改革開放以來城市政區(qū)更名問題研究

龍?zhí)?，黃明元，湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙410082

2010年12月，湖北省襄樊市更名為“襄陽市”，引起社會(huì)各界的熱烈討論。由此前追溯，改革開放以來城市更名的還不在少數(shù)，比較典型的如下:1987年安徽屯溪市更名為黃山市;1988年四川灌縣更名為都江堰市;1994年湖南大庸市更名為張家界市;1996年湖北荊沙市更名為荊州市;2007年云南思茅市更名為普洱市……另外，還有許多城市正在為更名而不懈努力，坊間也有很多城市醞釀更名的傳言，如有傳言說河北省石家莊市想改為正定市或西柏坡市，河南新鄭市想改為軒轅市，河南周口市想改為陳州市，另還有人建議湖南耒陽市改名為蔡倫市，陜西西安市改名為長安市，等等?？梢哉f，城市更名現(xiàn)象的議論在升溫，逐漸成為媒體和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，因而有必要對該現(xiàn)象上升到學(xué)理層面進(jìn)行科學(xué)的研究和深入的思考。

一、城市政區(qū)更名問題的界定

政區(qū)地名一般包括兩個(gè)部分，即通名和專名。政區(qū)通名即指行政建制名稱，如武漢市中的“市”;而政區(qū)專名即通常所說的地方名稱，如武漢市中的“武漢”。按行政區(qū)劃變更的內(nèi)容按來看，政區(qū)命名是指給新設(shè)的行政區(qū)域確定專名，而更名是指行政區(qū)專名的改變［1］5。可見，政區(qū)地名變更是行政區(qū)劃變更的重要內(nèi)容之一，更名是指專名而非通名發(fā)生的改變。就本文而言，城市政區(qū)主要是指市和市轄區(qū)，本文所說的城市政區(qū)地名的變更是指涉及市和市轄區(qū)專名的改變。

從行政區(qū)劃變更的實(shí)際情況來看，政區(qū)專名的變化情況比較復(fù)雜，所以在這里對本文研究的城市政區(qū)更名的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做一說明。對于涉及市與區(qū)的更名統(tǒng)計(jì)主要是回歸到政區(qū)地名上來，從結(jié)果的角度來判斷是否更名，再從發(fā)生的角度來統(tǒng)計(jì)數(shù)量。例如，1979年，湖北省設(shè)立隨州市，以隨縣部分行政區(qū)域?yàn)樵撌行姓^(qū)域，回歸到政區(qū)地名上來，先不考慮行政層級或范圍方面的因素，“隨縣”作為完整的政區(qū)地名從結(jié)果上仍然存在，它的專名沒有發(fā)生改變，所以“隨州市”的設(shè)立不算做更名;而1983年，撤銷隨縣，將其行政區(qū)域并入隨州市，根據(jù)結(jié)果來看，政區(qū)地名“隨縣”專名由“隨”轉(zhuǎn)為“隨州”，因而可以說隨縣發(fā)生了更名。又如，撤銷連云港市新浦區(qū)、海州區(qū)，合并設(shè)立新海區(qū)，政區(qū)地名“新浦區(qū)”、“海州區(qū)”發(fā)生了改變，說明有兩個(gè)涉及區(qū)的專名發(fā)生了改變，即在統(tǒng)計(jì)數(shù)量上計(jì)為兩個(gè)。上述標(biāo)準(zhǔn)可以運(yùn)用到較為復(fù)雜的情況當(dāng)中，如撤銷梅縣、梅州市，設(shè)立縣級梅縣市，梅州市、梅縣都發(fā)生了更名，涉及市的更名統(tǒng)計(jì)為兩個(gè);另如，成都市東城區(qū)、西城區(qū)、金牛區(qū)調(diào)整為錦江區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)，按照結(jié)果來看只有金牛區(qū)保留，未發(fā)生專名變化不算做更名，而東城區(qū)、西城區(qū)發(fā)生專名變化，但是過程復(fù)雜，為簡化問題而從發(fā)生的角度予以統(tǒng)計(jì)，即這兩個(gè)政區(qū)地名發(fā)生了專名變更，涉及區(qū)的更名統(tǒng)計(jì)為兩個(gè)?？傊葟拈_始的政區(qū)地名入手，從結(jié)果判斷其專名是否發(fā)生了改變，只要發(fā)生了改變就算做更名，也不管怎么變，以發(fā)生變化的政區(qū)地名作為計(jì)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

二、改革開放以來城市政區(qū)更名的總體情況分析

1．城市政區(qū)更名的時(shí)間年代變化

1979年至2011年底，城市政區(qū)更名即涉及市與市轄區(qū)更名的總數(shù)為415 個(gè)，其中涉及市的更名有144 個(gè)，占總數(shù)的34．7%，其中市轄區(qū)更名(市改為區(qū)過程專名更改的情況統(tǒng)計(jì)在此列)為271 個(gè)，占總數(shù)的65．3%。如圖1 所示，1979—2011 劃分為3 個(gè)區(qū)間，分別是:1979年至1989年，以80年代為主，此間城市政區(qū)更名為167 個(gè)，其中涉及市的更名為74 個(gè)，涉及區(qū)名更改為93 個(gè);第二個(gè)區(qū)間是1990年至1999年，此間共計(jì)更名為143 個(gè)，其中市名更改53 個(gè)，區(qū)名更改為90 個(gè);第三個(gè)區(qū)間為2000年至2011年，這一時(shí)間段共更名為105 個(gè)，其中涉及市的更名為17 個(gè)，涉及區(qū)的更名為88個(gè)?？梢钥闯?，在20 世紀(jì)80年代和90年代，城市政區(qū)更名較多，更名數(shù)量都在140 個(gè)以上，而進(jìn)入新世紀(jì)以后的11年時(shí)間里，市區(qū)更名降為105 個(gè)。這與行政區(qū)劃調(diào)整的背景有關(guān)，在改革開放初期對原有政區(qū)地名的不合理之處著力進(jìn)行了更改。20 世紀(jì)80年代和90年代全國地市合并、撤地設(shè)市、撤縣設(shè)市以及市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的推行，在推進(jìn)過程中專名變更也就較為活躍。1997年國務(wù)院凍結(jié)撤縣設(shè)市工作，市自此進(jìn)入了小幅調(diào)整變化之中，因而市的專名更改相對較少。進(jìn)入新世紀(jì)以后，共計(jì)17 個(gè)城市發(fā)生更名。與此相對應(yīng)，區(qū)名變更現(xiàn)象仍然維持較高的態(tài)勢，這說明在設(shè)區(qū)的市趨于穩(wěn)定的情況下，對市轄區(qū)的調(diào)整成為行政區(qū)劃的重要內(nèi)容，因而市轄區(qū)名稱更改亦成為重要內(nèi)容。進(jìn)入新世紀(jì)以來，城市政區(qū)更名的勢頭逐漸放緩，尤其是最近幾年較為明顯，如2008年沒有城市政區(qū)更名情況發(fā)生，2009年也只有4 個(gè)區(qū)發(fā)生更名，2010年僅有2 個(gè)市、5 個(gè)區(qū)發(fā)生更名。據(jù)此趨勢看來，今后一段時(shí)間里城市政區(qū)更名情況呈現(xiàn)低緩的態(tài)勢，市名變更現(xiàn)象將會(huì)個(gè)別性地出現(xiàn)，市轄區(qū)名稱更改的幾率相對于市將會(huì)更大些，所以，今后城市政區(qū)地名的穩(wěn)定性將進(jìn)一步增強(qiáng)，其更名情況亦會(huì)相對平穩(wěn)。

圖1 改革開放以來我國城市政區(qū)更名的時(shí)間年代變化

2．城市政區(qū)更名的空間區(qū)域分布

就區(qū)域空間分布來看，1979年至2011年底，全國城市政區(qū)更名呈現(xiàn)東中部明顯居多，西部地區(qū)少的特點(diǎn)。如表1 所示，東、中、西部地區(qū)涉及市區(qū)專名更改數(shù)量分別為175 個(gè)、156個(gè)、84 個(gè)，分別占全國市區(qū)更名總量的42．16%、37．59%和20．24%。東部與中部地區(qū)更名數(shù)量大幅度超過西部地區(qū)的數(shù)量，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市政區(qū)設(shè)置較多，又由于在設(shè)置過程中進(jìn)行撤地設(shè)市、地市合并以及撤縣設(shè)市，很多市對原有政區(qū)專名進(jìn)行了更改，因而城市政區(qū)更名的情況也就相對較多。從省區(qū)分布來看，東部地區(qū)的江蘇省更名數(shù)量最多，達(dá)到39 個(gè)，其次為遼寧省、安徽省和湖南省，都是28 個(gè)，其他更名較多的省份如湖北、河南、廣東、河北以及四川，都超過了20 個(gè)。更改數(shù)量最少的為西藏，沒有發(fā)生城市政區(qū)專名更改的情況。西藏作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城市政區(qū)設(shè)置本來就少，如截止到2011年底，西藏自治區(qū)只有一個(gè)地級市、一個(gè)縣級市和一個(gè)市轄區(qū)，因而涉及市區(qū)更名的自然就少?？傮w看來，城市政區(qū)更名呈現(xiàn)東多西少的空間特點(diǎn)。

表1 改革開放以來我國城市政區(qū)更名的空間區(qū)域分布

3．城市政區(qū)更名的內(nèi)容特點(diǎn)

對“文革”期間政治色彩濃厚的區(qū)名予以清理和更改?！拔母铩逼陂g，市轄區(qū)地名被隨意更改，造成了全國地名嚴(yán)重混亂的局面，“文革”后伴隨行政區(qū)劃的調(diào)整，對大部分“文革”中亂改的地名進(jìn)行了更名。更名的工作主要集中在1980年，如鶴崗市東風(fēng)區(qū)、躍進(jìn)區(qū)合并設(shè)立南山區(qū)，撤銷群力區(qū)、反修區(qū)，合并設(shè)立東山區(qū);常州市東風(fēng)區(qū)、向陽區(qū)、勝利區(qū)、衛(wèi)東區(qū)分別更名為天寧區(qū)、廣化區(qū)、鐘樓區(qū)、戚墅堰區(qū)……對這一類市轄區(qū)名稱予以更改，符合時(shí)代變化特點(diǎn)，是對時(shí)代變化的回應(yīng)。

對市轄區(qū)簡單化的政區(qū)專名予以更改。在市轄區(qū)發(fā)展過程中，區(qū)名設(shè)計(jì)曾過于簡單化或單調(diào)，如諸多市轄區(qū)以“城區(qū)”、“郊區(qū)”等簡單詞匯加以命名，缺少特色且同名重名問題嚴(yán)重。以1992年底地級市(設(shè)區(qū)的市)的市轄區(qū)名稱為例，在191 個(gè)地級市的662 個(gè)市轄區(qū)中，以郊區(qū)命名的有42 個(gè)，以城區(qū)命名的有11 個(gè)，其他簡單化的市轄區(qū)地名，如南郊區(qū)、北郊區(qū)，東市區(qū)、西市區(qū)，新市區(qū)、新城區(qū)等皆是如此，造成市轄區(qū)地名的嚴(yán)重重名和不規(guī)范。因而，對像“城區(qū)”、“郊區(qū)”、“市區(qū)”、“礦區(qū)”等通名化專名和無特色專名進(jìn)行更名是相當(dāng)必要的。以“郊區(qū)”為例，1983年底(從此年始，撤地改市興起)全國共有名為“郊區(qū)”的市轄區(qū)達(dá)61 個(gè)，到1999年底，僅剩下23 個(gè)，截止到2011年底僅剩4 個(gè)。對這類簡單化專名予以更改，反映時(shí)代特征，增強(qiáng)了城市特色，促進(jìn)了市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外交流，為城市政區(qū)更名工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

旅游地城市政區(qū)更名是一大熱點(diǎn)。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，很多城市為打響旅游品牌，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，選取轄區(qū)內(nèi)有名的風(fēng)景名勝或歷史地名，著手進(jìn)行政區(qū)地名的更改。首開此類范例的是1983年的黃山市，通過撤銷太平縣，在黃山腳下成立省直轄市黃山市，有力地促進(jìn)了城市面貌改觀和旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從此拉開了此類城市更名的序幕。其他如，1987年海南崖縣更名為三亞市，1988年四川省灌縣更名為都江堰市，1994年湖南省大庸市更名為張家界市，1996年湖北荊沙市更名荊州市，2001年江蘇淮陰市更名為淮安市，2002年遼寧鐵法市更名為調(diào)兵山市，2007年云南省思茅市更名為普洱市，2010年湖北襄樊市更名為襄陽市……根據(jù)1979年至2011年底行政區(qū)劃變更資料統(tǒng)計(jì)，我國以風(fēng)景名勝區(qū)或自然地理實(shí)體等方式對旅游地城市進(jìn)行更名的達(dá)14 個(gè)(這里僅算市，未包括市轄區(qū))，一系列旅游地城市更名引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。可以說，旅游地的更名熱在中國行政區(qū)劃史上尚屬首次，這一全新課題在國內(nèi)外都無可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，引發(fā)了社會(huì)層面的廣泛爭議［2］。

4．城市政區(qū)更名的邏輯

政治環(huán)境的深刻變化。改革開放前的中國是一個(gè)高度政治化的社會(huì)，在政治滲透到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各個(gè)方面的情況下，政治對行政領(lǐng)域的全面侵蝕也就不可避免了。在此背景下，政區(qū)地名必然受到政治因素的深刻影響，一些政區(qū)地名被用來表達(dá)某種政治含義、宣揚(yáng)某種政治價(jià)值，如“反修區(qū)”、“躍進(jìn)區(qū)”、“向陽區(qū)”、“衛(wèi)東區(qū)”等地名的確立就是此種情況。改革開放以后，隨著思想路線的撥亂反正，以及政治體制改革的發(fā)展，行政區(qū)劃與地名管理領(lǐng)域的泛政治化現(xiàn)象得以糾正，一些帶有“文革”色彩的政區(qū)地名因此得以更名。

地名的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸彰顯。改革開放以后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題”［3］194。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為“最大的政治”、成為中心工作的情況下，地名管理當(dāng)然也要“圍繞中心，服務(wù)大局”，也要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。人們逐漸認(rèn)識(shí)到地名也是一種資源，地名也可能具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此通過政區(qū)更名來開發(fā)地名資源、充分發(fā)揮地名蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)價(jià)值就成為一種趨勢。

地名的文化內(nèi)涵逐漸得到人們的重視。改革開放前由于“左”的思想影響，傳統(tǒng)文化往往被視為封建糟粕而加以批判，此外，傳統(tǒng)—現(xiàn)代二元對立的價(jià)值觀也深刻影響著人們，傳統(tǒng)的東西被視為過時(shí)的、落后的，與現(xiàn)代化格格不入。這些思想深刻影響著地名管理與地名認(rèn)知，自己所在政區(qū)的歷史地名甚至被視為歷史包袱，與地名密切關(guān)聯(lián)的文化內(nèi)涵當(dāng)然也被漠視。改革開放以后，原來對傳統(tǒng)文化的歧視和偏見逐漸得到清理，傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代價(jià)值逐漸引起人們的重視。人們逐漸認(rèn)識(shí)到，地名不僅僅是標(biāo)注地域空間或地理實(shí)體的一種符號，而且也蘊(yùn)涵著極為豐富的歷史文化或社會(huì)文化內(nèi)涵，是一種可感可悟的文化景觀，是一種傳承文化的重要載體，在這種情況下，恢復(fù)歷史地名或以具有重要影響的歷史文化內(nèi)涵的名稱進(jìn)行政區(qū)更名也就可以理解了。

三、改革開放以來城市政區(qū)更名存在的主要問題

1．政區(qū)重名問題

城市政區(qū)更名的原因之一就在于對政區(qū)重名予以處理，然而，從三十多年來城市政區(qū)更名來看，政區(qū)重名問題仍未得到根本解決，特別是政區(qū)更名又帶來了新的重名現(xiàn)象?？梢?，更名過程中仍然有不夠科學(xué)合理的地方，造成新的重名現(xiàn)象，缺乏前瞻性和規(guī)劃性。例如，1980年廣西南寧市朝陽區(qū)更名為興寧區(qū)，衡陽區(qū)更名為城北區(qū)。“朝陽”作為專名同北京市朝陽區(qū)和長春市朝陽區(qū)同名，對南寧市朝陽區(qū)進(jìn)行更名，減少了重名的數(shù)量，但更改后的興寧區(qū)同廣東梅縣地區(qū)的興寧縣專名相同，造成新的重名現(xiàn)象;衡陽區(qū)更名為城北區(qū)亦是如此，通過更名改變了與湖南省衡陽市專名相同的局面，但更名為“城北區(qū)”則顯得無特色無個(gè)性而過于簡單化，與當(dāng)時(shí)長沙市城北區(qū)、衡陽市城北區(qū)都重名，造成新的重名現(xiàn)象。類似的例子還有1982年洛陽市洛北區(qū)更名為老城區(qū);1983年撤銷溫州市東城區(qū)、南城區(qū)、西城區(qū)，合并設(shè)立城區(qū);江蘇省南通市城中區(qū)、港閘區(qū)合并設(shè)立城區(qū);1984年撤銷梧州市白云區(qū)、鷺江區(qū)，合并設(shè)立郊區(qū);1986年，西寧市將城區(qū)分設(shè)為城西、城北兩個(gè)區(qū)，皆是如此。

2．區(qū)劃地名與地域?qū)嶓w不相對應(yīng)

地名的基本功能是“以名舉實(shí)”，“制名指實(shí)”，名與實(shí)有著對應(yīng)的關(guān)系，地名能夠指代地名實(shí)體，是因?yàn)槊刂g的對應(yīng)關(guān)系為社會(huì)所認(rèn)同［4］12－14。就城市政區(qū)更名而言，在名實(shí)對應(yīng)方面，主要有以下情況。

以偏概全?！耙云湃痹谶@里是指諸多地區(qū)以風(fēng)景名勝或自然地理實(shí)體進(jìn)行更名，其政區(qū)轄域與地理實(shí)體范圍不相稱、有所錯(cuò)位的現(xiàn)象。其中，有可能是地理實(shí)體范圍過大，超出了所更名轄區(qū)的區(qū)域范圍。如1988年福建省崇安縣更名為武夷山市，武夷山指稱的范圍大大超過行政上的“武夷山市”范圍，政區(qū)地名幅度不能包括山脈范圍，屬于以偏概全更名的典型案例。另一種情況，也可能是“點(diǎn)狀”的風(fēng)景名勝地域?qū)嶓w不能用于大的政區(qū)范圍。如1987年安徽省撤銷徽州地區(qū)、屯溪市和縣級黃山市，設(shè)立地級黃山市，駐地在原屯溪市，改名后黃山市地名跨度過大，超出人們對黃山的地名約定范圍，“以小指大”使得黃山的地名指位功能出現(xiàn)分裂，給當(dāng)?shù)氐男姓芾砗蜕鐣?huì)生活帶來諸多不便，也對黃山市的對外交往產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

名實(shí)錯(cuò)位。政區(qū)和相應(yīng)的政區(qū)地名是緊密聯(lián)系的，這種聯(lián)系不僅僅在于行政區(qū)域的指稱代號，更重要的是地名所表達(dá)的政區(qū)對象具有或顯或隱的空間屬性，即對所指政區(qū)的界線與范圍有著大致的了解。城市政區(qū)更名過程中不少會(huì)伴隨行政區(qū)劃的調(diào)整，因而其范圍和界線應(yīng)包含地名所指的依據(jù)——地理實(shí)體，否則就會(huì)名實(shí)不符、張冠李戴。如江蘇省蘇州市于2000年將郊區(qū)更名為虎丘區(qū)，主要以虎丘山得名，但今虎丘山已不在虎丘區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi);又如，同年江蘇省撤銷錫山市，設(shè)立無錫市錫山區(qū)和惠山區(qū)，但錫山與惠山都不在所對應(yīng)的轄區(qū)范圍內(nèi)，而是在無錫市北塘區(qū)境內(nèi)［5］242－250。近似名實(shí)錯(cuò)位的城市更名雖非普遍，絕非個(gè)案，故而，在城市政區(qū)更名過程中要充分考察各種因素，切實(shí)做到合理化更名。

政區(qū)名與駐地不一致。政區(qū)駐地與政區(qū)地名相對應(yīng)，否則會(huì)產(chǎn)生混亂。以非駐地名稱進(jìn)行政區(qū)更名，典型案例如2001年地級淮陰市更名為淮安市，原下轄的縣級淮安市更名為楚州區(qū)，而政府駐地仍在原淮陰市區(qū)。原淮安市是國家歷史文化名城，是周恩來總理故里，具有重要的品牌效應(yīng)。更名后帶來諸多不便，初到之人到了淮安市區(qū)，便以為到了旅游目的地(周恩來故居、歷史文化名城楚州區(qū)所在地)，誤導(dǎo)了游客。在人們觀念之中，進(jìn)入政區(qū)駐地范圍也就認(rèn)為到了政區(qū)實(shí)指地域，以非駐地地名進(jìn)行更名，對于社會(huì)諸方面產(chǎn)生較大影響，在今后的更名工作中應(yīng)予以重視。

3．對遺產(chǎn)原真性保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響

遺產(chǎn)與區(qū)域、政區(qū)有莫大的關(guān)系，遺產(chǎn)一般處于一定的地方政區(qū)范圍，政區(qū)地名本身也具有文化性的意蘊(yùn)，遺產(chǎn)地政區(qū)專名的不當(dāng)更改會(huì)對特定遺產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。在遺產(chǎn)保護(hù)中，原真性是一項(xiàng)核心原則，即遺產(chǎn)應(yīng)保持客觀真實(shí)，呈現(xiàn)其原生狀況和本來面貌。由于遺產(chǎn)與政區(qū)之間有著密切的聯(lián)系，因而遺產(chǎn)的原真性保護(hù)會(huì)受到來自區(qū)劃調(diào)整的影響。就城市政區(qū)更名而言，城市政區(qū)更名對遺產(chǎn)的原真性保護(hù)的負(fù)面影響有以下方面:(1)淹沒原有的歷史文化。政區(qū)地名本身就是一種重要的文化遺產(chǎn)，能夠反映當(dāng)?shù)氐臍v史脈絡(luò)，對外是一種重要的文化地標(biāo)，因而政區(qū)地名的變更很可能淹沒原有的歷史文化。例如，1994年，撤銷湖北荊州地區(qū)、沙市市和江陵縣，復(fù)合更名為荊沙市，政府內(nèi)部推動(dòng)，政府工作人員往往會(huì)將注意力集中在上級審批部門，論證工作或相關(guān)聽證流于形式，片面強(qiáng)調(diào)城市更名的正面效應(yīng)，對于文化、地理等方面的負(fù)面影響論證不足，從而使得城市更名出現(xiàn)諸多問題。在城市政區(qū)更名實(shí)際操作過程當(dāng)中，主要反映了政府部門的意愿和想法，忽視民意，決策的民主性未得到充分保證，其科學(xué)性也就可能大打折扣。

第三，更名規(guī)劃工作不到位。現(xiàn)今城市政區(qū)更名主要立足點(diǎn)是城市，但還包括城市以外的轄區(qū)范圍，因而城市更名影響的范圍比較廣，要認(rèn)真做好更名規(guī)劃工作。不少城市政區(qū)更名，主要目的是促進(jìn)社會(huì)交流和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就與城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、旅游規(guī)劃密切聯(lián)系，但現(xiàn)實(shí)的更名中，往往只注重其中一面，如單方面強(qiáng)調(diào)更名為旅游服務(wù)，更名過程中文化因素受到忽視。通過相關(guān)策劃和統(tǒng)籌安排，做好政區(qū)更名規(guī)劃，有利于實(shí)現(xiàn)更名的科學(xué)與合理。沿用千年的荊州之名被改掉，荊州地名的文化價(jià)值得不到有效彰顯。(2)對于政區(qū)內(nèi)其他遺產(chǎn)的原真性產(chǎn)生沖擊。政區(qū)范圍內(nèi)有多個(gè)遺產(chǎn)，取其中一處遺產(chǎn)名進(jìn)行政區(qū)更名會(huì)對其他遺產(chǎn)產(chǎn)生遮蔽效應(yīng)。例如，1988年成都灌縣更名為都江堰市，都江堰為世界文化遺產(chǎn)，但轄區(qū)內(nèi)還有青城山著名風(fēng)景區(qū)，是我國道教發(fā)源地和四大道教名山之一，以都江堰來進(jìn)行更名，難免有揚(yáng)都江堰薄青城山之嫌。(3)地名的派生性使得政區(qū)范圍內(nèi)諸多物質(zhì)性或非物質(zhì)性遺產(chǎn)資源失真。諸多物質(zhì)性、非物質(zhì)性遺產(chǎn)資源其名稱常常冠以政區(qū)名稱，那么政區(qū)更名就可能對這些與政區(qū)有密切聯(lián)系的遺產(chǎn)的原真性產(chǎn)生損害。如屯溪市改為黃山市，當(dāng)?shù)刂禺a(chǎn)屯溪綠茶會(huì)因?yàn)檎^(qū)更名受到?jīng)_擊［6］。遺產(chǎn)的原真性保護(hù)是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，政區(qū)更名會(huì)對此產(chǎn)生較大影響，因而，城市更名要與遺產(chǎn)保護(hù)工作相結(jié)合起來，深入思考相關(guān)聯(lián)的問題，不可武斷和片面，從而增強(qiáng)更名的合理性。

4．城市政區(qū)更名運(yùn)作機(jī)制欠合理

城市政區(qū)的更名不僅僅是一個(gè)結(jié)果，它還是一個(gè)切實(shí)的過程，是一項(xiàng)政策性、科學(xué)性、社會(huì)性都很強(qiáng)的工作。從現(xiàn)有城市政區(qū)更名來看，一些城市在更名運(yùn)作過程中存在諸多不合理的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，更名政策問題構(gòu)建機(jī)制有待完善。就公共政策過程來看，政策問題的構(gòu)建是政策制定的初始環(huán)節(jié)和邏輯起點(diǎn)，城市政區(qū)更名的過程，實(shí)際上也是一個(gè)公共政策構(gòu)建的過程，在城市政區(qū)更名政策問題構(gòu)建上，其主導(dǎo)權(quán)主要在政府部門一方，公眾議程的缺失，表明更名政策的構(gòu)建機(jī)制有待完善。政府系統(tǒng)單方面的問題構(gòu)建方式，難以把握和考慮到某一問題的各個(gè)方面，從而按照自身的理解來進(jìn)行方案制定，容易使政策的目標(biāo)方向和社會(huì)效益產(chǎn)生偏差，說明城市政區(qū)更名政策問題的構(gòu)建機(jī)制還有待完善。

其次，更名方案決策不合理。在公共政策制定當(dāng)中，方案決策居于關(guān)鍵性的地位，決策可以從兩個(gè)方面來理解，一是決策方案的科學(xué)論證，二是決策方案的民主決議，兩者是相互聯(lián)系相互影響的，會(huì)對政策績效產(chǎn)生重大影響?，F(xiàn)今城市政區(qū)更名決策尚有諸多不合理的地方，主要表現(xiàn)為更名論證不充分以及更名過程中公眾決策力薄弱兩個(gè)方面。由于城市更名主要由

四、促進(jìn)城市政區(qū)更名合理化的思考

1．明確城市政區(qū)更名的指導(dǎo)思想

反思我國城市政區(qū)更名過程中出現(xiàn)的問題，很多都是思想意識(shí)層面的偏差所致，過于強(qiáng)調(diào)某一方面因素的更名而忽視了其他諸多因素的影響。政區(qū)地名涉及問題比較廣泛，因而城市政區(qū)更名是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，但一些地方政府部門并沒有認(rèn)識(shí)到這種復(fù)雜性，“只見樹木，不見森林”，只看到城市更名對提升知名度方面的作用，對于更名所帶來得負(fù)面影響估計(jì)不足，更名動(dòng)機(jī)過于狹隘，往往只考慮經(jīng)濟(jì)因素而忽視了城市政區(qū)地名所關(guān)涉的歷史文化因素。為克服這種片面性的更名，就應(yīng)樹立系統(tǒng)化的更名觀作為指導(dǎo)思想。

根據(jù)系統(tǒng)性的思維方式，要綜合考慮與政區(qū)地名相關(guān)的各種要素，這種系統(tǒng)更名觀主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:第一，充分認(rèn)識(shí)到地名的各種屬性。政區(qū)地名不僅僅是一種政治現(xiàn)象，同時(shí)也是一種文化現(xiàn)象，影響政區(qū)更名的因素是十分復(fù)雜的，有政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的、歷史的等因素，所以，制定城市政區(qū)更名方案，必須要綜合考慮各方面的因素，才能保證更名的科學(xué)與合理。第二，政區(qū)地名是行政區(qū)劃的重要組成要素。政區(qū)地名與其他構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系相互影響，政區(qū)地名在一定程度上反映了行政區(qū)域的范圍、層級以及性質(zhì)，政區(qū)專名變更雖是一種局部調(diào)整，但卻可以產(chǎn)生系統(tǒng)性的影響，處理不當(dāng)就會(huì)產(chǎn)生較大問題;政區(qū)專名變更的同時(shí)，伴隨相關(guān)內(nèi)容的調(diào)整，要注重要素之間的協(xié)調(diào)性，不能顧此失彼取一而足。第三，系統(tǒng)化的更名觀要求有一種長遠(yuǎn)的視野?？紤]城市政區(qū)更名的成本問題，政區(qū)更名不能反復(fù)頻繁，因而更名一定要注重長遠(yuǎn)性和前瞻性，以增進(jìn)更名的合理性?？傊鞘姓^(qū)更名涉及社會(huì)各個(gè)方面，應(yīng)持一種謹(jǐn)慎態(tài)度，要有長遠(yuǎn)的眼光和全局意識(shí)，經(jīng)過實(shí)地考察、系統(tǒng)分析、綜合研究以確保合理化更名。

2．推進(jìn)城市政區(qū)更名的法制建設(shè)

在對城市政區(qū)更名問題進(jìn)行總結(jié)時(shí)，不難看出很多問題出現(xiàn)的原因主要是行政法治方面的因素。法治的內(nèi)涵一方面是要有良好完善的法律法規(guī);另一方面，要使“良法”得到切實(shí)執(zhí)行。城市政區(qū)更名在以上兩個(gè)方面都有不到位的地方。首先，地名管理法規(guī)老化。我國現(xiàn)行《地名管理?xiàng)l例》是1986年頒布實(shí)施的，迄今已有二十多年，在地名管理體制、管理范圍、管理方式等方面都存在不適應(yīng)新形勢的地方，法規(guī)的適用性大打折扣，缺乏應(yīng)有的權(quán)威與效力。其次，現(xiàn)行法律法規(guī)操作性有待加強(qiáng)。現(xiàn)行《地名管理?xiàng)l例》總共只有十三條，大都是綱目性、框架性的條文，落實(shí)到實(shí)際工作中，很多細(xì)節(jié)性的工作找不到實(shí)施的法律依據(jù)，其現(xiàn)實(shí)操作性有待加強(qiáng)。第三，依法執(zhí)行的力度不夠。一些城市政區(qū)更名問題的出現(xiàn)并不是因?yàn)榉傻娜笔?，而在于地名法?guī)執(zhí)行不到位，使得有關(guān)法律法規(guī)未得到有效貫徹。有鑒于此，增進(jìn)城市政區(qū)更名的合理性，就要努力推進(jìn)政區(qū)更名的法治化建設(shè)?，F(xiàn)行關(guān)于行政區(qū)劃與地名工作的法律法規(guī)主要有《地名管理?xiàng)l例》和《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，尚未有正式的法律出臺(tái)。為增強(qiáng)地名管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，應(yīng)制定關(guān)于政區(qū)地名管理領(lǐng)域的法律，進(jìn)一步明確政區(qū)地名命名、更名的工作程序和審批權(quán)限，為城市政區(qū)更名合理化提供法律保障。由于政區(qū)地名是行政區(qū)劃的重要內(nèi)容，對社會(huì)有廣泛影響，為規(guī)范城市更名工作，還應(yīng)有針對政區(qū)地名更改工作的細(xì)節(jié)性、操作性的法規(guī)或規(guī)章。另外，為增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力，還應(yīng)明確各職能部門的法律責(zé)任，切實(shí)做到依法管理和依法行政?？傊?，要增進(jìn)城市政區(qū)更名合理性，應(yīng)制定、修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，明確責(zé)任，加強(qiáng)管理，依法行政，推進(jìn)政區(qū)更名的法制建設(shè)。

3．加強(qiáng)遺產(chǎn)保護(hù)工作

各類遺產(chǎn)的保護(hù)問題是一個(gè)受多元因素影響的復(fù)雜問題，原真性是遺產(chǎn)保護(hù)的一項(xiàng)重要原則，它與區(qū)劃地名之間有著密切的聯(lián)系，因而遺產(chǎn)保護(hù)需要與區(qū)劃地名工作相互結(jié)合。城市政區(qū)的更名，可能會(huì)對各種遺產(chǎn)產(chǎn)生直接或間接的負(fù)面影響，因而在更名過程中要注意此方面的問題?？偟恼f來，有以下兩個(gè)方面的工作要做:一方面，對于政區(qū)專名的變更持一種謹(jǐn)慎的科學(xué)態(tài)度，合理設(shè)定更名方案。政區(qū)專名本身就是一種重要的文化遺產(chǎn)，如若加以變更可能會(huì)使遺產(chǎn)傳承的載體喪失，所以，在地名遺產(chǎn)的研究與保護(hù)方面，不能盲目性、隨意性地更名。對于確需更名的，盡量減少更名過程中其他元素內(nèi)容的調(diào)整，要充分論證調(diào)整的合理性與可行性，特別注意歷史地名的變更，對于有歷史文化價(jià)值的專名可恢復(fù)使用，但也應(yīng)盡量在原地名基礎(chǔ)上進(jìn)行挖掘、利用和保護(hù)，不能盲目擴(kuò)大使用，杜絕名實(shí)不符、以偏概全等現(xiàn)象。另一方面，加強(qiáng)政區(qū)更名后的遺產(chǎn)保護(hù)工作。城市政區(qū)更名對各遺產(chǎn)原真性有不同的影響，特別是對于那些非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的影響就比較隱性，因而在政區(qū)更名后的后續(xù)管理當(dāng)中，應(yīng)該因地制宜采取多種措施加以推廣、傳承和保護(hù)。例如，成都市灌縣改名為都江堰市，但市域范圍內(nèi)青城山也是著名的自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)，更名為都江堰市難免會(huì)對青城山形成遮蔽效應(yīng)。但在對外推廣當(dāng)中，都江堰市采取巧妙策略，用“拜水都江堰，問道青城山”，把二者結(jié)合起來進(jìn)行推廣，無形當(dāng)中也提升了該市的知名度。所以，在政區(qū)更名過程中要考慮到遺產(chǎn)的保護(hù)問題，合理設(shè)計(jì)更名方案，因地制宜地實(shí)施保護(hù)策略，以實(shí)現(xiàn)政區(qū)與遺產(chǎn)的適應(yīng)性和兼容性。

4．建立健全更名論證和聽證制度

現(xiàn)今的公共管理當(dāng)中，對于諸多社會(huì)問題的公共決策都采取專家論證和社會(huì)聽證制度，以充分聽取各方面意見，協(xié)調(diào)各方面利益和主張，這樣有助于公共問題得到良好解決。行政區(qū)劃與地名管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，城市政區(qū)更名與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，所以，城市政區(qū)更名，絕不能閉門運(yùn)作，由少數(shù)人直接決定，這就需要建立健全更名的論證和聽證制度。城市更名應(yīng)加強(qiáng)前期管理，深入做好可行性論證并對可能產(chǎn)生的影響做出評估，避免盲目決策而造成重大負(fù)面影響。就目前城市政區(qū)更名的實(shí)際情況來看，在更名的論證和聽證方面還比較薄弱，缺少相關(guān)的論證公示過程，論證體系不是很全面科學(xué)，實(shí)例當(dāng)中的“不可行論證”缺乏，論證工作流于形式;更名過程不公開透明，缺少相關(guān)的公共討論，城市居民的發(fā)言權(quán)和表達(dá)權(quán)受到約束。正因前述制度的不完善，城市政區(qū)更名往往只是政府部門系統(tǒng)內(nèi)部的流程運(yùn)作，因而其方案的科學(xué)性與合理性有可能大打折扣，造成各種各樣的負(fù)面影響，所以，要有專門區(qū)劃與地名的研究機(jī)構(gòu)，深入研究地名理論與地名文化等內(nèi)容，組織召開有各類專家學(xué)者參加的論證會(huì)，對政區(qū)更名的必要性、可行性等進(jìn)行充分的論證。論證結(jié)論要以報(bào)告的形式回復(fù)擬更名單位，作為一種重要的審批參考依據(jù);同時(shí)，也要召開由社會(huì)各界群眾代表參加的聽證會(huì)，以吸納民智、集中民意。對于論證資料、論證結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公開，以增強(qiáng)社會(huì)對城市更名方案的理解程度，及時(shí)糾正錯(cuò)誤。另外，審批結(jié)果也應(yīng)向社會(huì)公開發(fā)布，在增加更名的法律效力的同時(shí)，也能起到宣傳更名的作用?？傊?，要通過完善的論證制度和聽證制度，推進(jìn)論證和聽證的開放性，建立科學(xué)民主決策的機(jī)制，廣泛聽取社會(huì)各方面的意見，保證社會(huì)各界的意見能夠及時(shí)準(zhǔn)確表達(dá)，做到公平公正公開，通過制度創(chuàng)新的方式確保地名更名的合理性，減少由此產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。

政區(qū)名稱具有歷史性、綜合性、敏感性和相對穩(wěn)定性，使得政區(qū)地名的內(nèi)在與外在影響、宏觀與微觀效應(yīng)都比較大，所以，隨著國家行政區(qū)劃的改革與調(diào)整，以及出于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的考慮，務(wù)必把城市政區(qū)更名視為一項(xiàng)重要的、需慎重處理的管理決策。加強(qiáng)城市政區(qū)更名管理，關(guān)鍵是要根據(jù)地名本體的特點(diǎn)和功能，增進(jìn)更名的合理性。完善城市政區(qū)更名工作，要集思廣益，充分聽取各方面意見，反復(fù)論證、審慎對待，注重宏觀、長遠(yuǎn)，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各方面進(jìn)行通盤考慮。

［1］靳爾剛、張文范:《行政區(qū)劃與地名管理》，北京:中國社會(huì)出版社1996年版。

［2］黃華、王潔:《對我國旅游地更名的思考》，載《旅游論壇》2011年第6 期。

［3］《鄧小平文選》(第2 卷)，北京:人民出版社1994年版。

［4］賀曉昶:《地名約定圈初探》，載《地名學(xué)理論探索》，邢臺(tái):邢臺(tái)市地名委員會(huì)1991年版。

［5］范今朝:《仁政必自經(jīng)界始——中國現(xiàn)當(dāng)代城市化進(jìn)程中的行政區(qū)劃改革若干問題研究》，杭州:浙江大學(xué)出版社2011年版。

［6］范今朝、張錦玲、劉盈軍:《行政區(qū)劃的調(diào)整與遺產(chǎn)“原真性”的保護(hù)——以遺產(chǎn)(地)所在政區(qū)的更名對區(qū)域遺產(chǎn)保護(hù)的負(fù)面影響為例》，載《經(jīng)濟(jì)地理》2009年第9 期。