多措并舉應(yīng)對人口老齡化

◎ 文/程承坪

多措并舉應(yīng)對人口老齡化

◎ 文/程承坪

截至今年2月，我國60歲以上的老年人口已超過2億，占總?cè)丝诘?4.9%，而且人口老齡化的速度在不斷加快。與發(fā)達(dá)國家“先富后老”的人口老齡化不同，我國是“未富先老”，物質(zhì)基礎(chǔ)不夠厚實，科技不夠發(fā)達(dá)，社會保障制度還不夠完善，因而面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。為此，我們必須立足現(xiàn)實，著眼未來，認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，多措并舉應(yīng)對人口老齡化。

完善法律法規(guī)有序應(yīng)對人口老齡化

1.國外人口老齡化國家法律概況

從先期進(jìn)入人口老齡化國家采取的有效應(yīng)對舉措中，我們可以看到一個共同的特點，即不斷完善法律法規(guī)，通過制定法律法規(guī)規(guī)范老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。如美國與人口老齡化有關(guān)的法律法規(guī)有《社會保障法》、《美國老年人法》、《老人志愿工作方案》、《老年人營養(yǎng)方案》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》、《禁止歧視老年人就業(yè)法》、《老年人正義方案》等；英國有《養(yǎng)老金法案》、《國民保險法》、《福利改革與養(yǎng)老金法》、《退休金法》、《退休金信用法》、《社會保障法案》等；日本有《退休金法》、《工人養(yǎng)老金保險法》、《老年人再就業(yè)法》、《國民健康保險法》、《國民養(yǎng)老保險法》、《老年福利法》、《老年保健法》、《護(hù)理保險法》、《高齡居住法》、《高齡者虐待防治法》等；新加坡不但出臺了一系列與人口老齡化有關(guān)的法律法規(guī)，還出臺了具有儒家“孝”文化傳統(tǒng)特色的《贍養(yǎng)父母法》。先期進(jìn)入人口老齡化國家出臺的針對人口老齡化的專門性法律法規(guī)為其應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)提供了法律依據(jù)，避免了老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的無序性和盲目性，值得我國借鑒。

2.我國人口老齡化立法工作亟待完善

目前我國關(guān)于人口老齡化方面的立法工作還處于探索階段，出臺的法律法規(guī)還比較少，法律文件只有《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（1996年）、《中華人民共和國社會保險法》（2010年），以及政府部門規(guī)章《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（1999年）、《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（2008年）、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013年）等，不但缺乏有針對性的部門法，而且還缺乏體系性，這種局面遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)下人口老齡化速度快、人數(shù)多、面對問題復(fù)雜的現(xiàn)狀，需要盡快加以改變。

統(tǒng)籌公共政策協(xié)力應(yīng)對人口老齡化

1.單一的政策難以應(yīng)對人口老齡化

目前，世界所有的發(fā)達(dá)國家均已進(jìn)入人口老齡化，發(fā)展中國家也在大舉邁入人口老齡化國家的行列，人口老齡化將成為人類社會的常態(tài)。人口老齡化將帶來社會運行狀態(tài)的深刻變革，它不僅僅是一個社會人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，而且還將影響利益分配結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和階層結(jié)構(gòu)等的變化。這樣一種深刻的社會變革，僅靠單一的政策變化是難以應(yīng)對的。如單純改變?nèi)丝谡卟⒉蛔阋詰?yīng)對人口老齡化問題，因為人口的老齡化不僅僅是出生率的下降所導(dǎo)致，還涉及到人口壽命的延長，不可能因為生育政策的改變而得到逆轉(zhuǎn)。再如單純地改變養(yǎng)老保險政策也不足以完全解決當(dāng)前養(yǎng)老保險金支付不足的問題，因為養(yǎng)老保險金不足還涉及到勞動生產(chǎn)率、勞動適齡人口的勞動力參與率、老年人勞動力參與率以及退休制度等許多方面。

2.人口老齡化的多層次需要各部門政策協(xié)調(diào)合作

人口老齡化從社會層面考察，涉及到醫(yī)療衛(wèi)生體制、住房制度、勞動力流動制度、婚姻制度、家庭結(jié)構(gòu)、代際關(guān)系以及公共安全等方方面面；從經(jīng)濟(jì)層面考察，涉及到投資、消費、儲蓄、稅收、社會福利、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、代際利益的分配等；從文化層面考察，涉及到思想觀念、工作方式、生活態(tài)度、文明樣式等的變遷；從政治層面考察，涉及到不同人口群體之間的關(guān)系及其權(quán)利的配置。因此，應(yīng)對人口老齡化問題是一個系統(tǒng)工程，不可能僅由某一部門出臺的單項政策而得到解決，必須是各部門政策的合作協(xié)調(diào)，才能達(dá)到預(yù)期效果。

創(chuàng)新各項制度積極應(yīng)對人口老齡化

1.創(chuàng)新退休制度

人口老齡化將引致深刻的社會變革，需要創(chuàng)新各項制度化解新問題、新矛盾。如人的壽命延長，表明人的健康狀況得到根本提高，相應(yīng)地人們提供勞動的時間也會增加。因此延長退休年齡是一個必然的制度選擇。當(dāng)今發(fā)達(dá)國家，如英國、德國、西班牙、瑞典、荷蘭、芬蘭、墨西哥、日本等國家的法定退休年齡是65歲，而冰島和挪威則是67歲，美國也將逐步把退休年齡推遲到67歲。

2.創(chuàng)新養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障制度

養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保障制度是應(yīng)對人口老齡化的重要制度之一，但當(dāng)前我國養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保障制度呈“碎片化”的特點，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和農(nóng)村4種養(yǎng)老保障模式，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險3種醫(yī)療保障模式，費用來源不同、保障程度不一，彼此獨立，各省市養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保障制度也存在差異，相互之間不能轉(zhuǎn)接和調(diào)節(jié)。這一狀況既不能體現(xiàn)公平，也不利于人員的流動，還不能最大程度地發(fā)揮養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障的風(fēng)險規(guī)避功能和互濟(jì)功能。因此，需要制度創(chuàng)新，既要提高養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障的覆蓋面和保障程度，又要提高一體化水平，從而最大程度地發(fā)揮養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保障制度在應(yīng)對人口老齡化中的積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

3.發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障功能

家庭養(yǎng)老是“少花錢、多辦事、辦好事”的有效機(jī)制，我國處于“未富先老”的歷史階段，政府財政還沒有能力承擔(dān)老年人的全部物質(zhì)需要和服務(wù)需要，因此家庭養(yǎng)老功能不可忽視。中華民族具有“孝”文化的傳統(tǒng)美德，新加坡將“孝”文化在養(yǎng)老中制度化的做法值得我國借鑒。根據(jù)我國國情，把西方國家的社會福利制度與我國“孝”文化傳統(tǒng)進(jìn)行整合加以制度創(chuàng)新，實行“以居家養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老制度模式是一種現(xiàn)實的選擇。

4.實施“倒按揭”制度

為緩解人口老齡化普遍存在的老年人生活開支與養(yǎng)老金不足的矛盾，許多發(fā)達(dá)國家實施了“倒按揭”制度，取得了顯著成效，既盤活了老年人的存量資產(chǎn)，又提高了老年人的消費水平和生活水平，實踐證明這是一項成功的制度創(chuàng)新。但這一制度在我國還沒有有效開展。為了貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)（2013）35號）的精神，中國保監(jiān)會決定從今年7月1日起至2016年6月30日止在京滬穗漢4個城市開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點。

更新思想觀念從容應(yīng)對人口老齡化

1.提高生命質(zhì)量的新觀念

應(yīng)對人口老齡化面臨眾多挑戰(zhàn)，提高生命質(zhì)量是應(yīng)對挑戰(zhàn)的有效措施之一，為此我們應(yīng)當(dāng)樹立“健康老齡化”、“積極老齡化”兩種新觀念。健康老齡化強(qiáng)調(diào)人的不同年齡階段是一個相互關(guān)聯(lián)的過程，晚年健康狀況很大程度上取決于早年生活的積累。一個人的身體狀況、心理素質(zhì)，以及知識、能力等多是在青年，甚至是孩童時代積累起來的。因此，應(yīng)樹立全生命周期的健康觀念，這既可以提高生命質(zhì)量和健康資本，從而提高老年人創(chuàng)造社會財富的能力，又可以大大降低老年人醫(yī)療保健費用的支出。老年人的健康和醫(yī)療保健費用支出問題還可以通過對年輕人的健康投資和全社會生活方式和行為方式的改變而得到改善，老年人的養(yǎng)老金問題也可以通過提高年輕人的勞動生產(chǎn)率和老年人的勞動力參與率得到緩解。積極老齡化與健康老齡化相銜接，強(qiáng)調(diào)老齡化問題不只是老年人的事，應(yīng)當(dāng)全民參與，從我做起、從現(xiàn)在做起、從孩提時代做起。

2.更新老年人就業(yè)觀念

提高老年人自我撫養(yǎng)能力，減輕撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的有效措施。要實現(xiàn)老年人充分就業(yè)需要更新兩個觀念∶一是認(rèn)為老年人就業(yè)會影響年輕人就業(yè)，這是一大誤區(qū)。事實上，老年人與年輕人在就業(yè)方面存在較大差異，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，年輕人主要從事以力量性、前沿性、創(chuàng)新性、市場性等為特點的全日制為主的職業(yè)，而老年人則主要從事以公益性、社會性、經(jīng)驗性、知識性等為特點的非全日制為主的職業(yè)。二是要擯棄只有從事固定的、全日制的、有收益的勞動才是就業(yè)的理念，樹立彈性的、非全日制的勞動，甚至志愿服務(wù)也是就業(yè)的理念。一些發(fā)達(dá)國家的非政府組織和志愿者團(tuán)體中老年人的比例很高，通過這種方式使老年人融入社會，貢獻(xiàn)自身的經(jīng)驗、知識，同時也為老年人帶來滿足感和成就感。

3.開發(fā)利用老齡人力資源的觀念

通過多種途徑和方法為老年人提供就業(yè)或勞動的機(jī)會是國外普遍的做法，同時也有利于開發(fā)利用老齡人力資源。如日本組織“花甲專家”從事海外協(xié)助工作，德國組織老專家對發(fā)展中國家進(jìn)行技術(shù)援助活動等。我國有6000萬老齡人力資源有待開發(fā)，其中離退休的科技工作者約有600萬人，僅老專家、老教授就有240萬-300萬人，預(yù)計今后每年還有20萬-25萬的老專家、老教授退休。當(dāng)前，如何開發(fā)利用這些寶貴的老齡人力資源是我國亟待解決的重要課題。

開發(fā)老齡產(chǎn)業(yè)有效應(yīng)對人口老齡化

1.發(fā)展符合老年人消費需求的產(chǎn)品和服務(wù)

規(guī)模龐大的老年群體同時也是巨大的消費群體，但老年人的消費需求與年輕人不完全相同，有其自身的特點。符合老年人消費需求的產(chǎn)品或服務(wù)可分為4大類∶一是為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)和照料的產(chǎn)品或服務(wù)，如家政服務(wù)、長期護(hù)理服務(wù)、衛(wèi)生保健服務(wù)等；二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施，主要包括養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓等房地產(chǎn)及相關(guān)設(shè)施的開發(fā)；三是為老年人這一特殊群體研制和生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，如老年生活用品、保健產(chǎn)品、金融理財產(chǎn)品、老年旅游產(chǎn)品等；四是老年人再教育和培訓(xùn)的產(chǎn)品或服務(wù)，同時還包括為老年護(hù)理和服務(wù)人員的項目培訓(xùn)等。

2.發(fā)展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)

在國外，老齡產(chǎn)業(yè)也稱“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，被視為最具活力和前途的產(chǎn)業(yè)之一。日本政府計劃利用醫(yī)療和看護(hù)產(chǎn)業(yè)的巨大規(guī)模，將其發(fā)展成為新興的服務(wù)產(chǎn)業(yè)以拉動未來經(jīng)濟(jì)增長。美國大力發(fā)展老年房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)。芬蘭和瑞典通過為老年人提供周到的家政服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、房屋維修改造服務(wù)、教育咨詢服務(wù)等帶動了老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供了大量的就業(yè)崗位，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。

人口老齡化客觀上要求調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以滿足老年人對物質(zhì)和精神文化生活的特殊需求。在我國，僅養(yǎng)老服務(wù)業(yè)就具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α８鶕?jù)全國老齡辦的測算，2010年城市居家養(yǎng)老服務(wù)中僅家政服務(wù)和護(hù)理服務(wù)潛在的市場規(guī)模已超過1300億元，到2020年將超過5000億元，“十一五”期間每年增加約150億元，2010-2020年每年增加約370億元。同時，養(yǎng)老服務(wù)具有很強(qiáng)的就業(yè)容納力，按照就業(yè)人員與有需求的老年人數(shù)1∶10的比例計算，到“十二五”末，我國老年人護(hù)理服務(wù)和生活照料直接新增養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位500萬個，到2020年將達(dá)到710萬個。2010年末全國城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約有3300萬，其中完全失能老年人有1036萬，到“十二五”期末，部分失能和完全失能老年人將達(dá)4000萬人，這些老年人絕大部分需要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

因此，發(fā)展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)不但有助于滿足老年人的需求，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，也有利于促進(jìn)就業(yè)。

3.發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)需要做的工作

一是制定科學(xué)的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是制定老齡產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、管理制度和評價體系；三是加大老齡產(chǎn)品或服務(wù)的研發(fā)力度；四要加大培養(yǎng)適應(yīng)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才隊伍。

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

編輯：王慧