流域水資源開(kāi)發(fā)利用影響分析．水資源與水工程學(xué)報(bào)，2007，8

[6]中華人民共和國(guó)水法

[7]中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例

[8]云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江保護(hù)條例