新型城鎮(zhèn)化的改革取向

◎ 文/楊開忠

卷首語

新型城鎮(zhèn)化的改革取向

◎ 文/楊開忠

我國城鎮(zhèn)化是影響世界的重要過程。改革開放以來，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)。35年來，高速城鎮(zhèn)化推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，使5億多人口擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)了年均10%的經(jīng)濟(jì)增長，由低收入國家跨入中上等收入國家行列，并正在快速地邁向高收入國家，其中，沿海地區(qū)絕大多數(shù)省市已經(jīng)進(jìn)入高收入國家和地區(qū)行列。同時(shí)，我國城鎮(zhèn)化避免了大范圍失業(yè)、貧困和出現(xiàn)貧民窟等問題。

我國以往的城鎮(zhèn)化，也就是舊的城鎮(zhèn)化，是以追求GDP增長為主導(dǎo)的，主要包括循環(huán)的4個(gè)環(huán)節(jié)，即∶為追求GDP增長地方政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和新區(qū)、新城開發(fā)，進(jìn)而吸引企業(yè)和就業(yè)人口，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口集聚給地方帶來財(cái)稅收入，地方有更多資金和動(dòng)力繼續(xù)投資基礎(chǔ)設(shè)施和新區(qū)、新城開發(fā)。根據(jù)城鎮(zhèn)化周期的一般規(guī)律，從現(xiàn)在起到2030年，我國城鎮(zhèn)化率仍將處于30-70%的高速發(fā)展區(qū)間，但隨著向高收入社會(huì)邁進(jìn)，城鎮(zhèn)化內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了變化，老路子難以為繼，需要尋求新路子。

2012年，中共十八大報(bào)告提出，要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化的道路。今年國家制定發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。與舊城鎮(zhèn)化以GDP增長和地方政府為主導(dǎo)不同，新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)滿足人的自由、平等、全面發(fā)展的需要；新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，強(qiáng)調(diào)“競(jìng)爭(zhēng)中立”?？梢哉f，新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)和平等待遇，抓手在于政府再造。筆者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化改革的優(yōu)先領(lǐng)域主要包括6個(gè)方面∶

1.自由遷徙改革。舊城鎮(zhèn)化過程中，人是不能自由流動(dòng)的。與此不同，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須推進(jìn)人的自由遷徙改革。一是在有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所的條件下，放開城鄉(xiāng)落戶限制，并相應(yīng)地建立政府管理調(diào)節(jié)人口流動(dòng)的體制機(jī)制。鑒于特大城市人口遷入預(yù)期收益高，為防止可能的人口過度集聚，其合法住所條件可以提高一些；二是創(chuàng)新公共服務(wù)提供體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

2.土地改革。與舊城鎮(zhèn)化低密度、分散化發(fā)展不同，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)緊湊型城市和城市集群，鼓勵(lì)城市集中、高密度、公交優(yōu)先、混合土地利用、內(nèi)涵式發(fā)展。為此，要推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，建立健全公開、公平、公正的農(nóng)村土地征用制度，對(duì)房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅。

3.創(chuàng)新體系改革。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以投資和廉價(jià)勞動(dòng)力、土地、環(huán)境服務(wù)為主要驅(qū)動(dòng)力導(dǎo)致“千城一律”、同質(zhì)、同構(gòu)不同，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，鼓勵(lì)差別化、個(gè)性化發(fā)展。為此，必須推進(jìn)創(chuàng)新體系改革，形成知識(shí)創(chuàng)造、保存、傳播和應(yīng)用的自由市場(chǎng)，激發(fā)創(chuàng)新活力。

4.投融資改革。與舊城鎮(zhèn)化過度依賴土地財(cái)政不同，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)投融資透明、規(guī)范、多元。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須深化城市建設(shè)投融資體制改革，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，建立地方發(fā)債制度，規(guī)范和擴(kuò)大公私合作制，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

5.環(huán)境管理改革。創(chuàng)造水權(quán)、環(huán)境排放權(quán)、節(jié)能市場(chǎng)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度、激勵(lì)和工具，使之能在跨部門、跨地區(qū)的范圍內(nèi)有效實(shí)施。

6.城市規(guī)劃設(shè)計(jì)改革。在規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制和公眾參與，完善規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，建立健全與要素自由流動(dòng)和人民民主相適應(yīng)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)制度，建立有利于緊湊城市和城市群發(fā)展的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)制度。

（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長）