完善油氣礦業(yè)用地的法律分析

夏周君

勝利油田經(jīng)濟開發(fā)研究院 山東東營 257002

完善油氣礦業(yè)用地的法律分析

夏周君

勝利油田經(jīng)濟開發(fā)研究院 山東東營 257002

油氣礦業(yè)用地是土地管理和礦業(yè)管理的重要內(nèi)容。目前我國對油氣礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進行規(guī)定，涉及油氣礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》及相關(guān)的政策文件之中。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變對土地管理、油氣資源的合理開發(fā)利用提出新的要求，導(dǎo)致我國土地管理和油氣資源開發(fā)中一些地方礦地矛盾比較突出，相關(guān)法律法規(guī)亟待修訂完善。

礦業(yè)用地；礦業(yè)權(quán)；土地使用權(quán)

一、我國目前礦業(yè)用地制度存在的問題

（一）油氣礦業(yè)用地的法律依據(jù)不明確

我國《礦產(chǎn)資源法》未對礦業(yè)用地進行專門規(guī)定，關(guān)于礦山環(huán)境保護和土地復(fù)墾的規(guī)定比較原則，而《土地管理法》等相關(guān)法律除對勘查礦產(chǎn)資源規(guī)定了臨時用地制度外，對開采礦產(chǎn)資源用地缺乏具體規(guī)定，對礦業(yè)用地準入條件、取得方式及程序、礦業(yè)用地優(yōu)先權(quán)及相鄰關(guān)系等問題都沒有可操作性強的規(guī)范，導(dǎo)致礦業(yè)用地法律依據(jù)不夠明確。

（二）油氣礦業(yè)用地受現(xiàn)有土地管理制度制約

一方面，我國油氣資源屬于國家所有，油氣資源的國家所有權(quán)不因其所依附土地的所有權(quán)和使用權(quán)的不同而改變；而土地實行國家所有和集體所有的二元制度。傳統(tǒng)的礦業(yè)用地采取無償劃撥方式；涉及集體土地的，則先征為國有。但在目前國有土地使用權(quán)全面有償出讓、征用集體土地限制嚴格的情況下，原有模式不再適合，礦地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)的沖突矛盾日益增多。最為突出的問題是礦業(yè)權(quán)人拿到勘查、采礦許可證后，卻難以取得已出讓國有土地或者已承包集體土地作業(yè)區(qū)或礦區(qū)的土地使用權(quán)，致使礦業(yè)權(quán)無法實際行使。另一方面，由于審批主體的不一致、兩類資源的規(guī)劃間不協(xié)調(diào)以及礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的獨立設(shè)置，不可避免地會出現(xiàn)取得礦業(yè)權(quán)卻不能獲得土地使用權(quán)的情況，甚至個別礦業(yè)權(quán)申請人先取得土地使用權(quán)，最終卻沒能獲得礦業(yè)權(quán)，從而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)管理上的混亂無序。

（三）油氣資源用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在沖突

由于油田企業(yè)的油氣資源規(guī)劃與各級土地利用規(guī)劃的編制、期限并不完全同步，導(dǎo)致一些新的油氣開發(fā)項目未能列入土地利用規(guī)劃之中，使油田企業(yè)用地指標不足，難以獲取到其所需的采礦用地。

（四）油氣礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的規(guī)范

按照規(guī)定，礦業(yè)權(quán)在相關(guān)法律規(guī)定的限制下可以以多種方式進行轉(zhuǎn)讓，而礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)必然涉及到礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)有規(guī)定都沒有涉及礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)時土地使用權(quán)如何處理。特別是一些國有礦業(yè)企業(yè)的用地大多是通過劃撥無償取得的，這種土地將以何種方式流轉(zhuǎn)，土地收益如何計算，卻并不明確。

（五）油氣礦業(yè)權(quán)相鄰管理制度不足

目前，對于油氣礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系的規(guī)定比較薄弱，對油氣礦業(yè)權(quán)是否可以和土地權(quán)利一樣設(shè)立地役權(quán)制度也未加涉及，這嚴重限制了油氣礦業(yè)權(quán)的正常行使。油田企業(yè)在集體所有的土地上進行石油勘查開采活動常因通路、通水等問題產(chǎn)生糾紛，不但增加不必要的交易成本，也造成行政權(quán)的濫用，影響了油氣資源的充分利用。

二、協(xié)調(diào)礦地之爭的國際經(jīng)驗借鑒

（一）礦權(quán)與地權(quán)的關(guān)系大致可歸納為兩種模式：

第一，英美法系模式。由于英美法系國家從法律上規(guī)定了礦產(chǎn)資源為土地的組成部分，所以土地所有權(quán)人當然享有土地中所蘊藏礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，沒有礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利的沖突，土地所有權(quán)人在制度允許的情況下可按自己的意愿出讓礦業(yè)權(quán)。

第二，大陸法系模式。該模式以德國和法國為代表，規(guī)定土地所有權(quán)人只對依附于其土地的指定礦種或地表礦產(chǎn)擁有所有權(quán)，其他礦藏一律為國家所有。但對重要礦產(chǎn)實行礦業(yè)權(quán)的土地使用優(yōu)先權(quán)，即土地所有權(quán)人必須允許該類礦業(yè)權(quán)的存在，而當一般礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)與土地權(quán)利發(fā)生沖突時，不但要經(jīng)土地所有權(quán)人同意，還須通過設(shè)定法定地役權(quán)的方式解決礦業(yè)用地問題。

（二）礦業(yè)用地制度

1.礦業(yè)用地準入制度。主要從生態(tài)環(huán)境保護、軍事戰(zhàn)略等多角度出發(fā)對礦業(yè)用地實行公權(quán)限制，即什么樣的土地、什么人的土地準用于何種礦業(yè)活動，或禁止何種礦業(yè)活動。

2.礦業(yè)用地取得方式。礦業(yè)用地的取得依其所占用的土地用途不同、權(quán)屬不同和礦業(yè)活動的內(nèi)容及目的不同而準用不同的方式，總體上分為強制礦業(yè)用地制度和意定礦業(yè)用地制度。

3.礦業(yè)用地復(fù)墾制度。大多數(shù)國家均確立了“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，并建立了落實該原則的復(fù)墾保證金制度，從而形成了礦區(qū)復(fù)墾制度的核心。[1]

三、完善我國礦業(yè)用地相關(guān)制度的建議

1、創(chuàng)新油氣礦業(yè)用地取得方式。對于國有土地，不再限定礦業(yè)用地必須辦理土地出讓手續(xù)，可以采取出讓、租賃、作價入股等多種方式取得土地使用權(quán)；對于集體土地，應(yīng)當建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，不再限定必須由國家征收或征用；礦業(yè)權(quán)人也可以以出讓、租賃、作價入股等多種方式使用集體土地。一是實行“協(xié)議出讓”，建議當前油氣資源礦業(yè)用地可以以國家協(xié)議出讓的方式取得；二是實行“年租制”，礦業(yè)權(quán)人與土地使用權(quán)人約定在土地使用期內(nèi)按年支付租金，并在租期結(jié)束后將土地復(fù)墾后交給土地所有者；三是實行“土地股權(quán)制度”，所需的集體土地可以采用作價入股的辦法獲得，土地所有者按股份獲得收益。

2、理順油氣資源用地管理機制。明確規(guī)定礦業(yè)用地審批、登記制度，理順油氣資源用地管理機制。一方面，從國土資源管理部門的角度來說，在出讓礦業(yè)權(quán)之前，應(yīng)將所需的土地使用權(quán)通過預(yù)先征收、征用或征購，以連同礦業(yè)權(quán)一同出讓。如此，申請人在取得礦業(yè)權(quán)的同時就取得了土地使用權(quán)，從而獲得清晰穩(wěn)定的預(yù)期，大大減少了獲取礦業(yè)用地的不確定性。另一方面，在礦業(yè)權(quán)二級市場，土地使用權(quán)也應(yīng)同礦業(yè)權(quán)一同進行轉(zhuǎn)讓。既有利于加強礦業(yè)用地管理，規(guī)范礦業(yè)用地取得的程序，也有利于明確礦業(yè)權(quán)人的土地權(quán)利，減少礦業(yè)用地糾紛。[2]

3、統(tǒng)籌油氣資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃。重要礦產(chǎn)資源關(guān)系國計民生和國家戰(zhàn)略利益，關(guān)系國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，建議明確探礦和重要礦產(chǎn)資源開采的優(yōu)先用地權(quán)，對重點油氣資源用地要與土地利用規(guī)劃充分銜接，列入土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，保障用地的需求，減少用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。

4、建立油氣礦業(yè)劃撥土地流轉(zhuǎn)制度。油氣礦業(yè)權(quán)的市場化改革已逐步開展，作為其重要內(nèi)容的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)必然涉及到油田企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。建議進一步加強對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化管理，理清礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本思路，盡快建立劃撥礦業(yè)用地的流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式以及土地收益的核算。

5、加強油氣礦業(yè)相鄰關(guān)系制度的建設(shè)。建議增加完善礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系制度，增加地役權(quán)制度以及相鄰提供便利和相鄰安全防險制度，并且使相鄰關(guān)系制度適用于探礦權(quán)人和采礦權(quán)人，如賦予礦業(yè)權(quán)人施工作業(yè)臨時占用和進入、通行權(quán)等。

[1]武旭.《我國礦業(yè)用地的相關(guān)分析與完善》.《中國礦業(yè)》，2012年10月.

[2]吳文杰，李美玉，李美英.《完善礦業(yè)用地制度》.《中國國土資源經(jīng)濟》，2008年1月.