建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)探析

■曹寶於

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位以實(shí)現(xiàn)其宗旨為目標(biāo)，實(shí)行舉辦權(quán)與管理權(quán)分離，以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)，由一系列激勵(lì)和約束機(jī)制組成的制度安排。隨著我國(guó)行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，改革事業(yè)單位的管理體制、運(yùn)行機(jī)制的呼聲愈來(lái)愈高，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的迫切要求。

事業(yè)單位法人治理的現(xiàn)實(shí)意義

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，是解決公益事業(yè)發(fā)展深層次矛盾和問(wèn)題的根本措施，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

第一，有利于落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，直接擁有法人自主權(quán)，獨(dú)立決策、執(zhí)行，落實(shí)用人權(quán)、用工權(quán)和分配權(quán)，真正成為自我管理、自我約束、自我發(fā)展的法人實(shí)體，從根本上解決“有法人之名、無(wú)法人之實(shí)”的問(wèn)題。同時(shí)，建立完善法人治理結(jié)構(gòu)，使政府依法定權(quán)限、程序管理社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)政事分開、建立新型的政事關(guān)系，不僅是事業(yè)單位發(fā)展的需要，更是依法治國(guó)的必然要求。

第二，有利于提高效率和增強(qiáng)活力。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府和舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象以及專家學(xué)者共同參與決策，可以有效實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化；同時(shí)，事業(yè)單位可以更好地行使法人自主權(quán)，建立好激勵(lì)機(jī)制，有利于最大限度地調(diào)動(dòng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)內(nèi)部活力，做到?jīng)Q策準(zhǔn)、指揮靈、執(zhí)行快、效率高、活力足。

第三，有利于強(qiáng)化公益屬性。通過(guò)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，引入外部理事，在決策和監(jiān)督中體現(xiàn)各方利益，能更好地規(guī)范事業(yè)單位的行為，保證其公益屬性的實(shí)現(xiàn)。

第四，有利于加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管。通過(guò)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，政府、主管單位、事業(yè)單位各歸其位、各行其職、各負(fù)其責(zé)，政府和主管單位把直接管理權(quán)交給事業(yè)單位，可以一視同仁地依法加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管；同時(shí)，事業(yè)單位通過(guò)健全自我約束機(jī)制，加上有事業(yè)單位外部人員參與監(jiān)督，可實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督共同發(fā)揮作用。

事業(yè)單位法人治理的現(xiàn)存問(wèn)題

第一，法人權(quán)力落實(shí)不到位。政事不分、管辦不分的最重要體現(xiàn)是事業(yè)單位法人決策權(quán)不完整。盡管全國(guó)實(shí)行了統(tǒng)一的事業(yè)單位法人登記制度，但這種登記是建立在審批制度基礎(chǔ)上的一種補(bǔ)充登記，只是對(duì)批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)的形式確認(rèn)，無(wú)法從實(shí)質(zhì)上對(duì)事業(yè)單位法人主體進(jìn)行審查。事業(yè)單位在人、財(cái)、物等方面沒(méi)有真正完全獨(dú)立的決策權(quán)，一些基本權(quán)利體外循環(huán)，沒(méi)有建立法人治理結(jié)構(gòu)的條件和積極性。

第二，立法相對(duì)滯后。事業(yè)單位法人制度建設(shè)實(shí)踐時(shí)間較短，關(guān)于事業(yè)單位法人制度方面的法律法規(guī)很不完善。不僅體系不完善，而且立法內(nèi)容簡(jiǎn)略，甚至缺失，例如沒(méi)有法人治理結(jié)構(gòu)的具體規(guī)定，沒(méi)有法人破產(chǎn)的規(guī)定，法人設(shè)立條件過(guò)于簡(jiǎn)略模糊，事業(yè)單位法人定性范圍不準(zhǔn)確等等。另外，立法層次較低。關(guān)于事業(yè)單位法人制度規(guī)定大部分集中在《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》中，還沒(méi)有一部專門的法律來(lái)規(guī)范事業(yè)單位法人制度。

第三，績(jī)效考核制度缺乏。就現(xiàn)行的事業(yè)單位績(jī)效考核制度來(lái)說(shuō)，基本上形同虛設(shè)，只要單位存在，財(cái)政就只管撥錢，從不過(guò)問(wèn)績(jī)效如何，就導(dǎo)致許多事業(yè)單位缺乏進(jìn)取心和創(chuàng)新精神，習(xí)慣于按部就班的守?cái)傋印?duì)于單位內(nèi)部而言，沿用行政化的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，員工責(zé)任心不強(qiáng)，工作積極性不高。另外，現(xiàn)行的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制不完善，這些都不利于治理思想的萌生和發(fā)展。

第四，監(jiān)督體制機(jī)制不健全。事業(yè)單位法人外部監(jiān)督比較宏觀，且大多數(shù)屬事后監(jiān)督，缺乏過(guò)程監(jiān)督，無(wú)法形成有效監(jiān)督。內(nèi)部決策層與執(zhí)行層高度重合，沒(méi)有分離，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制基本失靈。規(guī)模較小的事業(yè)單位沒(méi)有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。規(guī)模較大的事業(yè)單位設(shè)有黨的紀(jì)檢和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一些單位設(shè)有審計(jì)機(jī)構(gòu)，由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受本部門黨組織領(lǐng)導(dǎo)，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地位較低，無(wú)法履行監(jiān)督職責(zé)，而且這種監(jiān)督內(nèi)容側(cè)重于紀(jì)律監(jiān)督，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的決策、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)執(zhí)行等監(jiān)督，根本無(wú)能為力。

正確把握和處理好幾種關(guān)系

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，涉及面廣，政策性強(qiáng)，改革任務(wù)艱巨復(fù)雜，不可能一蹴而就，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，我們要注重把握好以下幾個(gè)關(guān)系。

第一，把握好社會(huì)改革呼聲高與主管單位不積極及自身內(nèi)在動(dòng)力不足的關(guān)系。近年來(lái)，隨著我國(guó)行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，改革事業(yè)單位的管理體制、運(yùn)行機(jī)制的呼聲愈來(lái)愈高，愿望越來(lái)越迫切，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)改革勢(shì)在必行。但在實(shí)際中，傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制已經(jīng)運(yùn)行了幾十年，具有強(qiáng)大的制度慣性和路徑依賴，相當(dāng)數(shù)量的政府主管部門還是習(xí)慣于當(dāng)“婆婆”，發(fā)施號(hào)令，習(xí)慣于對(duì)下屬事業(yè)單位人財(cái)物的直接管理，特別是對(duì)改革管辦分離制度興趣不大，推進(jìn)起來(lái)阻力很大。與此同時(shí)，事業(yè)單位本身內(nèi)在動(dòng)力不足，不少單位法定代表人覺(jué)得人權(quán)財(cái)權(quán)的監(jiān)管又多了一道程序，對(duì)社會(huì)要求建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的呼聲漠不關(guān)心。還有一部分事業(yè)單位認(rèn)為，建立法人治理結(jié)構(gòu)是搞形式主義，中看不中用，對(duì)這項(xiàng)改革總是以種種理由拖延時(shí)間。因此，我們既要注重頂層制度設(shè)計(jì)，又要想方設(shè)法調(diào)動(dòng)政府主管部門、事業(yè)單位本身等多方面的積極性，扎實(shí)組織好培訓(xùn)，抓好試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，并根據(jù)進(jìn)展情況，組織試點(diǎn)工作評(píng)估，分批分類推進(jìn)。

第二，把握好執(zhí)行《章程》與執(zhí)行其它制度的關(guān)系。為適應(yīng)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作需要，2013年5月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》，為建立以理事會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位制定章程提供了基本的規(guī)范和指導(dǎo)，也為建立其他形式法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位制定章程提供了參照。在制定及執(zhí)行《章程》過(guò)程中，會(huì)遇到許多政策性的沖突或不好把握的東西。如在高校系統(tǒng)中，有自成一體的章程，就有矛盾和沖突的地方。再例如，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，采用什么樣的領(lǐng)導(dǎo)方式，既符合憲法的要求，不干涉事業(yè)單位董事會(huì)（理事會(huì)）、監(jiān)事會(huì)等的法律行為，又能切實(shí)貫徹黨的路線方針政策，使事業(yè)單位的發(fā)展不偏離航向，是值得特別重視和研究的問(wèn)題。

第三，把握好事業(yè)單位自律與社會(huì)監(jiān)督的關(guān)系。鑒于目前事業(yè)單位監(jiān)管職能比較分散，應(yīng)該首先強(qiáng)化自身的監(jiān)督，強(qiáng)化董事會(huì)（理事會(huì)）中監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能作用，還有“老三會(huì)”即黨委會(huì)、職工代表大會(huì)和工會(huì)監(jiān)督作用。與此同時(shí)，要著力建立靠制度管人管事的社會(huì)監(jiān)督新機(jī)制，形成完整的監(jiān)管體系和網(wǎng)絡(luò)：一是應(yīng)充分發(fā)揮各行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮社會(huì)各界的社會(huì)監(jiān)督功能；二是建立決策失誤追究制度；三是建立審計(jì)制度和績(jī)效評(píng)估制度；四是建立年度報(bào)告制度；五是建立信息公開制度。

第四，把握好單一投資主體與多元投資主體的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的事業(yè)單位是由國(guó)家(政府)出資舉辦，承擔(dān)著提供社會(huì)基本公共服務(wù)的職能，單一投資主體，供給總量不足，供給方式單一，公益服務(wù)效果與廣大人民群眾期望值有很大的差距。中發(fā)[2011]5號(hào)文件明確規(guī)定：鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)。鼓勵(lì)民間資本、社會(huì)資本投資事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，是形成法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)條件。實(shí)現(xiàn)政事分開，管辦分離，使每個(gè)事業(yè)單位成為獨(dú)立平等的公益服務(wù)提供主體，能夠弱化因投入主體不同導(dǎo)致的事業(yè)單位在資源分配、政策支持和監(jiān)督管理等方面存在的待遇差別，有利于促進(jìn)解決公益服務(wù)供給方式單一、總量不足、事業(yè)單位行政化等問(wèn)題，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與興辦公益事業(yè)的積極性。實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位投入主體多元化，將推進(jìn)構(gòu)建公益服務(wù)新格局，促進(jìn)公益服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。

第五，把握好大中小事業(yè)單位在結(jié)構(gòu)模式上的關(guān)系。對(duì)大中小型單位法人治理結(jié)構(gòu)模式上不能搞一刀切，要結(jié)合實(shí)際因地制宜。大中型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式：董事會(huì)或理事會(huì)模式。董事會(huì)（理事會(huì)）作為事業(yè)單位的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)確定事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使事業(yè)單位重大事項(xiàng)決策權(quán)；行政執(zhí)行人及其副職組成事業(yè)單位的管理層；大中型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式設(shè)立監(jiān)事會(huì)，履行監(jiān)督職責(zé)。小型事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)模式：股東人數(shù)較少或者規(guī)模較小（一般為10人以下）事業(yè)單位，為節(jié)約管理成本，可不設(shè)董事會(huì)，只設(shè)一名執(zhí)行董事，執(zhí)行董事可兼任行政負(fù)責(zé)人，同時(shí)可以不設(shè)監(jiān)事會(huì)，只設(shè)一至二名監(jiān)事，履行監(jiān)督職責(zé)?！?/p>