構(gòu)建我國公產(chǎn)房使用權(quán)制度的建議

劉暢

(天津毅誠律師事務(wù)所,天津 300300)

構(gòu)建我國公產(chǎn)房使用權(quán)制度的建議

劉暢

(天津毅誠律師事務(wù)所,天津 300300)

房屋因其具有特殊的價值屬性,存在著不同于其他物權(quán)客體的特征屬性,作為城市居民最重要的生活資料之一,人們對于房屋的關(guān)注越來越密切。在我國社會主義公有制的計劃經(jīng)濟體制下,房屋的取得是因國家福利分配,但隨著我國向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變,這一特殊財產(chǎn)權(quán)問題凸現(xiàn)出來,公產(chǎn)房使用權(quán)究竟適應(yīng)歸結(jié)為債權(quán)還是物權(quán),勢必關(guān)系到我國國有資源分配的合理性的問題。在我國社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期里,公產(chǎn)房使用權(quán)能夠成為可以進入市場交易機制的商品具有標(biāo)志性的意義。

公產(chǎn)房 使用權(quán) 法律適用

近些年，我國的房地產(chǎn)行業(yè)存在逆經(jīng)濟增長規(guī)律發(fā)展的情況。城市商品房的價格依舊堅挺。雖然我國出臺多項抑制房價的政策，但因我國人口基數(shù)大，大城市人口總量集中，相對于城市房地產(chǎn)開發(fā)和供給還是存在一定缺口，導(dǎo)致因剛性需求不斷攀升，從全國范圍看房地產(chǎn)價格仍出現(xiàn)持續(xù)上漲的情形。在房地產(chǎn)開發(fā)商與政府之間的博弈中，政府的行政干預(yù)手段具有極大的局限性，只能算是飲鴆止渴。城市公產(chǎn)房作為政府儲備的房屋能源，不應(yīng)成為政府特定時期，特定環(huán)境下的權(quán)宜之計，而應(yīng)合理利用，積極轉(zhuǎn)型，明確立法，成為調(diào)節(jié)我國房地產(chǎn)市場的有力杠桿。

1 部分發(fā)達(dá)國家解決城市住房問題的經(jīng)驗

美國聯(lián)邦和州政府通過發(fā)放稅金信用證，給相關(guān)機構(gòu)提供一定額度的稅金減免，鼓勵私人開發(fā)商和非營利機構(gòu)出資興建供低收入家庭租用的住宅。美國政府還對住房項目的支出超過家庭總收入30%的62歲以上的孤寡老人、低收入家庭、殘疾人、無家可歸者，由政府設(shè)立的住房與城市發(fā)展部具體負(fù)責(zé)為其提供房屋租金的差額補貼。

日本二戰(zhàn)戰(zhàn)敗初期，日本政府首先采取在戰(zhàn)災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)建造了大量簡易住宅幫助民眾越冬，從而緩解當(dāng)時住宅緊張狀況，這也是日本公營住宅的前身。1951年日本頒布了《公營住宅法》，明確指出公營住宅的受益對象為本國低收入家庭；該法還就國家對公營住宅建設(shè)補貼方式作出具體的規(guī)定。規(guī)定被列入住宅建設(shè)五年計劃中由地方建設(shè)的公營住宅， 國家擔(dān)負(fù)其建筑費用的50%。政府定期公布家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，為達(dá)到一定收入標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭提供公營住宅，極大地緩解了低收入家庭住房緊張狀況。1996 年日本提出公營住宅房源新思路，即由地方公共團體建設(shè)公營住宅；由地方公共團體收購民間住宅；由地方公共團體租用民間住宅等三條途徑。

2 充分發(fā)揮公產(chǎn)房使用權(quán)作用的對策

2.1 對公產(chǎn)房使用權(quán)進行法律定位并制定相關(guān)法律

公產(chǎn)房使用權(quán)是一種具有獨立性的財產(chǎn)權(quán)形式，可以界定為用益物權(quán)或準(zhǔn)用益物權(quán)，根據(jù)現(xiàn)今大陸法系國家成熟的物權(quán)立法和英美法系的財產(chǎn)權(quán)制度，我國的公產(chǎn)房使用權(quán)制度與美國不動產(chǎn)租賃制度中承租人的房屋“租賃使用權(quán)”更為接近。兩種制度中的承租人都對承租房屋有絕對的排他性的控制權(quán)，享承租期內(nèi)該房屋所有權(quán)益的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)租、優(yōu)先權(quán)等。二者不同的是美國不動產(chǎn)租賃制度中“承租使用權(quán)”關(guān)系建立在租約基礎(chǔ)上，而我國的公產(chǎn)房租賃源于按需分配制度，并與一定的身份和條件相聯(lián)系。美國民法并沒有對租約有明文限制，租賃使用權(quán)既可轉(zhuǎn)讓，也可以轉(zhuǎn)租，如果租約里限制了轉(zhuǎn)租，則轉(zhuǎn)讓租約不受影響。租賃使用權(quán)規(guī)則這一制度我們在制定公產(chǎn)房使用權(quán)制度時可以借鑒。為了把公產(chǎn)房使用權(quán)和取得房屋所有權(quán)的租賃使用權(quán)區(qū)分開，完全照搬大陸法系上的“居住權(quán)”(大陸法系中用益物權(quán)中使用權(quán)的一種，一般指居住權(quán)人對他人所有的房屋以及其他附著物所享有的占有、使用乃至收益的權(quán)利)規(guī)定是行不通的，大陸法系中居住權(quán)的設(shè)立更側(cè)重保護特定人的使用利益，而對財產(chǎn)獨立性的保護相對比較弱，即具有不可交易性。如法國物權(quán)法規(guī)定，居住權(quán)限制于受益人及其家庭成員居住，既不可以出租，也不可以轉(zhuǎn)讓。這樣規(guī)定顯然不適合我國公產(chǎn)房改革的要求。根據(jù)以上分析，我國公產(chǎn)房使用權(quán)是一種權(quán)能接近于所有權(quán)，獨立性很強的新型用益物權(quán)，是公產(chǎn)房承租人在法律允許范圍內(nèi)，對公產(chǎn)房享有占有、使用、部分收益和有限制處分的權(quán)利。由此可見，公產(chǎn)房使用權(quán)比居住權(quán)的適用范圍更加廣泛，內(nèi)容也更加豐富。公產(chǎn)房承租人所享有的使用權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)，但與物權(quán)法中規(guī)定的所有權(quán)的四項權(quán)能同名但權(quán)力范圍有所不同。公產(chǎn)房使用權(quán)中的占有，指公產(chǎn)房承租人對其承租的房屋享有實際控制和支配的權(quán)利，它是產(chǎn)生使用權(quán)的前提和基礎(chǔ)。公產(chǎn)房使用權(quán)中的使用，指公產(chǎn)房承租人對其承租的公產(chǎn)房享有合理利用的權(quán)利。公產(chǎn)房使用權(quán)應(yīng)當(dāng)比照我國《繼承法》的規(guī)定指定相關(guān)的繼承法規(guī)。公產(chǎn)房使用權(quán)中的收益，指公房承租人對利用所承租的公產(chǎn)房獲取利益的權(quán)利。公產(chǎn)房使用權(quán)中的處分，指公產(chǎn)房承租人根據(jù)自己的意愿保有、轉(zhuǎn)讓或滅失其所享有的公產(chǎn)房使用權(quán)的權(quán)利。主要指對公產(chǎn)房使用權(quán)部分權(quán)益的處分，而承租人無權(quán)決定公產(chǎn)房的最終命運。從以上權(quán)能分析和實踐做法來看，公產(chǎn)房使用權(quán)范圍非常接近于所有權(quán)，并且在實踐中是可行的，有必要進一步立法確認(rèn)。

2.2 由國務(wù)院制訂統(tǒng)一的公產(chǎn)房使用權(quán)交易原則和基本規(guī)則

我國對于公房使用權(quán)交易現(xiàn)在仍處于摸索嘗試階段，但公產(chǎn)房的交易規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有可行性和合理性，并應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一的交易原則和基本規(guī)則。包括：交易的規(guī)制目的、交易中主體和客體范圍及適用、交易的基本程序與手續(xù)要求、交易的保護和糾紛處理途徑等等。這些規(guī)則的設(shè)定決定于公產(chǎn)房使用權(quán)性質(zhì)的界定和公產(chǎn)房使用權(quán)交易的立法目的。立法要充分考慮到住房體制改革的雙重目標(biāo)，包括住房商品化提高使用效率問題和住房政策中的社會保障需求。如要保障低收入公產(chǎn)房承租人利益，交易中給予政策優(yōu)惠措施等。另外，還要注意新規(guī)定的制定要與原有規(guī)定具有銜接性，新規(guī)定應(yīng)盡量避免與原有規(guī)定的法律沖突問題，如果原有規(guī)定已不能適用公產(chǎn)房交易的需求，可以對原有規(guī)定進行適當(dāng)修改，或者立法中明確規(guī)定沖突解決原則。

2.3 各地政府應(yīng)當(dāng)制訂具體實施辦法和配套法規(guī)文件

各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國現(xiàn)行《物權(quán)法》和統(tǒng)一的公產(chǎn)房使用權(quán)交易規(guī)則，自行制訂具體交易實施辦法，如公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓具體手續(xù)與程序、交易稅費問題、如何與原產(chǎn)權(quán)單位產(chǎn)權(quán)交割、交易的成立與生效性條件、原租賃關(guān)系的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的問題如何處理等等。目前直管公有住房承租權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租處于國家禁止而地方支持的尷尬局面。在具體交易過程中，產(chǎn)權(quán)單位往往成為不可或缺的第三方出現(xiàn)，但很多時候，房屋產(chǎn)權(quán)單位都以消極或默示的態(tài)度對待公產(chǎn)房使用權(quán)人與第三人進行的交易，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定因房屋產(chǎn)權(quán)單位消極或默示的態(tài)度不必然導(dǎo)致公產(chǎn)房使用權(quán)人與第三方進行交易的無效。

2.4 努力構(gòu)建城市公產(chǎn)房合理運作體制

公產(chǎn)房不應(yīng)是政府以增加供給抑制目前大中城市房價上漲的權(quán)宜之計，將是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展而長期存在的。即使是在目前世界上經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家，也存在著絕對貧窮和相對貧窮，仍需要政府幫助他們解決住房問題。建立公產(chǎn)房相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范公有住房資金來源渠，例如國家和地方政府可以通過公共財政預(yù)算投資確保每年公產(chǎn)房建設(shè)資金落實到位，在以公共財政投資為主的前提下，多方籌集資金，政策上鼓勵私有房地產(chǎn)商加大對公產(chǎn)房建設(shè)的投入，從而建立穩(wěn)定、規(guī)范的公產(chǎn)房資金來源渠道。加強公產(chǎn)房建設(shè)，保證低收入家庭擁有與社會發(fā)展水平相適應(yīng)的居住環(huán)境。建立公產(chǎn)房組織管理運營機構(gòu)。國家和地方政府對低收入家庭的住房問題提升到一定高度進行關(guān)注，不僅在資金方面給予必要的支持，而且要建立完善的公有住房組織管理運營機構(gòu)。建立完備的家庭收入審核機制，客觀合理的確定公有住房的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，有計劃有步驟地解決低收入家庭的居住問題。建立和采用階段、級差的房租形式。保證公產(chǎn)房的房租同比市場上臨近的同類型住宅的房租低的基礎(chǔ)上，對低收入家庭根據(jù)其實際收入進一步進行分類，對不同的收入階層采用不同的房租水平或政府給予一定的住房補貼。

盡管關(guān)于公產(chǎn)房制度我國各地已出臺了相關(guān)規(guī)定，但公產(chǎn)房承租權(quán)制度設(shè)計上的硬傷難以消弭，短時間內(nèi)也很難從根本上解決公產(chǎn)房承租權(quán)上市后所帶來的經(jīng)濟和法律方面難題。從我國住房體制改革的趨勢和房地產(chǎn)市場發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)看，公產(chǎn)房承租權(quán)有償轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓只是一個過渡性措施，其效應(yīng)也是階段性的。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，商品房市場逐漸成熟，各地應(yīng)當(dāng)停止直管公有住房承租權(quán)的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓，逐漸消除這過渡性措施所帶來的混亂。考慮政策的延續(xù)性，一方面國家應(yīng)鼓勵購買已租直管公有住房，另一方面應(yīng)不斷提高直管公有住房租金最終達(dá)到市場租金水平，使之商品化、市場化，以籌措危舊公房改造資金，維護國家收益。

劉暢(1980—),男,天津人,漢族,碩士學(xué)位,天津毅誠律師事務(wù)所主任律師,三級律師(中級職稱),從事律師執(zhí)業(yè)10余年,擔(dān)任高校法律顧問5年,主要研究民商事法律法規(guī),結(jié)合司法實踐對合同法理論具有較深入的研究。