法治視閾下我國協(xié)商民主的價值與完善

◎滕 麗 鄧 浪

（滕麗，廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，民革廣東財經(jīng)大學(xué)支部主委；鄧?yán)?，廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生/責(zé)編 盧淼）

協(xié)商民主作為一種創(chuàng)新的民主形式，是指政治共同體中自由、平等的公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式，是上世紀(jì)80年代以來西方政治發(fā)展和政治思想的最重要成果之一。協(xié)商民主具有協(xié)商、共識和合法性等核心要素，其價值取向和規(guī)范導(dǎo)向能夠有效地維護權(quán)利、化解沖突、推動和諧，更好地回應(yīng)我國當(dāng)前社會發(fā)展中主體與訴求多元化的趨勢，真正體現(xiàn)我國人民當(dāng)家作主的民主本質(zhì)，實現(xiàn)最廣大人民群眾的利益。

一、和諧社會目標(biāo)下，協(xié)商民主是一種社會管理機制

實現(xiàn)社會和諧需要有效的社會管理，作為社會管理形式和機制的協(xié)商民主與和諧社會的構(gòu)建具有天然的親和性和明確的協(xié)同性。協(xié)商民主集中體現(xiàn)了參與式民主的深化，強調(diào)對話、討論、審議和共識，既保存民主實踐價值，也包容差異性觀點；既理性化解分歧與矛盾，也促進合作與協(xié)調(diào)，可以最大程度地解決利益沖突問題。

（一）協(xié)商民主能夠強化公共決策的合法性

構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵在于形成社會階層之間良性的、公正合理的互動結(jié)構(gòu)。制度安排和政策出臺是否是在尊重公民意愿和集體的反思基礎(chǔ)上，通過與各方利益主體平等對話、理性辯論而最終形成，將是保證制度和政策合法性的程序基點。協(xié)商民主要求在參與、討論和集體反思的過程中，尊重各方利益和觀點，公正地對待社會的異質(zhì)性，在達成共識的基礎(chǔ)上，賦予決策以合法性。決策者不應(yīng)是單一的政府主導(dǎo)，而是協(xié)商過程中各方主體的共同決策。

（二）協(xié)商民主能夠有效維護公平與正義

復(fù)雜的社會管理需要面對合法性拷問，而協(xié)商民主可以對社會管理的制度和政策的合法性起到參照作用。協(xié)商民主平等、公開的協(xié)商程序可以有效地規(guī)范和建構(gòu)現(xiàn)代公共行政，防止行政權(quán)力過度膨脹，監(jiān)督政府依法行政。對于糾正個人主義和自利道德，培育健康民主所需的公民精神，推動社會管理公民化、社會化、程序化和法治化以及應(yīng)對轉(zhuǎn)型時期日益加大的社會風(fēng)險大有裨益。

（三）協(xié)商民主能夠促進民主法治化

協(xié)商民主的合法性追求可以說是其核心理想，從最根本的意義講，協(xié)商民主強調(diào)的正是公民及其代表對其決策的正當(dāng)性證明。從法律角度分析，協(xié)商民主能夠進一步擴大基層民主，加強公民有序的政治參與，改革和完善決策機制，推進決策科學(xué)化民主化，建立科學(xué)高效的權(quán)力運行機制，構(gòu)筑社會主義民主政治的社會基礎(chǔ)。在中國民主發(fā)展過程中出現(xiàn)的政治協(xié)商、社會協(xié)商和基層協(xié)商等創(chuàng)新形式構(gòu)成了我國協(xié)商民主的基本內(nèi)容。

二、法治化進程中我國協(xié)商民主的現(xiàn)實困境

協(xié)商民主不是一種孤立的理論價值探討，決策的合法性不僅僅出于多數(shù)人的意愿，而且還基于集體的理性反思。中國當(dāng)前社會發(fā)展過程中凸顯的利益多元化、矛盾復(fù)雜化、沖突多樣化等不確定性因素對現(xiàn)代社會管理提出極大的挑戰(zhàn)。在與西方社會不同的歷史背景、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平等條件下，我們需要正確看待和解決我國協(xié)商民主實踐中遇到的一些阻礙，著力解決以下主要問題：

（一）協(xié)商主體合法性有限，地位不平等

1．我國政治協(xié)商制度中協(xié)商組織的合法性和平等性不明確。我國與協(xié)商民主有關(guān)的章程和規(guī)則主要有： 《中國人民政治協(xié)商會議章程》、 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、 《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等。這些章程并無憲法或法律效力，導(dǎo)致政協(xié)參與國家政治事務(wù)時提出的意見、建議或批評沒有強制性，協(xié)商作用的發(fā)揮容易受到局限。同時，各民主黨派和無黨派人士的提案和建議僅供參考，可能造成協(xié)商過程中協(xié)商主體地位的不平等。

2.我國社會協(xié)商和基層協(xié)商過程中的合法性和平等性問題亟待解決。我國尚無專門的法律法規(guī)規(guī)范聽證會、社區(qū)議事會、民主懇談會等協(xié)商形式，協(xié)商參與主體的權(quán)利義務(wù)不明確，協(xié)商內(nèi)容、程序和結(jié)果的合法性難以提高。社會協(xié)商和基層協(xié)商往往在集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)下和政府主導(dǎo)下進行，溝通方式過于注重妥協(xié)，協(xié)商主體地位不平等的現(xiàn)象較為突出。

（二）協(xié)商程序不盡完善，過程充滿不確定性

我國民主懇談會、聽證會等協(xié)商民主形式的應(yīng)用已經(jīng)較為普遍，而公正的協(xié)商制度與程序的缺乏卻制約了協(xié)商民主功能的發(fā)揮，進而影響協(xié)商民主實踐的廣度和深度。公民會對協(xié)商效果產(chǎn)生懷疑，不愿進入體制化的協(xié)商渠道中；參與者也會因為制度的不完善和程序的疏漏而難以進行真實有效的協(xié)商活動。

（三）公共領(lǐng)域討論功能不足，協(xié)商民主效力低下

大眾傳媒與公共管理在維護公眾利益、推動社會發(fā)展這一價值取向上完全契合，雙方活動在信息傳播機制、社會整合機制等方面存在互補現(xiàn)象。置身于 “媒介化社會”之中，各類突發(fā)事件的社會關(guān)注度和傳播影響面也越來越大，呈現(xiàn)出了極其復(fù)雜多變的格局。做好突發(fā)公共事件的新聞發(fā)布和輿論引導(dǎo)工作，運用傳媒的力量來減緩乃至化解社會矛盾和危機，對于維護社會穩(wěn)定和凝聚公民精神，意義重大。遺憾的是，我國的新聞輿論口徑統(tǒng)一，傳播手段管控嚴(yán)格，傳媒對于公共論題的設(shè)定過于狹窄，使得一些公共議題無法討論和達成共識，嚴(yán)重削弱了協(xié)商民主的效力。

上述問題的產(chǎn)生可以說主要源于我國協(xié)商民主法治化的不足，協(xié)商民主的法律條文碎片化、法律規(guī)范形式化、相關(guān)規(guī)定政策化等缺陷使得我國協(xié)商民主的發(fā)展舉步維艱。機制是相對固定的、被證明行之有效的工作方法，其本身即含有制度的因素，不會因組織及其負(fù)責(zé)人的變動而隨意變動。因此，我們認(rèn)為法治化應(yīng)當(dāng)成為我國協(xié)商民主規(guī)范發(fā)展的根本保障，協(xié)商民主發(fā)展的戰(zhàn)略選擇應(yīng)當(dāng)致力于實現(xiàn)協(xié)商民主法治之路。

三、實現(xiàn)我國協(xié)商民主法治化的基本路徑

學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)代法治應(yīng)當(dāng)對應(yīng)于一種軟硬并舉的混合法治理模式，以便能夠最大限度地整合國家強制與社會自治兩種機制，發(fā)揮硬法與軟法兩種制度安排的潛力，調(diào)動公與私兩個方面的積極性和能動性，全方位實現(xiàn)公共性強弱不等的多樣化法治化目標(biāo)。協(xié)商民主法治化的內(nèi)涵就是將協(xié)商民主納入法治化的規(guī)范體系中，確保協(xié)商民主主體的產(chǎn)生、過程的開展、結(jié)果的認(rèn)定在法律的保障中實現(xiàn)。社會管理的復(fù)雜性與參與主體的多元利益訴求，決定了在協(xié)商民主中需要運用軟硬兼施的混合法模式，加強 “硬法”淵源與“軟法”淵源的溝通與協(xié)調(diào)，軟硬并重，共同努力實現(xiàn)協(xié)商民主法治化目標(biāo)。

（一）從 “硬法”的角度，完善政治協(xié)商制度

“硬法”是指由國家通過嚴(yán)格的立法程序制定或認(rèn)可并由國家的強制力予以保障實施的一般性行為規(guī)范。剛性的硬法規(guī)范是維護法治秩序和社會穩(wěn)定的必要手段，實現(xiàn)協(xié)商民主法治化的核心是建立完備的協(xié)商民主法律法規(guī)，為此，可考慮建立專門的 《政治協(xié)商法》，對我國政治協(xié)商的主體、內(nèi)容、程序等方面做出明確的規(guī)定，確保政治協(xié)商有法可依。其中，需要著重規(guī)定的問題如下：

1．規(guī)范人民政協(xié)組織機構(gòu)，保障協(xié)商主體的合法性。參照 《中華人民共和國人民代表大會組織法》的相關(guān)內(nèi)容，對全國及地方各級人民政協(xié)的組織機構(gòu)設(shè)置、委員產(chǎn)生的程序、人數(shù)、任期等作出明確規(guī)定，使政協(xié)的產(chǎn)生與組成有法可依，保障協(xié)商主體的合法性。

2．規(guī)定職能、權(quán)利和義務(wù)，保障協(xié)商主體的平等性。通過立法明確規(guī)定人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項基本職能及其履行的基本方式，確保人民政協(xié)履行職能能夠得到法律的保障，依法明確政協(xié)委員的權(quán)利與義務(wù)，督促委員履行其法定職能，防止公權(quán)濫用。

3．規(guī)范協(xié)商程序，保障程序公正。程序公正被認(rèn)為是民主政治最重要的原則，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、結(jié)果、效用、法律責(zé)任及保障措施等，從法律的層面將人民政協(xié)的政治協(xié)商職能納入執(zhí)政黨的決策過程，切實改善人民政協(xié)的運行機制，真正實現(xiàn) “不經(jīng)協(xié)商不決策”。

4．規(guī)定監(jiān)督程序，保障協(xié)商民主的效力。民主監(jiān)督程序包括民主監(jiān)督的形式、過程、相關(guān)部門對監(jiān)督意見的處理及反饋等，可以通過立法對人民政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)限、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、目的、內(nèi)容、形式、程序、法律責(zé)任等作出具體規(guī)定，以合法性的監(jiān)督更好地體現(xiàn)人民政協(xié)的作用并規(guī)范政協(xié)委員的履職行為，避免政協(xié)民主監(jiān)督異化。

（二）從 “軟法”的角度，保障社會協(xié)商和基層協(xié)商

“軟法”是指由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國家立法程序而制定或形成、并由制定主體自身所隱含的約束力予以保障實施的一般性行為規(guī)范。對照科學(xué)發(fā)展與和諧社會的要求，我國民主協(xié)商法治化應(yīng)當(dāng)更加重視軟法之治，尋求更多協(xié)商、運用更少強制、實現(xiàn)更高自由。

1．軟法可以幫助建立規(guī)范制定的框架，提供一種超越立法領(lǐng)域的文件供給。民主協(xié)商中的軟法包括中國人民政治協(xié)商會議章程和各種條例、規(guī)定和意見等。例如， 《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、 《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》等文件規(guī)范了我國人民政協(xié)工作和政治協(xié)商制度，不是立法機關(guān)制定的法律文本，但是具有法律的基本標(biāo)準(zhǔn)，起到了實際的規(guī)制作用。

2．由于參與主體的多樣性，民主協(xié)商需要更多的靈活判斷和抉擇空間，需要更高的靈活應(yīng)變性。在假定立法程序繁瑣復(fù)雜、行政程序?qū)M僵硬的情況下，過于剛性和教條的法律往往會對協(xié)商所追求的溝通與對話造成一定的阻礙，而通過簡易、靈活、高效的協(xié)商民主方式制定的軟法能夠解決社會政策領(lǐng)域的許多問題。

3．軟法提供了一種引導(dǎo)新的法律規(guī)則發(fā)展的程序性方法。通過協(xié)商民主方式制定或認(rèn)可的軟法規(guī)范，能夠在參與者之間通過監(jiān)控行為、效果與風(fēng)險的方式促進政策制定和調(diào)整，以自我約束的方式約束參與各方，以理性、信賴彌補傳統(tǒng)法律的缺陷，更加注重軟法和硬法的協(xié)調(diào)性。

綜上，我國的民主協(xié)商正以一種靜水流深的力量推動著社會前進的巨輪，成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和決策的重要方式，成為中國特色社會主義民主的重要形式。但是，要使民主協(xié)商真正發(fā)揮作用，我們必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，創(chuàng)建團結(jié)、穩(wěn)定、寬松的政治環(huán)境，結(jié)合中國實際情況不斷建立、健全相關(guān)協(xié)商制度，建構(gòu)一套有助于全面實施依法治國方略、與公共治理相適應(yīng)的 “一元多樣混合法模式”，在公共治理中既能有效地規(guī)范國家公權(quán)力和保障公民權(quán)利，又能較好規(guī)范社會公權(quán)力從而保障相應(yīng)社會共同體成員的權(quán)利，通過 “軟硬兼施、剛?cè)岵幕旌戏w制”推進協(xié)商民主的順利發(fā)展。