科學(xué)立法的五個(gè)維度

甘藏春

前不久中央政治局決定，黨的十八屆四中全會(huì)將研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題。全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。

科學(xué)立法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工作。經(jīng)過(guò)30多年的不懈努力，我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)取得了舉世公認(rèn)的成就，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。我國(guó)法律體系在不斷完善的同時(shí)，也還存在一些不容忽視的問(wèn)題：有的法制度設(shè)計(jì)和管理手段比較滯后，缺乏對(duì)有效治理方式的創(chuàng)新；有的法考慮實(shí)施效果不夠，實(shí)施效果往往與立法目的不一致；有的法對(duì)各地區(qū)發(fā)展的差異性照顧不夠，存在“一刀切”；有的法對(duì)不同利益訴求兼顧不夠，缺乏有效的利益包容機(jī)制，容易激發(fā)矛盾沖突；有的法規(guī)定比較模糊，造成公民、法人對(duì)于自己的行為后果有時(shí)很難有明確的預(yù)期；等等。為此，要根據(jù)十八屆三中全會(huì)對(duì)立法工作的部署，努力加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，不斷推進(jìn)科學(xué)立法。

保證立法的科學(xué)性，首先要解決好立法的立場(chǎng)和站位問(wèn)題。立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的立場(chǎng)和站位是：必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，有效解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題。依法治國(guó)，并不是什么樣的法都能治國(guó)，更不是什么樣的法都能治好國(guó)。法是公民、法人和國(guó)家機(jī)關(guān)行為的基本依據(jù)，而實(shí)際情況則是法的依據(jù)。立法不能只追求“好看”，更要追求“管用”。只有立足中國(guó)實(shí)際，體現(xiàn)客觀規(guī)律的法，才是實(shí)行法治所需要的法；任何理論上博大精深、形式上完美無(wú)缺，但不能有效解決中國(guó)問(wèn)題的法，也是法治所不需要的、沒(méi)有生命力的法。這就需要重點(diǎn)把握三個(gè)原則：一是有必要。法律作為眾多社會(huì)規(guī)則中的一種，是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的。不是所有的社會(huì)現(xiàn)象都適合由法律來(lái)調(diào)整，我們首先要判斷解決某個(gè)問(wèn)題，是否有必要運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，是否可以通過(guò)道德等其他規(guī)則來(lái)約束。二是能管住。要研究法律規(guī)定的措施與待解決問(wèn)題之間的關(guān)系，采取的措施能否真正有效解決問(wèn)題，在多大程度上解決問(wèn)題，是不是在所有的地方、不同的時(shí)期都能解決問(wèn)題。三是低成本。運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施法律，是需要耗費(fèi)巨大社會(huì)資源的。一部好的法律必定是讓守法者感覺(jué)既方便、又有利，能夠得到絕大多數(shù)社會(huì)成員自覺(jué)遵守。只有在這個(gè)前提下，國(guó)家強(qiáng)制力才能起作用。在立法中，我們必須選擇以最小的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)管理目的的方案。

保證立法的科學(xué)性，要正確處理好改革與立法之間的關(guān)系。改革要求變動(dòng)，而法治要求穩(wěn)定；改革要求突破，而法治需要統(tǒng)一，兩者在一定程度上存在內(nèi)在矛盾。在全面深化改革的時(shí)代背景下，如何處理好改革與法治之間的關(guān)系，是當(dāng)前法治建設(shè)面臨的一項(xiàng)重大課題。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。這就為處理改革與法治的關(guān)系提供了正確的指導(dǎo)思想。改革的合法性來(lái)自于法律的授權(quán)，改革的經(jīng)驗(yàn)和成果需要法律予以保障和推廣，而法律也只有通過(guò)改革創(chuàng)新，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能獲得普遍的尊重和認(rèn)可。在改革過(guò)程中，立法既要善于及時(shí)確認(rèn)成熟的改革成果和成功經(jīng)驗(yàn)，以法的形式固定下來(lái)；又要在遵循改革思路的大前提下主動(dòng)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，引領(lǐng)和推動(dòng)改革；還要保持一定的預(yù)見(jiàn)性和超前性，為改革的進(jìn)一步深入預(yù)留必要空間。

保證立法的科學(xué)性，必須進(jìn)一步擴(kuò)大立法過(guò)程中的民主基礎(chǔ)?？茖W(xué)的立法過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)各方共同參與、消弭理念差異、彌合利益分歧、尋求制度共識(shí)的充分博弈過(guò)程，這樣制定出來(lái)的法才能獲得最廣泛的民意基礎(chǔ)，成為社會(huì)最大公約數(shù)。立法的民主程度越高，法的質(zhì)量就越高，就越容易得到社會(huì)的普遍遵守，獲得良好的社會(huì)效果。從當(dāng)前的立法實(shí)踐看，提高立法的民主程度，要努力實(shí)現(xiàn)兩方面目標(biāo)：一個(gè)是立法活動(dòng)的公開(kāi)透明，不僅要求立法草案本身公開(kāi)，還要確保社會(huì)公眾對(duì)立法背景、立法緣由、立法材料、立法過(guò)程等方面的知情權(quán)，確保社會(huì)公眾都能夠真實(shí)、全面、及時(shí)地獲悉立法信息，為參與立法提供充分的前提條件；另一個(gè)是社會(huì)公眾的有效參與，要通過(guò)制度化、程序性的安排，確保社會(huì)各方面，尤其是基層群眾和弱勢(shì)群體等“沉默的大多數(shù)人”能夠參與到立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，探索建立對(duì)公眾意見(jiàn)采納情況的說(shuō)明與反饋機(jī)制，防止征求意見(jiàn)搞形式、走過(guò)場(chǎng)。拓寬和暢通公眾參與立法渠道，積極運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，增強(qiáng)立法透明度，調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性。改進(jìn)法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)的方式，由簡(jiǎn)單的“文本”形式變?yōu)椤皢?wèn)題”形式，由一次性征求變?yōu)槎啻握髑?，不斷提高征求意?jiàn)的實(shí)際效果。

保證立法的科學(xué)性，要求立法與“善治”相結(jié)合。善治是上世紀(jì)90年代初由世界銀行首次提出的，主要包括下列要素：可預(yù)見(jiàn)的、公開(kāi)的和開(kāi)明的決策制定過(guò)程，具有職業(yè)倫理的科層組織，對(duì)其行為負(fù)責(zé)的政府行政，有效參與公共事務(wù)的社會(huì)，以及所有人都依法治而行動(dòng)等等。善治是良法的內(nèi)在要求。善治觀念帶來(lái)了立法與行政理念的轉(zhuǎn)變，要求加強(qiáng)管理方式創(chuàng)新，增強(qiáng)社會(huì)活力。例如：傳統(tǒng)法律模式主要強(qiáng)調(diào)政府作用，善治則注重發(fā)揮政府和多元社會(huì)力量的各自優(yōu)勢(shì)與整體合力；傳統(tǒng)法律模式更加重視從實(shí)體上判定是非曲直，善治則更注重通過(guò)程序的公開(kāi)和平等，達(dá)到實(shí)體結(jié)果上的妥協(xié)與合意；傳統(tǒng)法律模式偏重以“允許”和“禁止”作為基本調(diào)整方式，善治則更強(qiáng)調(diào)民主參與、協(xié)商合作；傳統(tǒng)法律模式偏重于懲罰與強(qiáng)制，善治則更強(qiáng)調(diào)激勵(lì)與自覺(jué)。一部不完善的法，如果在執(zhí)行中體現(xiàn)了善治要求，可以彌補(bǔ)法的缺陷，取得好的效果；反之，即使看起來(lái)很完善的法，如果在執(zhí)行中沒(méi)有體現(xiàn)善治要求，則實(shí)際效果可能打折扣。我國(guó)正處在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生深刻變化，利益關(guān)系和價(jià)值觀念高度復(fù)雜，在立法和行政管理中深入研究并運(yùn)用善治理論，顯得更為迫切。

保證立法的科學(xué)性，還要求正確處理中央與地方的關(guān)系。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，法制的統(tǒng)一性是我國(guó)立法制度的一項(xiàng)重要原則。但我國(guó)同時(shí)也是一個(gè)生產(chǎn)力發(fā)展極不均衡的國(guó)家，不同地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距很大，采取“一刀切”方式制定出來(lái)的法，就有可能在一些地方“水土不服”。因此，在立法過(guò)程中必須妥善處理統(tǒng)一性和差異性之間的關(guān)系，研究哪些問(wèn)題必須統(tǒng)一，哪些事項(xiàng)可由地方自主決策，把統(tǒng)一性和差異性結(jié)合起來(lái)，是一個(gè)需要不斷研究探索的問(wèn)題。改革開(kāi)放后，國(guó)家開(kāi)始考慮地方的立法需求，1979年制定的《地方組織法》賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年、1986年兩次修改《地方組織法》，先后賦予省會(huì)市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2000年《立法法》對(duì)地方立法權(quán)作了系統(tǒng)明確的規(guī)定。為了進(jìn)一步發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大地方自主立法權(quán)，允許地方根據(jù)本地區(qū)發(fā)展的需要，就純屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)開(kāi)展立法工作，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。

推進(jìn)科學(xué)立法是一個(gè)只有起點(diǎn)、沒(méi)有終點(diǎn)的歷史過(guò)程。我們必須以實(shí)踐為依據(jù)，以理論為指導(dǎo)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以創(chuàng)新為目標(biāo)，不斷推進(jìn)科學(xué)立法，為全面深化改革和實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)提供源源不斷的制度保障。

（作者為國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任、黨組成員）