民主法治：國(guó)家治理的現(xiàn)代化之路

◎俞可平

（俞可平，中央編譯局副局長(zhǎng)。本文原載于《中國(guó)青年報(bào)》2013年12月4日和6日，第2版/責(zé)編 劉玉霞）

中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的 《決定》有不少亮點(diǎn)，在我看來(lái)，最大亮點(diǎn)，就是將 “完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。這對(duì)于中國(guó)未來(lái)的政治發(fā)展，乃至整個(gè)中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)來(lái)說(shuō)，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，是全新的政治理念，它表明我們黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識(shí)，是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。從實(shí)踐上說(shuō)，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，相應(yīng)地，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢(shì)必要求在國(guó)家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。

“治理”是上個(gè)世紀(jì)末興起的新政治概念，它不同于 “統(tǒng)治”的概念；從統(tǒng)治走向治理，是人類(lèi)政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。治理體制和治理行為主要體現(xiàn)國(guó)家的工具理性， “少一些統(tǒng)治，多一些治理”，是21世紀(jì)世界主要國(guó)家政治變革的重要特征。從政治學(xué)理論看，統(tǒng)治與治理主要有五個(gè)方面的區(qū)別。

其一，權(quán)威主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國(guó)家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等。

其二，權(quán)威的性質(zhì)不同，統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的。

其三，權(quán)威的來(lái)源不同，統(tǒng)治的來(lái)源就是強(qiáng)制性的國(guó)家法律；治理的來(lái)源除了法律外，還包括各種非國(guó)家強(qiáng)制的契約。

其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多是平行的。

其五，兩者作用所及的范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔?，而治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。

國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。更進(jìn)一步說(shuō)，國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。有效的國(guó)家治理涉及到三個(gè)基本問(wèn)題：誰(shuí)治理、如何治理、治理得怎樣。這三個(gè)問(wèn)題實(shí)際上也就是國(guó)家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果?，F(xiàn)代的國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。

國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然要求，它本身也是政治現(xiàn)代化的重要表征。衡量一個(gè)國(guó)家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

首先是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理，有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。

其二是民主化，即公共治理和制度安排，都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。

其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。

其四是效率，即國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。

其五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個(gè)層級(jí)，從政府治理到社會(huì)治理，各種制度安排作為一個(gè)統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。

其中，民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家治理體系的根本所在。所以，政治學(xué)家也將現(xiàn)代國(guó)家治理稱(chēng)為民主治理。

十八屆三中全會(huì)將 “國(guó)家治理體系和治理能力”兩者放在一起，作為全面深化改革的總目標(biāo)。這里所說(shuō)的 “國(guó)家治理體系和治理能力”，指的是一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化與增強(qiáng)國(guó)家的治理能力，是同一政治過(guò)程中相輔相成的兩個(gè)方面。有了良好的國(guó)家治理體系，才能提高國(guó)家的治理能力；反之，只有提高國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展的必然要求。一方面，它是對(duì)改革開(kāi)放35年來(lái)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)；另一方面也是對(duì)我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動(dòng)回應(yīng)。

中國(guó)能夠在社會(huì)基本穩(wěn)定的前提下保持經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，很大程度上得益于中國(guó)治理改革的成功。經(jīng)過(guò)35年的改革開(kāi)放，中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)入到了一個(gè)新的發(fā)展階段。社會(huì)中不同的利益群體已經(jīng)形成，各種利益沖突日益明顯，社會(huì)不公平現(xiàn)象突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，不穩(wěn)定因素急速增多，維穩(wěn)的代價(jià)不堪重負(fù)，黨和政府公信力嚴(yán)重流失，現(xiàn)存的許多體制機(jī)制阻礙了社會(huì)進(jìn)步，凡此種種，都意味著我們?cè)趪?guó)家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，說(shuō)明目前的治理體系和治理能力還相對(duì)落后，跟不上社會(huì)現(xiàn)代化的步伐，不能滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)需求。如果不采取突破性的改革舉措解決國(guó)家治理中存在的緊迫問(wèn)題，那么我們目前局部存在的治理危機(jī)有可能轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政危機(jī)。

化解治理危機(jī)的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，沿著民主法治的道路，堅(jiān)定地進(jìn)行改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

如何推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，提高國(guó)家治理的能力？三中全會(huì)的決定已經(jīng)提出了總的指導(dǎo)思想、全面改革的路線圖和重大的戰(zhàn)略部署。我在這里特別想強(qiáng)調(diào)以下六點(diǎn)。

第一，進(jìn)一步解放思想，努力沖破不合時(shí)宜的舊觀念的束縛。治理體制的改革屬于政治改革的范疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要。 《決定》指出， “實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，解放思想永無(wú)止境，改革開(kāi)放永無(wú)止境”。這里所說(shuō)的 “永無(wú)止境”不僅指時(shí)間的維度，也包括空間的維度。從時(shí)間上說(shuō)，解放思想和改革開(kāi)放是一個(gè)無(wú)限的過(guò)程；從空間上說(shuō)，解放思想和改革開(kāi)放涉及到各個(gè)領(lǐng)域，包括政治領(lǐng)域，特別是治理領(lǐng)域。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于國(guó)家的富強(qiáng)民主，人民的自由幸福，社會(huì)的公平正義，看它是否有利于建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。只要是有利于 “促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉”的新觀念和新實(shí)踐，都值得重視和探索。反之，凡是束縛社會(huì)政治進(jìn)步的體制機(jī)制都應(yīng)當(dāng)破除。

第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略上謀劃國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。國(guó)家的治理體系是一個(gè)制度系統(tǒng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，必須從總體上考慮和規(guī)劃各個(gè)領(lǐng)域的改革方案，從中央宏觀層面加強(qiáng)對(duì)治理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。碎片化、短期行為、政出多門(mén)，以及部門(mén)主義和地方主義，是我國(guó)現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn)，它們嚴(yán)重削弱了國(guó)家的治理能力。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究，分階段制定國(guó)家治理體制改革的路線圖和任務(wù)表。一方面，要站在國(guó)家和民族根本利益的高度，超越部門(mén)和地區(qū)利益，進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，也不能草率從事，應(yīng)當(dāng)廣泛討論，從長(zhǎng)計(jì)議，避免短期行為。

第三，總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國(guó)家制度。改革開(kāi)放35年來(lái)，我們?cè)谡卫砗蜕鐣?huì)治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。有許多好的治理改革因?yàn)闆](méi)有上升為國(guó)家制度而被中止，或者僅在小范圍內(nèi)實(shí)施。應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地總結(jié)各級(jí)政府的治理改革經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會(huì)治理改革創(chuàng)新的動(dòng)力問(wèn)題。

第四，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外政府治理和社會(huì)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。我們從來(lái)主張要學(xué)習(xí)人類(lèi)文明的一切優(yōu)秀成果，當(dāng)然包括政治文明的優(yōu)秀成果。改革開(kāi)放以來(lái)我們?cè)诮F(xiàn)代國(guó)家治理體系方面的許多進(jìn)步和成就，其實(shí)也得益于向外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。例如，政策制定過(guò)程中的 “聽(tīng)證制度”、公共服務(wù)中的 “一站式服務(wù)”、責(zé)任政府建設(shè)的 “政府問(wèn)責(zé)”制度等等，都是直接或間接地從西方發(fā)達(dá)國(guó)家引入的。我們應(yīng)當(dāng)具有當(dāng)年鄧小平同志引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)那樣的胸懷和膽識(shí)，站在國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福和民族復(fù)興的高度，以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和發(fā)展社會(huì)活力為目標(biāo)，認(rèn)清世界發(fā)展潮流，立足中國(guó)國(guó)情，大膽借用人類(lèi)政治文明的一切優(yōu)秀成果。

第五，堅(jiān)決破除阻礙社會(huì)進(jìn)步的體制機(jī)制，建立和完善與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)家治理體制。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。有兩個(gè)基本因素影響著國(guó)家治理水平和效益，即治理者的素質(zhì)和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因?yàn)橹贫瓤梢愿脑烊说乃刭|(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職。因此，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，既有 “破”又有 “立”。一方面，要像全會(huì) 《決定》所說(shuō)的那樣， “以促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，“堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端”。另一方面，要根據(jù)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的新要求，健全和完善政府治理和社會(huì)治理制度。

第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。良好的國(guó)家治理，制度是決定性的，但治理者的素質(zhì)也至關(guān)重要。就目前我國(guó)的實(shí)際情況而言，官本位觀念和官本位現(xiàn)象是影響治理者素質(zhì)的重要因素。官本主義是長(zhǎng)期支配我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治文化和政治體制，其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國(guó)家治理是格格不入的。改革開(kāi)放35年后，我國(guó)的民主法治取得了重大進(jìn)步，民主、自由、平等、公正等現(xiàn)代核心政治價(jià)值日益深入人心。但不可否認(rèn)，“有權(quán)就有一切”的官本主義流毒在現(xiàn)實(shí)中還大量存在，在一些領(lǐng)域和地方官本位現(xiàn)象甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。三中全會(huì) 《決定》正式把 “破除官本位觀念”列為改革的重要任務(wù)，可謂切中要害。一方面，我們要對(duì)廣大公民特別是各級(jí)黨政官員進(jìn)行民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會(huì)主義核心政治價(jià)值觀的教育，破除權(quán)力崇拜，牢固樹(shù)立公民權(quán)利至上的觀念；另一方面，要依靠制度來(lái)遏制官本位現(xiàn)象和維護(hù)公民權(quán)利，在將官員的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的同時(shí)，用制度來(lái)構(gòu)筑保障公民權(quán)利的長(zhǎng)城。

《決定》指出， “到二○二○年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”， “形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。換言之，在7年內(nèi)要初步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，其艱巨性可想而知。實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，不僅需要堅(jiān)定的決心、堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化必須超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為著眼點(diǎn)；不僅要集中全黨的智慧，還要集中全國(guó)人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力，更要嚴(yán)格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的基本方略。

總而言之，只有沿著民主法治的道路，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化；反過(guò)來(lái)，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程，不僅在很大程度上反映著社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，也在很大程度上反映著中國(guó)民主法治的進(jìn)程。