土地整理中的農(nóng)民參與

■項(xiàng)村治

為保護(hù)耕地，國(guó)家每年從城市建設(shè)用地出讓金中拿出巨額資金用于土地整理。目前每年用于土地整理的資金超過(guò)千億元，土地整理投入資金之巨，十分罕見(jiàn)。富川縣是廣西10個(gè)土地整理試點(diǎn)縣之一。未來(lái)3年，國(guó)家有大約4.2億元土地整理資金投入到富川，用于整理富川大約40萬(wàn)畝的幾乎所有耕地。

農(nóng)村土地整理為何如此迫切？富川縣取得了哪些經(jīng)驗(yàn)，面臨著什么難題？農(nóng)民和主政者都有哪些訴求和想法？對(duì)中國(guó)基層治理具有何啟示意義？

含金量與煩心事

土地整理一般有兩種形式，一是為耕地提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便于耕作，比如修機(jī)耕道、水渠、林帶，一般要求通過(guò)土地整理，農(nóng)田路通水通。二是土地平整。一般土地整理項(xiàng)目中，都會(huì)有一定比例，如10%的土地平整項(xiàng)目要求。土地平整，田成方、路成行、渠硬化，這樣既便于機(jī)械化作業(yè)，又便于田間管理。

土地整理的目標(biāo)大致有三：一是增加耕地面積，主要是通過(guò)土地平整，將之前無(wú)法使用的廢地（廢溝、廢塘、廢田?。┳兂筛兀瑩?jù)說(shuō)土地整理一般可以增加10%的耕地。富川縣土地整理中心主任講，在富川，土地整理不增加耕地，反而會(huì)減少耕地，因?yàn)樾蘼沸耷家嫉?。二是提高耕地質(zhì)量，方便土地耕作；三是農(nóng)民連片耕作。其中直接目標(biāo)只有前面兩個(gè)，間接可能達(dá)到第三個(gè)目標(biāo)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的，農(nóng)民通過(guò)種地來(lái)獲取土地收益。土地整理可以方便農(nóng)作，農(nóng)民當(dāng)然是歡迎的。從當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的普遍情況來(lái)說(shuō)，農(nóng)民有二盼：一是盼農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套，其中關(guān)鍵是路和渠，分別解決機(jī)械下田和農(nóng)業(yè)用水的問(wèn)題；二是盼之前分散在各處的細(xì)碎耕地可以連片，據(jù)農(nóng)民的意見(jiàn)，連片耕作可以減少農(nóng)作時(shí)間的1/3以上。就是說(shuō)，過(guò)去耕種10畝地，要50個(gè)工作日，連片后只要30個(gè)工作日就夠了。可見(jiàn)連片耕作對(duì)農(nóng)民的極端重要性。

土地整理不解決耕地連片的問(wèn)題，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)如何分配是村組的事情。土地整理要在農(nóng)民具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地上作業(yè)，主要涉及到這樣幾塊：第一，修溝渠路橋要占地，占誰(shuí)的地，如何調(diào)整分?jǐn)偫?？第二，土地整理田成方，之前不?guī)則的土地變得規(guī)則了，這樣一來(lái)，勢(shì)必去調(diào)整過(guò)去屬于不同農(nóng)戶的田塊；第三，土地平整更是極大地將過(guò)去農(nóng)民承包地進(jìn)行了變動(dòng)，新的承包權(quán)關(guān)系如何確定是個(gè)問(wèn)題；第四，土地整理，溝路渠橋的修理，改變了過(guò)去的用水、作業(yè)路徑，因此調(diào)整了不同農(nóng)民之間的利益，如何平衡這種利益調(diào)整是個(gè)問(wèn)題。對(duì)于土地整理部門(mén)及招標(biāo)進(jìn)入土地整理現(xiàn)場(chǎng)的工程隊(duì)來(lái)講，以上都是土地整理中常常遇見(jiàn)的煩心事。

也就是說(shuō)，作為工程項(xiàng)目，土地整理對(duì)于提高耕地質(zhì)量，方便農(nóng)業(yè)作業(yè)，保證糧食安全，都具有重大意義，正因此，國(guó)家每年拿出數(shù)以千億計(jì)土地整理資金進(jìn)行土地整理。但另一方面，由于土地整理項(xiàng)目是在農(nóng)民已有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地上進(jìn)行的，土地整理事實(shí)上會(huì)改變現(xiàn)有的土地利益關(guān)系，土地整理因此容易鬧出矛盾。同時(shí)，農(nóng)民除了期待通過(guò)土地整理來(lái)方便耕作之外，還希望借土地整理這一難得機(jī)遇，將過(guò)去零碎的耕地變成連片耕作。農(nóng)民說(shuō)，上級(jí)不能只給我們資源，還要給我們權(quán)利，這個(gè)權(quán)利，就是土地連片耕作的權(quán)利。

農(nóng)民為什么不滿意

富川縣自2009年開(kāi)始，已實(shí)施10多個(gè)土地整理項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目整理耕地面積在數(shù)百公頃，成本2000萬(wàn)元左右。

富川最早實(shí)施的土地整理項(xiàng)目是葛坡鎮(zhèn)上洞村和合洞村的項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“兩洞”項(xiàng)目）。2009年實(shí)施“兩洞”項(xiàng)目，431公頃，其中有大約500畝是土地平整。

項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，四年已經(jīng)過(guò)去，卻仍然有500畝耕地分不下去，因?yàn)橥恋卣砀淖兞诉^(guò)去土地上的利益結(jié)構(gòu)（比如用水方便程度，排澇問(wèn)題），而且工程質(zhì)量也不太好，因此整理過(guò)的土地分不下去，農(nóng)民提出各種意見(jiàn)，縣土地整理中心也就只好一再修改項(xiàng)目方案，一再打補(bǔ)丁續(xù)建項(xiàng)目?，F(xiàn)在農(nóng)民又提出幾年沒(méi)有種地的損失應(yīng)由縣土地整理中心來(lái)賠，而土地整理中心是不可能有這樣一筆賠償資金的。鄉(xiāng)和村兩級(jí)則責(zé)怪縣土地整理中心和工程隊(duì)沒(méi)有讓鄉(xiāng)村兩級(jí)組織和村民參與到“兩洞”項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工與監(jiān)管之中。總之，“兩洞”項(xiàng)目到現(xiàn)在也沒(méi)有能解決好，成了一個(gè)難解的歷史遺留問(wèn)題。

“兩洞”項(xiàng)目好事沒(méi)有辦好，對(duì)縣鄉(xiāng)村三級(jí)都有很大震動(dòng)。縣委書(shū)記因此要求縣土地整理中心今后實(shí)施項(xiàng)目的規(guī)劃及施工都必須有村民參與，尤其是規(guī)劃必須有村民簽字。但問(wèn)題是，村民往往不懂規(guī)劃和施工圖，簽字也簽了，但他不認(rèn)賬，縣土地整理中心也沒(méi)有辦法。

實(shí)際上，對(duì)于幾乎所有農(nóng)戶來(lái)講，土地整理都是好事。國(guó)家每畝投入上千元來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地改善了機(jī)耕、灌溉等作業(yè)條件，怎么可能不是好事呢？因此，實(shí)施項(xiàng)目前，縣土地整理中心讓農(nóng)民簽字，農(nóng)民都同意。問(wèn)題是，施工已經(jīng)完成，雖然所有農(nóng)民都從項(xiàng)目中獲益了，但這種獲益可能會(huì)不均衡，農(nóng)民之間的比較就出了問(wèn)題，然后向工程隊(duì)和縣土地整理中心找補(bǔ)。一個(gè)農(nóng)民找不是問(wèn)題，越找人越多，似乎土地整理極大地?fù)p害了農(nóng)民利益，是不得了的罪惡一樣。得到利益時(shí)，無(wú)論大小，都很高興。但哪怕只有一丁點(diǎn)利益受損，則不僅不高興，而且會(huì)用行動(dòng)來(lái)阻攔施工，來(lái)破壞項(xiàng)目。

為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？在當(dāng)前國(guó)家實(shí)施的項(xiàng)目中，國(guó)家所面對(duì)的是分散的一戶一戶的農(nóng)民，而不是組織起來(lái)的農(nóng)民。與分散的一戶一戶農(nóng)民打交道，往往是由農(nóng)民中的帶頭人來(lái)出頭，各種要求都會(huì)提出來(lái)，國(guó)家根本不可能應(yīng)付得了。或者說(shuō)，由國(guó)家與分散小農(nóng)打交道的成本很高，即使好事，往往也辦不好。

深度動(dòng)員農(nóng)民參與

若農(nóng)民組織起來(lái)又如何？或者說(shuō)，由國(guó)家與組織起來(lái)的農(nóng)戶打交道，從而來(lái)辦土地整理這一類的好事，能否辦好？

農(nóng)民說(shuō)“國(guó)家不能只給我們錢(qián)，還要給我們權(quán)利”。這話是什么意思呢？這話的意思是，當(dāng)前國(guó)家不向農(nóng)民收取稅費(fèi)，還發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，還為農(nóng)民承包地建基礎(chǔ)設(shè)施，這都是好事，農(nóng)民都非常歡迎。但當(dāng)前農(nóng)民最焦慮的一件事是承包地?zé)o法連片經(jīng)營(yíng)，若國(guó)家給農(nóng)民權(quán)利，讓農(nóng)民能組織起來(lái)連片經(jīng)營(yíng)，那就太好了。

但要注意的是，這里農(nóng)民所要權(quán)利是什么權(quán)利？是農(nóng)民個(gè)體的經(jīng)營(yíng)權(quán)利？顯然不是，因?yàn)檗r(nóng)民個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)越大，個(gè)體農(nóng)戶阻擋耕地調(diào)整以利連片經(jīng)營(yíng)的能力就越強(qiáng)，連片經(jīng)營(yíng)就越難。農(nóng)民所要權(quán)利，其實(shí)是村社共同體調(diào)整土地乃至重新分配土地的權(quán)力，是進(jìn)行“劃片承包”的權(quán)利。只有村社集體具有一定的調(diào)整土地的權(quán)利，農(nóng)民通過(guò)村社組織來(lái)凝聚他們的共同意愿，從而可以重新進(jìn)行以方便耕作為基礎(chǔ)的“劃片承包”。農(nóng)民個(gè)體土地權(quán)利越大，尤其是在當(dāng)前大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商甚至早已在外工作的情況下，重新調(diào)整土地以利連片經(jīng)營(yíng)，并為在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕者提供耕作方便，就越難。農(nóng)民所要求的國(guó)家給的權(quán)利，不是給到農(nóng)戶個(gè)體更大的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是給到村社集體調(diào)整耕地的權(quán)利。這個(gè)例子可以充分說(shuō)明，對(duì)農(nóng)民情況不理解時(shí)，僅僅按照字面意思理解會(huì)誤多大的事情。

也就是說(shuō)，如果在土地整理中，一方面承認(rèn)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包土地的面積，一方面又允許調(diào)整耕地位置，則土地整理時(shí)，完全可以通過(guò)村社組織的深度介入，大穩(wěn)定，小調(diào)整，從而有效地解決土地整理所帶來(lái)利益分配不均衡的問(wèn)題。甚至可以對(duì)所有土地按過(guò)去承包面積進(jìn)行重新分配，這個(gè)分配的過(guò)程中，充分重視農(nóng)民的參與，讓農(nóng)民通過(guò)一而再的討論，達(dá)成關(guān)于土地連片承包的共識(shí)，然后在整理土地之后，通過(guò)劃片再抓鬮再承包到戶。農(nóng)民借土地整理來(lái)實(shí)現(xiàn)連片經(jīng)營(yíng)。這就是廣西龍州市土地整理中的所謂小塊并大塊的經(jīng)驗(yàn)。正是借土地整理中容易出現(xiàn)的矛盾和利益調(diào)整，而讓農(nóng)民深度參與進(jìn)來(lái)，又借農(nóng)民深度參與，而解決一家一戶在平常情況下根本不可能解決的通過(guò)打亂重分劃片承包來(lái)解決的連片經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

這樣，在土地整理中，就有可能通過(guò)深度動(dòng)員農(nóng)民參與，充分發(fā)揮村社集體的力量，不僅化解土地整理中所必然出現(xiàn)的利益調(diào)整的矛盾，而且借此機(jī)會(huì)來(lái)解決一直困擾中國(guó)農(nóng)民的土地權(quán)利零碎不能連片經(jīng)營(yíng)的難題。因此是一舉兩得。國(guó)家給村社集體一定調(diào)整土地權(quán)力，可以防止分散農(nóng)民中的邊緣群體（比如釘子戶）的無(wú)理阻攔或不當(dāng)索利。國(guó)家也因?yàn)橛辛艘粋€(gè)有一定權(quán)利從而有一定能力的村社組織出面，而有了可以方便打交道者，國(guó)家因此可以低成本地辦好事，因此可以好事辦好。

縣委書(shū)記的大文章

富川縣已經(jīng)爭(zhēng)取到2014-2016年共計(jì)4.2億元的土地整理資金，在三年內(nèi)對(duì)整個(gè)富川縣40萬(wàn)畝耕地的大多數(shù)進(jìn)行整理。如此大規(guī)模的土地整理，如果都象“兩洞”項(xiàng)目一樣，富川縣的土地整理就會(huì)出問(wèn)題。

怎么辦呢？富川縣委書(shū)記廖立勇說(shuō)，在土地整理中，必須要讓農(nóng)民參與。問(wèn)題是如何讓農(nóng)民參與，是讓農(nóng)民個(gè)體參與還是組織起來(lái)參與，如何組織農(nóng)民的參與。

富川縣未來(lái)三年的土地整理，規(guī)模巨大，長(zhǎng)遠(yuǎn)后果明顯，土地整理好壞將不僅關(guān)涉到農(nóng)民耕作是否方便，富川縣鄉(xiāng)村治理能否有序，而且關(guān)涉到國(guó)家糧食安全。土地整理因此必定是富川縣未來(lái)三年的中心工作。富川縣完全可能借土地整理來(lái)做更大的文章，其中的文章之一就是借土地整理來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民耕地的連片經(jīng)營(yíng)。

廖立勇講了他的一些想法。

第一，在縣一級(jí)，除土地部門(mén)有大量的土地整理資金以外，其余部門(mén)也大多有以土地為中心的各種項(xiàng)目資金，如農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、財(cái)政局、水利局、林業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、交通局、扶貧辦、移民辦、民政局、住建局、組織部、婦聯(lián)等等都有項(xiàng)目資金，如果項(xiàng)目資金不整合，就可能出現(xiàn)重復(fù)無(wú)序建設(shè)的問(wèn)題。因此，廖立勇認(rèn)為，在未來(lái)三年，縣一級(jí)要整合條條，將各個(gè)條條的項(xiàng)目資金整合起來(lái)，共同規(guī)劃共同施工分別驗(yàn)收。

第二，如此巨大的工程必須要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)來(lái)發(fā)揮上引下聯(lián)、設(shè)計(jì)項(xiàng)目、實(shí)施項(xiàng)目和監(jiān)督管理的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)塊塊，這個(gè)塊塊除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大約20個(gè)公務(wù)員以外，還有七站八所近100個(gè)事業(yè)編人員（不算醫(yī)生和教師），若將公務(wù)員和事業(yè)編人員整合起來(lái)，以土地整理實(shí)施為中心開(kāi)展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)是可以發(fā)揮巨大能量的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的加強(qiáng)要借縣一級(jí)對(duì)條條的整合。合起來(lái)就是“整合條條，加強(qiáng)塊塊”。

第三，土地整合涉及每個(gè)農(nóng)戶的利益，農(nóng)戶因此要參與進(jìn)來(lái)。但不能讓農(nóng)戶分散無(wú)序地參與，而應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)，讓農(nóng)民通過(guò)村社組織參與到項(xiàng)目中來(lái)。這個(gè)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是要落實(shí)村社組織一定的調(diào)整具體地塊的權(quán)利。也就是說(shuō)，在這個(gè)制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)該讓農(nóng)民通過(guò)討論達(dá)成共識(shí)，即每個(gè)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不等于承包具體地塊的權(quán)利及30年不變，而是承包經(jīng)營(yíng)村社集體土地的權(quán)利30年不變。

這樣，就可能借土地整理，不僅極大地改善農(nóng)民的耕作條件；而且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民夢(mèng)寐以求的連片經(jīng)營(yíng)（小塊變大塊）；另外，借此使村社集體組織變得有一定權(quán)力和一定能力，而使地方政府在之后辦其他好事時(shí)，可以借此有一定能力的村社組織將事辦好。借此，富川縣委在縣一級(jí)整合條條，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般加強(qiáng)塊塊，成功實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”。唯有健全有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的上引下聯(lián)，才能讓中國(guó)農(nóng)村治理穩(wěn)定有序。

在這個(gè)意義上，我們可以借富川縣未來(lái)三年的土地整理，來(lái)搞一個(gè)農(nóng)村基層治理模式的實(shí)驗(yàn)。富川若能實(shí)驗(yàn)成功，其經(jīng)驗(yàn)就可以推廣到全國(guó)其他地方。

最后說(shuō)一句，顯然，土地整理并非工程問(wèn)題，也不是局部的管理問(wèn)題，而是地地道道可以變成影響中國(guó)基層治理大局的重大問(wèn)題。