提升城鎮(zhèn)土地利用效率

◎ 文/劉勇

提升城鎮(zhèn)土地利用效率

◎ 文/劉勇

目前，我國城鎮(zhèn)建設用地效率是比較高的，但由于我國總人口和城鎮(zhèn)人口眾多，城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積占國土面積的比重已經(jīng)超過世界平均水平。因此，未來我國需要采取更加嚴厲、更加嚴格、更加集約的城鎮(zhèn)土地利用方式，以更加有效地控制城鎮(zhèn)建成區(qū)總面積不斷增長的趨勢。

土地利用狀況

總體上看，我國城鎮(zhèn)土地利用是比較集約的，但越來越多的城鎮(zhèn)人口使城鎮(zhèn)用地總量巨大，呈現(xiàn)出人均城鎮(zhèn)用地相對較少，而城鎮(zhèn)用地總量相對較大的特點。改革開放以來，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程的加快，我國城鎮(zhèn)土地也得到迅速擴張，從總量、人均和結構等方面看，有如下特點∶

1.城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張迅速，并呈不斷加快趨勢

2000-2010年城鎮(zhèn)建成區(qū)面積由5.37萬平方公里增至9.13萬平方公里，年均增加3756平方公里。1981-2010年城市建成區(qū)面積由0.74萬平方公里增至4.10萬平方公里，年均增加1159平方公里。1995-2010年建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積由1.39萬平方公里增至3.53萬平方公里，年均增加1429平方公里，且增長速度每隔5年就有明顯提高。

2.人均城鎮(zhèn)用地呈增長態(tài)勢，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來城鎮(zhèn)用地的擴張，以及城鎮(zhèn)人口的增加。城鎮(zhèn)用地的擴張可用每年城鎮(zhèn)用地增長速度表示，稱為土地城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)人口增長則用每年城鎮(zhèn)人口增長速度表示，稱為人口城鎮(zhèn)化。世界各國城鎮(zhèn)化的實踐表明，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化推進過程中城鎮(zhèn)用地擴張速度一般要快于人口向城鎮(zhèn)集中的速度，具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人均用地面積的不斷提高，這是世界工業(yè)化城鎮(zhèn)化中的一個普遍現(xiàn)象（國際統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，經(jīng)濟越發(fā)達人均城鎮(zhèn)用地面積越多），也是符合經(jīng)濟社會發(fā)展的一般規(guī)律的。當前，我國正處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)人口人均用地面積也呈增長態(tài)勢。

3.人均建設用地不多，但建設用地總量可觀，其占國土面積的比重已高于世界平均水平

2008年我國人均建設用地僅為249.0平方米（世界銀行給出的2005年我國人均城鎮(zhèn)建設用地為517平方米），遠低于2005年世界人均城鎮(zhèn)用地1109平方米和發(fā)達國家人均2075平方米的水平。但是，由于我國人口眾多，建設用地總量十分可觀，2008年達33.07萬平方公里，占全國面積的比重達3.4%，遠高于2005年世界城鎮(zhèn)用地2.7%的平均水平，與發(fā)達國家3.8%的平均水平接近。

4.主要分布在新東部和大中部，與人口分布基本吻合，大中部地區(qū)建設用地最為集約

2008年建設用地在新東部①和大中部地區(qū)分布的比重均為45%左右，而遠西部僅為9.4%，人口分布新東部略小于大中部（兩者差別不大），遠西部最少，可見建設用地與人口的空間分布是基本吻合的。

從人均建設用地看，新東部略大于大中部、遠西部地區(qū)，表明經(jīng)濟越發(fā)達人均建設用地越高；從3個地帶看，大中部人均最低，其次是新東部，遠西部地區(qū)最高，表明大中部建設用地最為集約，城鎮(zhèn)化水平還比較低，未來發(fā)展空間大。

從空間組合看，建設用地和城鎮(zhèn)用地的大分散、小集中格局逐步形成，表現(xiàn)為各城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張、交通通道不斷加強以及城鎮(zhèn)群集中擴張的3大擴張，開始形成了若干點狀城鎮(zhèn)、線狀交通通道以及聚落集群有機結合的合理空間組合，成為建設用地集中分布和組合區(qū)，如沿海地區(qū)的長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)，大中部的長江中游地區(qū)（武漢都市圈、成渝地區(qū)、關中地區(qū)等）、黃河中游地區(qū)（中原城市群、汾河流域），遠西部的京包沿線地區(qū)、天山北路地區(qū)等。

5.在內(nèi)部結構上，城市土地結構仍然以居住用地和工業(yè)用地比重最大，其它城市用地增長較快

2007年我國城市中居住用地比重仍然居第1位，比重達30.9%；工業(yè)用地居第2位，比重達22.0%；公共設施用地居第3位，比重達13.0%。從發(fā)展速度看，居住用地、工業(yè)用地、公共設施用地以及其它城市用地都處于擴張狀態(tài)，相對而言，包括綠地、道路廣場用地等在內(nèi)的其它城市用地增長速度更快一些。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，未來我國城市用地結構將出現(xiàn)以下變化∶一是居住用地比重將大幅度提高，達到40%左右；二是工業(yè)用地將逐步下降，并控制在15%左右；三是生態(tài)用地將進一步提高，達到20%左右；四是城市基礎設施用地將略有上升。這樣的土地利用結構變化對城市的規(guī)模經(jīng)濟效益可能不會是利好消息，但對城鎮(zhèn)化質量的提高、宜居條件的優(yōu)化和城市生態(tài)環(huán)境的改善則無疑是非常必要的。

城鎮(zhèn)土地利用效率分析

1.不同規(guī)模城鎮(zhèn)土地利用效率和集約程度不同

從城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村居民點規(guī)模結構和集約程度看，建設用地比重較大的在規(guī)模結構的兩端即城市和村莊，用地集約程度則明顯表現(xiàn)出規(guī)模越大人均用地越少的特點（除村莊外）。處在居民點規(guī)模兩端的城市、縣城與村莊用地總量相對較多，人均用地量相對較??；處于居民點規(guī)模中間的建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)用地總量相對較少，但人均用地相對較多。村莊用地總量最大，但人均用地低于建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，原因在于村莊公共基礎設施和公共建筑相對較少?？傮w上看，未來我國建設用地節(jié)約的空間在農(nóng)村，只要農(nóng)村建設用地能夠隨著人口向城鎮(zhèn)集中而及時退出，我國城鎮(zhèn)建設用地對耕地和土地結構的影響就能夠降到最小。

2.不同地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用效率差異及其影響因素

我國新東部、遠西部地區(qū)土地利用效率差異的主要原因，可以歸結為不同的區(qū)位、不同的自然條件和改革開發(fā)步伐上的差異3個方面，其中最為重要的因素應該是區(qū)位。區(qū)位決定了我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化由東向西的基本空間順序，從而也就決定了各地區(qū)城鎮(zhèn)土地利用效率的空間差異，其他因素只是在區(qū)位因素的基礎上發(fā)揮著增強或減緩的次要影響和作用。

未來我國城鎮(zhèn)化節(jié)地潛力的重點空間地區(qū)應當在新東部，這里已經(jīng)進入工業(yè)化城鎮(zhèn)化后期，開始了增長方式轉型的進程，城鎮(zhèn)土地擴張和人口集中的步伐已經(jīng)開始放緩。而我國的大中部、遠西部地區(qū)尚處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段，這里的土地資源也相對豐富，是我國未來20年工業(yè)化城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，當然推進大中部、遠西部地區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化也需要走出一條更加集約的道路來，以避免新東部地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)過的土地無序擴張現(xiàn)象。

節(jié)地型城鎮(zhèn)化道路的選擇

1.指導思想

未來20年我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化仍將處于快速發(fā)展的中期階段，并將經(jīng)歷前10年左右的全面建設小康社會（高峰發(fā)展）時期和后10年左右的更加寬余社會（接近拐點）時期，最終實現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的歷史任務。相應地，我國建設用地也將經(jīng)歷上述兩個階段，年均新增建設用地將達到高峰和峰值，并最終完成國土建設開發(fā)和整治的宏偉任務。根據(jù)這一發(fā)展階段和歷史任務的論述，結合資源環(huán)境狀況和已經(jīng)選擇的工業(yè)化城鎮(zhèn)化以及建設用地擴張方案，確定未來我國走節(jié)地型城鎮(zhèn)化道路的指導思想如下∶以科學發(fā)展觀為指導，遵循工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，根據(jù)我國人多地少質差的特殊國情，為確保高度城鎮(zhèn)化目標和全面小康社會和更加豐裕社會目標的實現(xiàn)，為確保18億畝耕地的紅色底線，必須實施世界上最集約、最節(jié)約和最嚴格的土地管理制度，以實現(xiàn)土地資源的高效、集約利用，形成世界最集約的城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)群。

2.對策和措施

（1）強化國土資源部門對全國土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調管理職能，建立城鄉(xiāng)一體化的土地行政管理機制。具體內(nèi)容包括淡化土地所有權管理，突出土地利用權的確權、規(guī)范和管理，相應地進一步明確國土部門對土地使用權的行政管理職能，建設部門和農(nóng)業(yè)部門以及其他部門只行使使用權；強化和改進土地用途管制，如劃分土地利用功能區(qū)、明確城鎮(zhèn)邊界、劃分各類農(nóng)業(yè)用地（主要是耕地）基本保護范圍、建立嚴格的土地用途變更審批制度等；建立各土地利用類型的、符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃要求的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權市場，增加土地資源的流動性，擴大空間配置的范圍，促進土地開發(fā)利用效率的提高等。

（2）建立新的建設用地體制機制。其一，控制建設用地的來源。一是要嚴格遵循土地用途管制和土地利用規(guī)劃的要求，充分利用市場機制和價格杠桿作用，使建設用地擴張有序，合法合理合價。二是建立新的土地征用制度。土地征用主體是國家，征用土地的用地是公益性目的，征用價格應當略高于、至少不低于市場土地價格，以防止泛征土地。三是進一步改進建設用地年度指標控制制度。按照土地用途管制和土地利用規(guī)劃的要求，適當擴大指標在年際之間和地區(qū)之間的調配和轉讓（也要通過市場機制實現(xiàn)）。其二，合理利用土地經(jīng)營籌集城鄉(xiāng)建設資金。一是改變土地使用權出讓金一次性收取為1年、2年或5年收取，以降低土地出讓價格，減少土地開發(fā)成本。二是大幅度提高土地使用稅，促進土地資源的合理配置，并利于開辟城鄉(xiāng)建設資金來源的穩(wěn)定渠道。三是在創(chuàng)造必要的資金安全和保障的條件下，努力擴大地方政府債券的發(fā)行量，進一步開放城鎮(zhèn)基礎設施和公共事業(yè)，大力引進社會和國外資金，不斷擴大城鄉(xiāng)建設資金來源的新渠道。其三，做好建設用地存量挖潛和集約利用。一是建立城鎮(zhèn)土地集約節(jié)約用地的新機制，如制定舊城改造的優(yōu)惠政策、鼓勵中心城區(qū)的立體化開發(fā)、加大產(chǎn)業(yè)向各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中的步伐等。二是探索有效控制農(nóng)村建設用地擴張，促進集約化的新農(nóng)村建設的新機制，如進一步完善鼓勵“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的有關政策、大幅提高土地還耕的補償標準、進一步提高新農(nóng)村建設標準和水平等。

（3）建立有利于促進建設用地集約利用的稅收、財政和金融體系。按照土地用途管制的要求搞好土地經(jīng)營，以土地換取資金，促進城鎮(zhèn)建設的不斷發(fā)展，是世界各國政府的普遍做法。為促進建設用地集約利用，需要進一步改進和完善與土地經(jīng)營管理有關的一系列稅收、財政和金融政策。

其一，稅收上，要改革土地利用的直接稅和間接稅比例關系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，另外，要及時開征房地產(chǎn)稅，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。其二，財政上，要建立城市財政與城鎮(zhèn)基礎設施之間的新型關系，財政資金只管基礎設施的運行，而不管投資，城鎮(zhèn)基礎設施投資主要靠其它途徑解決。其三，金融體系上，建議開辦土地銀行，統(tǒng)籌經(jīng)營管理與土地出讓、交換和開發(fā)有關的所有資金來源和用途。

（4）改革與城鄉(xiāng)土地利用有關的戶籍、社保、規(guī)劃、行政區(qū)劃等制度和政策。城鎮(zhèn)化水平的提高促進了人口的集中和土地的集約利用，取消戶籍制度，恢復自由遷徙權，將有利于人口城鎮(zhèn)化進程，促進土地資源的集約利用。

其一，提高社會保障的統(tǒng)籌層次，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)居民的基本社會保障體系將為人口的自由流動和遷徙提供便利條件，也為農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設用地的合理調整提供前提。其二，土地利用規(guī)劃是土地用途管制的基礎和依據(jù)，要進一步增加土地規(guī)劃的法律地位和嚴肅性，加大土地規(guī)劃執(zhí)行、檢查和監(jiān)督的力度。按照經(jīng)濟社會發(fā)展進程及時調整城鄉(xiāng)行政區(qū)劃也是世界各國通行的做法，事實上工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展變化速度快，城鄉(xiāng)邊界經(jīng)常處于動態(tài)的變化之中，行政區(qū)劃應該及時反映城鄉(xiāng)范圍的變化，以適應城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求。其三，處理好城鄉(xiāng)關系的另一個方面是要大力推行“省直管縣”體制，促進縣域經(jīng)濟和縣城的快速發(fā)展，為工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展開拓必要的新空間。

注釋

①新三大地帶劃分∶新東部包括黑吉遼、京津冀魯、滬蘇浙、粵閩瓊13?。ㄊ校?；大中部包括黃河中上游（陜甘寧晉豫）、長江中上游（川渝湘鄂贛皖）、珠江中上游（云貴桂）14?。▍^(qū)、市）；遠西部包括蒙新青藏4?。▍^(qū)）。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）

編輯：藺麗莉