共建共享：走向更加系統(tǒng)多元的城市更新

□ 吳海瑾

城市更新作為一種城市自我調(diào)節(jié)機(jī)制，已成為城鎮(zhèn)化水平發(fā)展到一定階段的主要任務(wù)和常態(tài)化發(fā)展路徑。為適應(yīng)城市內(nèi)涵式發(fā)展的需要，城市更新正在從一元目標(biāo)指導(dǎo)轉(zhuǎn)向與民生幸福和生活品質(zhì)緊密相關(guān)的多元目標(biāo)平衡，除基本的物質(zhì)空間改善之外，越來越多地被賦予社會經(jīng)濟(jì)文化更深層次的綜合要義。新形勢下，需要深入探索如何強(qiáng)化系統(tǒng)性更新理念和融合創(chuàng)新思維，借助多元力量共治共享有效推動更可持續(xù)的城市更新，通過構(gòu)建新空間、新產(chǎn)業(yè)、新動能、新環(huán)境、新面貌，讓城市更有活力、社會更加公正、人民更加幸福。

城市更新：探索新型城鎮(zhèn)化道路的新里程

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)速度快、規(guī)模大的發(fā)展歷程，并帶動中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。在適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、推動城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)程中，國家開始加快城市更新行動。

2020年黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出“實(shí)施城市更新行動”，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善。由此，“城市更新”成為一個(gè)更加系統(tǒng)化的城市發(fā)展政策，包含改善人居環(huán)境、提升城市品質(zhì)、推進(jìn)系統(tǒng)整合等關(guān)鍵性任務(wù)。2021年實(shí)施“城市更新行動”首次被列入政府工作報(bào)告，作為滿足人民生活高品質(zhì)需求和提升城市競爭力的核心路徑，上升到國家戰(zhàn)略的高度。值得關(guān)注的是，報(bào)告將“城市更新”與探索步入城市發(fā)展成熟階段的中國城市化發(fā)展道路相聯(lián)結(jié)，指出要通過“城市更新”走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

當(dāng)前，“城市更新”不僅是應(yīng)對發(fā)展中問題與挑戰(zhàn)的必不可少的戰(zhàn)略，更成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)標(biāo)志性歷史階段——適應(yīng)新時(shí)代要求、承載新內(nèi)容、重視新傳承、滿足新需求的城市發(fā)展新里程。在這一階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展從空間快速拓展、人口區(qū)域性集聚以及大規(guī)模增量建設(shè)的“粗放式發(fā)展”模式進(jìn)入存量活化提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的“精細(xì)化運(yùn)營”模式。

以人民為中心：新時(shí)代城市更新的多維目標(biāo)和愿景

城市更新源于城市居住功能的改善與升級換代，最初著力于對城市物質(zhì)空間的單一控制與管理。2021年政府工作報(bào)告明確了實(shí)施城市更新行動的總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，城市更新的“目標(biāo)內(nèi)涵”從單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向更加關(guān)注調(diào)節(jié)人與社會全面發(fā)展的綜合目標(biāo)，更具體系化，不僅要完善城市空間形態(tài)與面貌，還兼具實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、人文多維價(jià)值目標(biāo)。

城市更新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是，通過實(shí)施城市產(chǎn)業(yè)空間的更新，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，在沒有占用農(nóng)村的土地和耕地的情況下，通過城市更新獲得經(jīng)濟(jì)的增長，在存量中獲得增量，實(shí)現(xiàn)城市的內(nèi)涵式發(fā)展。城市更新的社會發(fā)展目標(biāo)是，注重提升公共服務(wù)和基建配套質(zhì)量，賦予老舊社區(qū)以活力，讓老舊的社區(qū)變成更宜人、宜居的理想社區(qū)，從而有條件吸收教育資源、資本和技術(shù)人才，提升社區(qū)的總體素質(zhì)。城市更新越來越關(guān)注民生品質(zhì)、城市風(fēng)貌保護(hù)、人文目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對于城市發(fā)展中那些具有歷史底蘊(yùn)、屬于城市記憶一部分的城市片區(qū)，需要尋找更為精準(zhǔn)和柔和的改造升級方式以煥發(fā)新的活力，全力保留城市記憶，保持老城格局脈絡(luò)。2021年10月國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，將“城市更新和鄉(xiāng)村振興都要落實(shí)綠色低碳要求”作為國家碳達(dá)峰行動的重點(diǎn)任務(wù)。這一方案確定了我國的城市更新中的生態(tài)意義和綠色導(dǎo)向。要通過對城市形態(tài)、城市綠化、空氣質(zhì)量、城市水系等進(jìn)行綠色低碳模式的更新，不斷改善城市環(huán)境，提升市民生活品質(zhì)。

除基本的物質(zhì)空間改善之外，城市更新越來越多地被賦予帶動城市經(jīng)濟(jì)意義和更豐富的社會、文化內(nèi)涵，有機(jī)融合了城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長、社會包容和公平正義、文化認(rèn)同和傳承創(chuàng)新、人居環(huán)境改善和人民福祉提升等多維愿景。在這多維愿景和系統(tǒng)化目標(biāo)中，人始終是城市更新的核心驅(qū)動要素，以人為本是城市更新的核心價(jià)值導(dǎo)向和最終落腳點(diǎn)。

創(chuàng)新治理理念和機(jī)制：推進(jìn)多維度城市更新的實(shí)現(xiàn)

擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)入存量建設(shè)階段，城市更新由效益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值導(dǎo)向，“社會效益第一”“多元利益的平衡”“多主體共建共享”等新的治理理念應(yīng)逐漸成為推進(jìn)城市更新的重要指引。構(gòu)建“政府—市場—權(quán)利主體—公眾”多元主體互動機(jī)制，探索更加有效的城市更新可持續(xù)模式，追求經(jīng)濟(jì)、社會、人文、環(huán)境等多維度目標(biāo)的統(tǒng)一。

平衡經(jīng)濟(jì)效率與社會效益，降低城市高質(zhì)量發(fā)展的成本。圍繞著人的需求變化，充分利用城市建成區(qū)域已成熟的各種配套設(shè)施、人口人才密度、商圈基礎(chǔ)、市場規(guī)模等傳統(tǒng)優(yōu)勢，通過降低空置率、增加有效使用面積、引入產(chǎn)出更高的產(chǎn)業(yè)，吸引更多的消費(fèi)人群，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、高效率增長。深度融合綠色建筑、清潔能源、綠色交通、廢棄物管理、水資源、綠色空間、古跡保護(hù)以及污染場地修復(fù)等核心元素，對城市中的老舊片區(qū)進(jìn)行更新改造，在提高經(jīng)濟(jì)效率過程中提升社會綜合效益，實(shí)現(xiàn)城市更低成本的高質(zhì)量發(fā)展。

創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)更新，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的新舊動能轉(zhuǎn)換。培育新動能、改造傳統(tǒng)動能，是城市持續(xù)更新、煥發(fā)生機(jī)的關(guān)鍵路徑。要把握城市更新中新舊動能轉(zhuǎn)換的戰(zhàn)略機(jī)遇，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動和科技引領(lǐng)，通過整合科技、產(chǎn)業(yè)、資本、空間、文化等要素，培育文明傳承與創(chuàng)新發(fā)展的新亮點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容及產(chǎn)業(yè)的迭代升級，從而推進(jìn)城市新舊動能的轉(zhuǎn)換。這是一個(gè)需要不斷探索調(diào)整的持續(xù)性的過程，應(yīng)該做更為長遠(yuǎn)的規(guī)劃和思考。

在城市文脈傳承中求變革，全面提升城市功能環(huán)境。高水平的城市更新是在傳承城市文脈、歷史和文化的基礎(chǔ)上的更新，將傳統(tǒng)的城市空間與新的產(chǎn)業(yè)、新的需求有效結(jié)合，在保留城市獨(dú)特韻味和傳統(tǒng)文化的同時(shí)，提升城市功能，改善城市面貌，給城市帶來有價(jià)值的變化。要力求在傳承中求變革，注重對城市肌理和原貌特征的保護(hù)，在提升內(nèi)在功能與環(huán)境上下功夫，避免城市文脈和肌理的斷裂。

應(yīng)用數(shù)字化智慧化新技術(shù)，賦能城市更新。為了適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的新要求，必須通過數(shù)字化智慧化新技術(shù)和新方法的應(yīng)用，提升更新效率。城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新有幾個(gè)需要落實(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)：一是居住安全，二是出行便捷，三是信息通暢，四是綠色環(huán)保。這些方面都有賴于新技術(shù)的應(yīng)用和智慧城市的建設(shè)。

強(qiáng)化多元公眾參與，形成“更新”合力。城市更新利益主體更加多元，相關(guān)決策需要反映多群體的利益訴求。因此，城市更新要逐漸形成多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制，保障多元公眾參與。在城市更新中堅(jiān)持人民主體地位，就是要讓城市居民參與到城市空間品質(zhì)改造中，并使原住民同步推動城市更新與社區(qū)治理，最后能均等享受更新后優(yōu)質(zhì)的城市生活空間，共建共治共享美好家園。而政府的作用要逐漸轉(zhuǎn)向引導(dǎo)與服務(wù)，以公共政策和激勵機(jī)制來激發(fā)市場活力，以法律規(guī)章來約束政府、企業(yè)以及權(quán)利主體之間的關(guān)系，推動多元主體互動機(jī)制平穩(wěn)運(yùn)行，有效實(shí)現(xiàn)各方力量的制衡和利益的協(xié)調(diào)，使城市更新和城市治理更加透明、民主、公平、可持續(xù)。