加大治標力度形成威懾——海南推進懲防體系建設(shè)難點問題研究

□丁伯東

作為經(jīng)濟特區(qū)的紀檢監(jiān)察機關(guān)，如何擔當爭創(chuàng)海南實踐范例的責任，為推動科學發(fā)展、實現(xiàn)綠色崛起，全面加快國際旅游島建設(shè)做出貢獻？最近，筆者圍繞我省推進懲防體系建設(shè)的難點問題作了一些調(diào)查研究，對解決這些問題作了一些探討。

推進懲防體系建設(shè)難在哪

難點之一：一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)腐敗案件仍然易發(fā)高發(fā)。從我省近年查辦的案件看，國土資源、工程建設(shè)、城市規(guī)劃、醫(yī)藥購銷、政府采購、司法等領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。尤其是國土資源、工程建設(shè)、司法等領(lǐng)域和一些關(guān)鍵崗位腐敗問題更為突出。

難點之二：權(quán)力運行監(jiān)督難仍然是困擾黨風廉政建設(shè)的一道難題。一些地區(qū)和部門領(lǐng)導決策不民主、不按程序和規(guī)矩辦事；一些職能部門審批權(quán)力太集中、自由裁量權(quán)過大等問題比較突出。對于這些問題，部門執(zhí)法監(jiān)督不僅存在不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，而且還存在同體監(jiān)督難的問題；司法機關(guān)的監(jiān)督往往只是程序上的監(jiān)督，很難對實體進行監(jiān)督；紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督力度雖然比較大，但存在力量不足、同體監(jiān)督難的問題。特別是對“一把手”的監(jiān)督，始終沒有找到有效的辦法。據(jù)統(tǒng)計，2007年至2013年5月，全省紀檢監(jiān)察機關(guān)立案查處“一把手”違紀案件470件，占全部立案23.2%；處分508人，占全部處分人數(shù)20.1%。

難點之三：群眾反映強烈的突出問題還沒有從根本上得到解決。近年來，黨和政府高度重視維護群眾切身利益，重點解決了一批群眾反映強烈的突出問題。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前仍然有不少問題未能得到有效解決。如有的地方政府片面追求經(jīng)濟增長速度，盲目開發(fā)、污染環(huán)境；有的地方在開發(fā)建設(shè)中偏重政府利益、開發(fā)商利益，忽視群眾利益；有的地方在土地征用、房屋拆遷、教育收費、企業(yè)改制、食品藥品安全等方面損害群眾利益的問題仍然存在；工程建設(shè)違規(guī)招標投標、私設(shè)“小金庫”等問題屢禁不止。值得注意的是，農(nóng)村“三資”管理使用、宅基地審批、農(nóng)村低保金發(fā)放、農(nóng)村合作醫(yī)療資金管理、專項資金分配以及農(nóng)機具直補、漁用柴油補貼等方面侵占群眾利益的案件屢屢發(fā)生。

難點之四：干部作風問題仍然是一個久治不愈、糾而復發(fā)的頑癥。干部作風方面的一些問題仍然比較突出，特別是形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風等“四風”問題在海南仍不同程度存在。有的干部心存僥幸，利用手中權(quán)力謀取私利，僅2012年我們就查處“庸懶散奢貪”等方面案件91件136人。瓊中縣財政局原局長王某公款吃喝1.5萬元案、?？谑忻捞m區(qū)民政局副局長羅某玩忽職守案、臨高縣新盈鎮(zhèn)龍昆村委會違法收取“贊助費”案等就是典型例子。

難點之五：一些反腐倡廉制度流于形式和執(zhí)行不力問題比較突出。

一是缺乏頂層設(shè)計，起不到應(yīng)有的效果。工程項目招標投標、政府采購、土地出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等行業(yè)的法規(guī)制度應(yīng)該說很多，也比較完善，但一些法規(guī)制度大多數(shù)是部門制定，不但有的法規(guī)制度相互矛盾，相互沖突，而且因管辦不分，執(zhí)行和監(jiān)督就會成為形式。

二是配套制度不完善，難以形成有效的制約。實行漁用柴油、造船等補貼政策以來，海洋漁業(yè)部門也制定一些制度和規(guī)定，但有的制度規(guī)定不具體，配套措施不完善。如注冊漁船檔案、造船補貼審批的要件、報廢漁網(wǎng)指標的使用等，都沒有明確的規(guī)范和要求，給一些不法分子以可乘之機。

三是制度執(zhí)行不力，起不到威懾作用。五年來，我省各級圍繞懲防體系建設(shè)制定的規(guī)定、制度多達188項，以公務(wù)接待、公車管理制度為例，從中央到地方出臺過不少管理制度，但目前違反規(guī)定的現(xiàn)象仍屢禁不止。以至于有人抱怨，現(xiàn)在不是沒有好的制度，而是一些好的制度沒有得到很好的執(zhí)行。

推進懲防體系建設(shè)為何難

（一）認識存在偏差。有的地區(qū)和部門領(lǐng)導對懲防體系建設(shè)的重要性認識不到位，與己無關(guān)、感覺懲防體系建設(shè)是“虛東西”“軟任務(wù)”的思想比較突出，沒有把懲防體系建設(shè)與規(guī)范權(quán)力運行有機地結(jié)合起來，甚至錯誤認為規(guī)范制約權(quán)力，是捆住了手腳，出了問題不是認真查找權(quán)力運行中的漏洞和制度上的問題，而是擔心損害單位形象、影響政績，對違規(guī)違法行為大事化小，小事化了。這是導致懲防體系建設(shè)推進不力，制度措施針對性不強的根本原因。

（二）協(xié)調(diào)配合不夠。懲防體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，一項工作任務(wù)往往涉及幾個乃至十幾個相關(guān)部門，有些工作還涉及到干部人事、財政管理、行政審批、投資體制等深層次改革，組織協(xié)調(diào)難度較大。一方面，個別牽頭單位不認真牽頭、協(xié)辦單位不認真協(xié)辦的情況不同程度地存在，各單位相互聯(lián)系溝通少，“鐵路警察”各管一段，各自為戰(zhàn)，牽頭單位難以對任務(wù)落實進行有效監(jiān)管，造成工作難推進。另一方面，紀檢監(jiān)察機關(guān)組織協(xié)調(diào)整體上還不夠有力，還存在著工作方法單一、形式單調(diào)、靈活性不夠等問題。

（三）廉政教育不力。推進懲防體系建設(shè)需要全黨全社會共同努力才能完成。廉政宣傳教育不僅要面向機關(guān)和黨員干部，而且要面向基層、企業(yè)、學校、農(nóng)村和社區(qū)。而目前我們的廉政教育形式的單一、方法的簡單、宣傳面的狹窄、重點的不突出以及教育評估機制的不健全，往往造成教育內(nèi)容概念化、形式表面化、手段簡單化，使廉政教育缺乏及時性、針對性和有效性。大量的事實表明，忽視廉政學習和教育，放松世界觀的改造，是導致腐敗問題的重要原因。

（四）監(jiān)督制約缺失?，F(xiàn)行的一些制度規(guī)定不盡合理，加之一些地方和部門黨內(nèi)民主集中制貫徹不力，落實規(guī)章制度的隨意性大，造成了權(quán)力過分集中乃至個人專權(quán)的現(xiàn)象，使一些權(quán)力失去監(jiān)督或無法監(jiān)督。職能部門對項目重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象仍很突出，管的部門越多、管的人越多，互相推諉扯皮現(xiàn)象越嚴重。比如省路橋公司自成立以來，所做的項目從來沒有決算過。再比如對“一把手”監(jiān)督，最有發(fā)言權(quán)的是班子成員和職工群眾，但他們自己的前途命運、工作調(diào)整、職務(wù)晉升都由“一把手”主導決定，這就造成他們怕得罪領(lǐng)導，不敢發(fā)表不同意見和觀點，最終使內(nèi)部監(jiān)督流于形式。同時，由于社會監(jiān)督機制不完善，群眾監(jiān)督機制不健全，公眾監(jiān)督渠道狹窄，從而客觀上造成了監(jiān)督難。

（五）統(tǒng)籌改革滯后。目前推進改革工作大多由各有關(guān)部門主導和推進，而這些改革大都涉及這些部門自身的利益和部門領(lǐng)導的權(quán)力，使得這些部門在一定程度上存在著不愿改、不想改的心理。加之體制機構(gòu)改革不徹底，一些原本屬于市場調(diào)節(jié)的職能仍包攬在政府手中，這直接影響到政府職能的根本轉(zhuǎn)變；行政審批制度改革還不夠深入，審批項目依然較多，審批行為還不夠規(guī)范，自由裁量的空間還比較大；市場體制改革不夠完善，市場配置資源的作用發(fā)揮不夠充分。這些都為腐敗現(xiàn)象的發(fā)生提供了條件。

推進懲防體系建設(shè)的對策建議

黨的十八大提出，要堅持中國特色反腐倡廉道路，全面推進懲治和預防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。目前要加大治標工作力度，形成威懾，通過治標，解決深層次問題。這不僅是新時期加強反腐倡廉建設(shè)的重大舉措，而且也是推進懲防體系建設(shè)的努力方向。

（一）要堅持頂層設(shè)計，爭創(chuàng)具有海南特色的懲防體系實踐范例。

一要搞好統(tǒng)籌規(guī)劃。要對當前反腐倡廉建設(shè)存在的突出問題進行認真梳理，從法規(guī)制度建設(shè)、權(quán)力運行監(jiān)督、廉政風險防控等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，提出推進懲防體系建設(shè)的具體措施。

二要堅持分類構(gòu)建。重點結(jié)合地區(qū)、部門特點，以改革的思路，圍繞權(quán)力運行、執(zhí)法監(jiān)督、法規(guī)制度建設(shè)、民主公開等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分門別類找出問題，提出解決的辦法。要針對行政審批中存在的突出問題，進一步推進行政審批制度改革，減少審批事項，健全完善審批事項、審批流程、完成時限等要素的公開制度；要針對公共資源交易中存在的問題，加快推進全省統(tǒng)一公共資源交易市場建設(shè)，健全完善公共資源交易、市場管理、執(zhí)法監(jiān)督等制度措施；要針對經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、財政資金管理、人事制度及社會管理等領(lǐng)域存在的突出矛盾和問題，深化體制機制改革，推進政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范權(quán)力運行，形成制約機制。

三要突出海南特色。要充分利用海南特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，著力解決上位法制約反腐倡廉建設(shè)的一些突出矛盾和問題。如工程建設(shè)項目審批程序繁多的問題，必須大力推進業(yè)務(wù)主管部門強制性標準的制定，減少審批事項、明確責任、強化執(zhí)法，從法律層面解決重審批、輕監(jiān)管的問題，構(gòu)建海南反腐倡廉建設(shè)的新品牌。

（二）要狠抓干部作風建設(shè)，營造廉潔從政的良好環(huán)境。要以黨的群眾路線教育實踐活動契機，以貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定和省二十條規(guī)定為切入點，以推進庸懶散奢貪專項治理工作為抓手，深入推進干部作風建設(shè)。要通過“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，著力解決干部作風上存在的吃拿卡要、玩風過盛、遇事相互推扯、不敢擔當、門難進、臉難看、對群眾反映的問題漠不關(guān)心等突出問題。要建立健全干部作風建設(shè)的長效機制，完善監(jiān)督制約的法規(guī)措施，把執(zhí)行政治紀律、堅定理想信念、落實中央八項規(guī)定和省二十條規(guī)定等情況，作為干部考核、選拔任用的重要依據(jù)。要加大問責力度，對不作為、慢作為、亂作為，以及不正確履行職責、作風漂浮、官僚主義等行為，導致誤事、壞事、在群眾中造成惡劣影響的干部，發(fā)現(xiàn)一起，要嚴肅查處一起，絕不姑息遷就，確保中央和省委關(guān)于改進工作作風有關(guān)規(guī)定得到真正落實。

（三）要發(fā)揮案件查辦和專項治理的治本功能，著力解決深層次的問題。首先要加大案件查辦工作力度，堅決懲治各種腐敗行為。對發(fā)生在領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部中的違紀違法案件、嚴重損害群眾利益的案件，發(fā)生在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件要嚴肅查處。在形成威懾力量的同時，剖析這些案件存在的深層次問題，為推進懲防體系建設(shè)提供決策依據(jù)。其次要針對群眾反映強烈的突出問題開展專項治理，特別是對一些重點行業(yè)、重點領(lǐng)域長期存在的一些突出問題，要進行集中整治，完善法規(guī)制度，規(guī)范權(quán)力運行，推進懲防體系建設(shè)。當前要緊扣推進“科學規(guī)劃年”、“項目建設(shè)年”活動，重點開展國土、海域岸線、森林、水資等重點領(lǐng)域突出問題專項治理，切實解決存在的突出問題。繼續(xù)深化“小金庫”專項治理，在鞏固黨政機關(guān)、事業(yè)單位治理成果的基礎(chǔ)上，抓好社會團體、國有和國有控股企業(yè)“小金庫”治理工作，著力構(gòu)建防治“小金庫”長效機制。

（四）完善權(quán)力運行監(jiān)督制約機制，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。要強力推進廉政風險防控機制建設(shè)，認真梳理權(quán)力運行中的廉政風險點，完善監(jiān)督制約機制、責任機制、懲戒機制，防止權(quán)力尋租，遏制腐敗問題的發(fā)生。要大力推進權(quán)力運行的公開透明，積極推行電子政務(wù)、網(wǎng)上辦公、政務(wù)公開、信息公開、程序公開，完善政府信息公開標準，將政府職能、機構(gòu)設(shè)置、辦事程序、辦事指南、法律法規(guī)等信息在政府網(wǎng)站上發(fā)布，便于群眾監(jiān)督。要強化權(quán)力運行監(jiān)督，完善民主集中決策機制，進一步加強對執(zhí)行民主集中制情況的監(jiān)督檢查，探索建立重大項目決策專家咨詢、公開聽證制度；進一步完善績效考核制度，提高行政效能。要加大巡視工作力度，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力水平，強化巡視成果運用；要進一步整合監(jiān)督資源，努力形成黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督統(tǒng)籌互補機制。

（五）要強化主體責任，推進懲防體系建設(shè)工作落實。一是各級黨委、政府要履行主體責任，堅持把懲防體系建設(shè)同經(jīng)濟社會發(fā)展工作一起研究，一起部署，一起落實，一起檢查。各級黨政主要領(lǐng)導要認真履行第一責任人的“一崗雙責”職責，堅持“兩手抓，兩手都要硬”，做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。二是各級職能部門要履行推進責任。各級黨委、政府的職能部門特別是懲防體系建設(shè)的牽頭單位和協(xié)辦單位要充分發(fā)揮職能作用，一方面，要把承擔的任務(wù)融入本部門本行業(yè)的實際工作之中，深入查找容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的重點部位和環(huán)節(jié)，有針對性地提出預防和治理措施。另一方面，要加強協(xié)調(diào)配合，通過建立協(xié)商溝通機制、情況通報機制和信息反饋機制，著力形成既各司其職、各負其責，又密切配合、通力協(xié)作的良好局面。三是各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要履行組織協(xié)調(diào)責任。紀檢監(jiān)察機關(guān)要全面履行組織協(xié)調(diào)職責，積極協(xié)助黨委、政府抓好懲治和預防腐敗長效機制建設(shè)任務(wù)的分解和實施。要健全完善“謀劃、部署、監(jiān)督、檢查、考核”于一體的推進運轉(zhuǎn)模式，把監(jiān)督檢查工作寓于機制建設(shè)的日常工作中，綜合運用集中調(diào)度、掛賬督導、向“一把手”反饋情況等措施，加強對各級各單位特別是牽頭、協(xié)辦單位推進懲治和預防腐敗長效機制建設(shè)情況的監(jiān)督檢查，促進預防腐敗體系建設(shè)各項任務(wù)的落實。