“兩區(qū)同建”破解中國新型城鎮(zhèn)化難題

王景新

作者題記：2013年9月下旬，筆者隨發(fā)展中國論壇“山東德州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”調(diào)研組到德州市調(diào)查，聽取了市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的情況介紹，與小城鎮(zhèn)德州研究中心、德州市委農(nóng)辦、發(fā)改委、民政局、國土資源局、住建局、規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)局、金融辦、人民銀行等單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談，實(shí)地調(diào)查了德州市的4縣（區(qū)）16個(gè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新社區(qū)，即：德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)袁橋社區(qū)，陵縣五李社區(qū)，齊河縣的李官、宣章、大黃、華中、洪州、古城苑等社區(qū)、園區(qū)，黃河生態(tài)文化旅游大觀園，禹城市的鰲龍、夏季、王子付、梁河、駐地、濱河、邢店等社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。本文在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上形成。

摘要：德州“兩區(qū)同建”為中國城市化轉(zhuǎn)型提供了范例。它啟迪我們：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，有效解決當(dāng)前越來越難以忍受的“城市病”；新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該用足用好“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，促進(jìn)“三農(nóng)”現(xiàn)代化，縮小而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)和工農(nóng)差距；新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)考慮打破國家壟斷土地一級(jí)市場，從根本上化解日漸凸顯的、由征地、拆遷等誘發(fā)的社會(huì)沖突；新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和“鄉(xiāng)政村治”格局的前提下，高度重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度配套改革和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：兩區(qū)同建；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009—9107（2014）01—0006—07

前言

中共十八大提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，無疑是擴(kuò)大內(nèi)需、撬動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的強(qiáng)大引擎，同時(shí)標(biāo)志著中國城市化轉(zhuǎn)型。問題在于新型城鎮(zhèn)化在撬動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，如何化解下列三大突出問題：其一，大城市越建越大，堵、霾、澇等“城市病”越來越挑戰(zhàn)人們的忍受極限，城市管理中的矛盾和沖突越來越突出；其二，建設(shè)用地需求日益旺盛，但土地資源日益稀缺，由征地、拆遷誘發(fā)的社會(huì)沖突甚至對(duì)抗越來越難以化解；其三，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化，與工業(yè)化、城市化的差距不是在縮小，而是進(jìn)一步擴(kuò)大。新型城鎮(zhèn)化如果不能有效解決上述矛盾，我們就沒有完成城市化轉(zhuǎn)型，所謂新型城鎮(zhèn)化只不過是“穿新鞋、走老路”。

“兩區(qū)同建”，是山東省德州市（注釋專欄1）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一種模式，這種模式概括為：以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，以農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變、就地就近市民化為路徑，同步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新社區(qū)建設(shè)，并納入全市城鎮(zhèn)化體系來規(guī)劃和管理，追求全域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)現(xiàn)代化、社區(qū)城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。德州“兩區(qū)同建”的實(shí)踐，為我們走出上述困境，破解新型城鎮(zhèn)化難題提供了先行試驗(yàn)和示范。

注釋專欄1：德州市基本情況

德州市位于山東省西北部，黃河下游北側(cè)，距首都北京320公里。境內(nèi)東西寬200公里，南北長175公里，總面積lO 356平方公里，占山東省總面積的7.55%。德州市為黃河沖積平原，全市地貌大體分三類：一是高地類，由河流、河床沉積而成，占土地總面積的34.3%；二是坡地類，由黃泛漫流沉積而成，占總土地面積的52.1%；三是洼地類，占13.6%。德州市轄德城區(qū)、樂陵市、禹城市、臨邑縣、平原縣，夏津縣、武城縣、慶云縣、寧津縣、陵縣、齊河縣11縣（市、區(qū)）和德州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、德州運(yùn)河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)兩派出機(jī)構(gòu)。2012年年末戶籍總?cè)丝?77.52萬人，其中農(nóng)業(yè)人口400.38萬人，非農(nóng)業(yè)人口177.14萬人。

一、把“兩區(qū)同建”作為全域工業(yè)化、

城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步

推進(jìn)的大戰(zhàn)略

德州“兩區(qū)同建”緣起于2007年寧津縣柴胡店鎮(zhèn)東崔村等5個(gè)村農(nóng)民自發(fā)的實(shí)驗(yàn)（注釋專欄2）。

注釋專欄2：東崔等5村“兩區(qū)同建”的自發(fā)實(shí)驗(yàn)

東崔村原來是個(gè)只有460人的小村，10多年前村黨支部帶領(lǐng)全村農(nóng)民建起蔬菜大棚，辦了蔬菜批發(fā)市場，農(nóng)民和村集體都富起來了，村里通了自來水，修了柏油路。周圍4個(gè)村都非常羨慕，主動(dòng)要求與東崔村合并。經(jīng)過努力，5個(gè)村合并成一個(gè)有2600多人口的大社區(qū)；同時(shí)共同發(fā)展蔬菜大棚和批發(fā)市場。第二年，這個(gè)社區(qū)人均增收2000多元；自來水、柏油路也覆蓋了社區(qū)。村行政開支由原來的11萬元降到了4萬元。農(nóng)民增收了，集體變富了，村莊辦成社區(qū)了，農(nóng)民變成了蔬菜產(chǎn)業(yè)園的工人，一些在外打工的農(nóng)民也紛紛“鳳還巢”了。干部群眾皆大歡喜，決心按這條路子走下去。

德州市委、市人民政府經(jīng)過反復(fù)研究認(rèn)為：東崔村“兩區(qū)同建”的做法，順應(yīng)了國家擴(kuò)大內(nèi)需、確保國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的戰(zhàn)略需要，契合了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總要求，找到了加快推進(jìn)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的新路子。2009年，決定將東崔村“兩區(qū)同建”的做法上升為全市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)的大戰(zhàn)略。他們的做法是：

1.發(fā)展戰(zhàn)略“三步走”。2009年上半年出臺(tái)《中共德州市委德州市人民政府關(guān)于推進(jìn)全市村莊合并和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》（德發(fā)（2009）第8號(hào)文），進(jìn)行了全而部署。德州市委、市政府提出10～15年時(shí)問，逐步完成“把農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入城鎮(zhèn)化體系來規(guī)劃、建設(shè)和管理”的任務(wù)。第一步，科學(xué)規(guī)劃，2009年下半年至2010年上半年，德州市抓住全市土地利用規(guī)劃編修、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃編修的契機(jī)，編制了“德州市新型城鎮(zhèn)體系建設(shè)規(guī)劃”；第二步，展開“傳統(tǒng)村落整治與提升”、“行政區(qū)合并及‘兩區(qū)同建”；第三步，逐步理順全域城鎮(zhèn)化管理體系，重點(diǎn)是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和自治村的管理體系。

2。發(fā)展布局“全域城鎮(zhèn)化”。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，編制全市中心城市、次中心城鎮(zhèn)（縣城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)）、小城鎮(zhèn)（其他建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府所在地）和小集鎮(zhèn)（村級(jí)社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)）四級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃體系，把中心城市的龍頭作用、次中心城鎮(zhèn)的紐帶作用和小城鎮(zhèn)與小集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)作用串聯(lián)成一個(gè)全域城鎮(zhèn)化、功能互補(bǔ)的體系。其中：德州市級(jí)規(guī)劃包含1個(gè)德州中心主城區(qū)、10個(gè)次中心城市（縣城）、36個(gè)中心鎮(zhèn)、710個(gè)小集鎮(zhèn)（農(nóng)村社區(qū)）和1 538個(gè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)。各縣（市、區(qū)）編制了縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，比如：齊河縣編制了“三區(qū)連體（縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、黃河國際生態(tài)城、縣主城區(qū)），四同推進(jìn)（潘店煤電化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)、齊河濟(jì)南特別T業(yè)同區(qū)、華店民營創(chuàng)業(yè)園區(qū)、礦區(qū)工業(yè)園區(qū)），五鎮(zhèn)支撐（中心城鎮(zhèn)）、60個(gè)大型社區(qū)”遍布的全域城鎮(zhèn)化規(guī)劃，讓全縣50萬農(nóng)民全部住進(jìn)新區(qū)，實(shí)現(xiàn)全域城鎮(zhèn)化；陵縣依托德州市“四縱三橫”路網(wǎng)規(guī)劃，把國道、省道沿線的糜鎮(zhèn)作為陵縣次中心，把徽王、鄭家寨、神頭三鎮(zhèn)作為縣域中心鎮(zhèn)，再沿交通干線布局50個(gè)大型農(nóng)村社區(qū)，形成了以縣城為龍頭、中心鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村大型社區(qū)為基礎(chǔ)縣域城鎮(zhèn)化體系（縣域城鎮(zhèn)化、農(nóng)村社區(qū)和園區(qū)規(guī)劃一張圖）。

3.推進(jìn)策略“多型”并舉，因地制宜，采用多種推進(jìn)模式。

4.多種、多級(jí)規(guī)劃相互銜接，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、公路建沒規(guī)劃等多種類型的專項(xiàng)規(guī)劃，以及市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)規(guī)劃銜接成一個(gè)整體，同時(shí)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃法規(guī)的約束作用。

按照上述規(guī)劃建設(shè)，截止到2013年8月底，德州市已將8 319個(gè)行政村合并為3 070個(gè)，經(jīng)過選舉產(chǎn)生了新的村民委員會(huì)。在此基礎(chǔ)上，將3 070個(gè)行政村規(guī)劃為710個(gè)社區(qū)。目前已建成和在建的農(nóng)村社區(qū)378個(gè)，20萬農(nóng)戶住進(jìn)了設(shè)施配套、生產(chǎn)生活便利、環(huán)境優(yōu)美的集鎮(zhèn)式新社區(qū)。與社區(qū)建設(shè)同步規(guī)劃了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)、文化旅游等各類園區(qū)1538個(gè)，已建成876個(gè)，30多萬農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)。

“兩區(qū)同建”撬動(dòng)了德州市新一輪經(jīng)濟(jì)增長（表1）。地區(qū)總產(chǎn)值連續(xù)4年（2009～2012年）保持了近12%左右的高速、持續(xù)增長，近3年的財(cái)政總收入保持了20%以上的高增長；與此同時(shí)，市民和農(nóng)民人均純收入差距不斷縮小，由2009年的2.6：1縮小為2012年的2.3：1。

二、整體推進(jìn)，分類建設(shè)，著力于全域農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化

德州市“兩區(qū)同建”，按照中共十八大關(guān)于“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”的要求，整體推進(jìn)、分類建設(shè)。典型案例（注釋專欄3）告訴我們，德州“兩區(qū)建設(shè)”有兩個(gè)主要著力點(diǎn)：

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)著力于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

德州市按照集約、就近、就地原則和“四化同步發(fā)展”的思路，將工業(yè)商業(yè)大項(xiàng)目引進(jìn)市（區(qū)、縣）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和次中心城市，較大的工業(yè)、商業(yè)和旅游項(xiàng)目引進(jìn)中心鎮(zhèn)和示范鎮(zhèn)，農(nóng)村社區(qū)（小集鎮(zhèn)）以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主，形成了三種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

1.工商產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。今年1～8月，德州市完成工業(yè)投資567.4億元，技改投資3332.1億元，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)到3249家，初步構(gòu)建成現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；投資260億元建設(shè)東北商貿(mào)物流城，投資150億元建設(shè)濟(jì)鐵物流園，初步形成了全市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；同時(shí)開展區(qū)域合作，招商引資。目前，德州市已有311個(gè)大項(xiàng)目落地、341億元資金到位。比如：德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)、中國建材集團(tuán)、中國國藥集團(tuán)、中鐵物流總公司等集團(tuán)公司的大項(xiàng)目，德州開發(fā)區(qū)袁橋社區(qū)的民豐工業(yè)園，禹城市中街道夏季社區(qū)的“四季青”蔬菜瓜果批發(fā)市場等，促進(jìn)了“城中村”、“城郊村”工商產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。

2.特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)園區(qū)著力于構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。如陵縣陵城鎮(zhèn)五里社區(qū)的日光溫室法國西葫蘆生產(chǎn)基地，齊河縣劉橋鄉(xiāng)洪州社區(qū)的綠都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，大黃鄉(xiāng)大黃社區(qū)的食用菌規(guī)模產(chǎn)業(yè)園，禹城市安仁鎮(zhèn)王子付社區(qū)和奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園，市中街道鰲龍產(chǎn)業(yè)園的觀光采摘區(qū)，溫泉度假中心等。

3.現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)著力于高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)和示范方的建設(shè)。比如陵縣15萬畝整建制小麥高產(chǎn)示范方（經(jīng)山東農(nóng)業(yè)廳專家組測產(chǎn)，2013年小麥畝均產(chǎn)量636.8公斤，實(shí)打?yàn)?51.8公斤）總產(chǎn)量達(dá)到10.71億斤，比上年增長0.54%，實(shí)現(xiàn)了全縣夏糧“十一年增”。

（二）依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建設(shè)方便農(nóng)民生產(chǎn)、生活的農(nóng)村新社區(qū)

與不同類型的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)相適應(yīng)，建成的農(nóng)村社區(qū)也分為三種類型：

1.“城中村”按城市社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，住宅樓以高層和多層為主。如德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的袁橋社區(qū)。

2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府駐地村、中心村及合并村等大型社區(qū)按照小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，住宅樓采用兩種模式：其一，工商業(yè)型村域經(jīng)濟(jì)社區(qū)，采用“3+1”模式，即每棟樓四層，一層為工具間、車庫或儲(chǔ)藏室，其余三層安排住戶，如齊河古城苑社區(qū)；其二，農(nóng)業(yè)型村域經(jīng)濟(jì)社區(qū)，采用“2層獨(dú)院”聯(lián)體式民居，既方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，又形成聯(lián)排街區(qū)，具備小城鎮(zhèn)景觀布局，如禹城王子付社區(qū)。

3.具有地域文化保護(hù)價(jià)值的傳統(tǒng)村落，按照浙江經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行修復(fù)整治，保持傳統(tǒng)村落景觀和鄉(xiāng)土文明。

所有農(nóng)村社區(qū)都按照“五化、八通、八有”的規(guī)劃建設(shè)配套和服務(wù)設(shè)施。五化即硬化、綠化、亮化、凈化、美化；八通即通水、通電、通暖、通氣、通油路、通寬帶、通電話、通有線電視；八有即有幼兒園、小學(xué)、敬老院、衛(wèi)生室、警務(wù)室、超市、中心廣場、社區(qū)服務(wù)中心。

注釋專欄3：“兩區(qū)同建”典型案例

案例1.德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)袁橋鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。德州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總?cè)丝?0萬人，轄區(qū)面積320平方公里，目前的建成區(qū)面積50萬平方公里。袁橋鎮(zhèn)共有43個(gè)行政村，規(guī)劃為3個(gè)萬人大社區(qū)：（1）袁橋社區(qū)一期25棟多層，計(jì)10.1萬平方米，2011年已有876戶入住，袁橋社區(qū)二期已全部開工，建設(shè)64棟多層，18棟高層，共計(jì)63萬平方米，64棟多層主體已經(jīng)全部竣工，正在內(nèi)部裝修，預(yù)計(jì)2013年底能夠入住?？砂仓萌吻f、碾子趙等9個(gè)村7 000余人。（2）小劉社區(qū)一期22棟多層，計(jì)11.2萬平方米。已完成拆遷勘探工作，清障面積830畝，小區(qū)建成后可安置1 9個(gè)村1萬余人。（3）大王社區(qū)一期25棟多層，計(jì)9.8萬平方米，主體已全部竣工，正在內(nèi)部裝修，預(yù)計(jì)2013年底可入住，可以安置1700余戶。大王社區(qū)二期拆遷勘探完成，占地1040畝，可安置12個(gè)村1萬余人居住。

袁橋鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)17處，共占地1萬5千畝。其中特色旅游園區(qū)3處，投資1.2億元，建成占地330畝的民豐工業(yè)園一期，已全部投入使用。還有太陽能、生物科技、物流、空調(diào)等工業(yè)園區(qū)，都是一類產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

案例2.陵縣陵城鎮(zhèn)五里社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。五李社區(qū)由南李、前李、西李、王芽、后寺5個(gè)村合并而成，總計(jì)616戶、2314人，耕地面積4 000畝。社區(qū)建設(shè)總投資1.35億元，占地總面積210畝，建筑總面積12。6萬平方米，其中一期152棟兩層獨(dú)院民居，52棟商鋪，建筑面積3.6萬平方米，2011年底入??；二期62棟兩層獨(dú)院民居、11棟多層樓房，建筑面積9萬平方米，2012年底入住；三期工程8棟多層樓房，10棟二層獨(dú)院民居，2013年9月底達(dá)到入住條件。截至調(diào)查日（2013.9.24），5個(gè)村的農(nóng)戶已經(jīng)全部入住，社區(qū)已拆除舊村房屋796座，復(fù)墾土地600畝。

五李社區(qū)位于陵城鎮(zhèn)萬畝蔬菜基地的核心區(qū)，是全國最大的日光溫室法國西葫蘆生產(chǎn)基地。以該基地為依托，社區(qū)已建成日光溫室大棚1800個(gè)，戶均2.5個(gè)，蔬菜年交易總量達(dá)到4萬噸。社區(qū)通過“合作社+生產(chǎn)基地+批發(fā)市場”的運(yùn)作模式，將大棚蔬菜生產(chǎn)直接推入市場一線，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)供銷一條龍，保證了蔬菜生產(chǎn)的平穩(wěn)快速發(fā)展。2012年社區(qū)蔬菜總產(chǎn)值達(dá)到5500余萬元，年人均純收入2萬元。

案例3.齊河縣劉橋鄉(xiāng)洪州社區(qū)和洪州綠都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園。劉橋鄉(xiāng)洪州社區(qū)是聯(lián)村遷建型社區(qū)，由23個(gè)村莊合并而成，總?cè)丝?3469人。2010年3月開工建設(shè)，現(xiàn)已完成投資2億元，建設(shè)二層連體復(fù)合住宅樓1166棟、商業(yè)樓202棟，建筑面積23萬平方米。2011年8月，有7個(gè)村、5000人整體搬遷入住。社區(qū)配套建設(shè)了政務(wù)中心、學(xué)校、幼兒園、商業(yè)步行街、休閑廣場、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)機(jī)大院、污水處理廠等設(shè)施，居民不出社區(qū)就能享受到城里人的生活。

社區(qū)同步建設(shè)了1000畝的洪州綠都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，采用農(nóng)民入股的方式成立了農(nóng)業(yè)合作社，實(shí)行“基地+合作社+農(nóng)戶”的生產(chǎn)形式，吸納400余名群眾在園區(qū)就業(yè)。目前，舊村拆除復(fù)墾完畢，建設(shè)了千畝核桃園，是仝省土地增減掛鉤政策示范社區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)示范社區(qū)。

案例4.齊河縣大黃鄉(xiāng)食用菌規(guī)模產(chǎn)業(yè)園。該園是與大黃社區(qū)配套建設(shè)的園區(qū)，規(guī)劃占地1100畝，總投資10億元。采取“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式，以省級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)康瑞食用菌有限公司為龍頭，帶動(dòng)中小企業(yè)，輻射廣大農(nóng)戶。目前，已落戶企業(yè)13家。全部達(dá)產(chǎn)后，年可栽培食用菌760萬平方米，日產(chǎn)食用菌30噸，產(chǎn)值3.2億元，安置勞動(dòng)力5000余人。產(chǎn)業(yè)園已初步形成集食用菌產(chǎn)品研發(fā)、栽培、加工、銷售、廢舊菌包處理為一體的高端農(nóng)業(yè)循環(huán)體系。隨著園區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大黃食用茵規(guī)模產(chǎn)業(yè)園將成為長江以北規(guī)模最大、技術(shù)最成熟的層架式、智能化金針菇栽培基地。

案例5.禹城市安仁鎮(zhèn)王子付社區(qū)和奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園區(qū)。王子什社區(qū)合并了王子付、食盒楊、小盧、義合王、顏坊、高老吾、周莊、三里、大付、碾子劉、儉劉、小付、隋莊、于孟等14個(gè)村，共1276戶，4843人，耕地9 715畝。社區(qū)規(guī)劃占地700畝，共建樓房1 200套，安置社區(qū)農(nóng)戶1200戶、4850人。已完一期102套，120戶入住。二期建設(shè)二層帶小院樓房100套，已全部完成內(nèi)外裝飾，正在進(jìn)行配套設(shè)施建設(shè)，計(jì)劃2013年11月底全部完工，達(dá)到入住條件。二期搬遷入住后，可完成拆舊區(qū)面積236.25畝，安置區(qū)面積155.55畝，增加耕地面積74.4畝。

社區(qū)配套建設(shè)了王子付奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園區(qū)和舜禹生態(tài)果蔬采摘園。其中奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地面積約220畝，現(xiàn)有奶牛養(yǎng)殖戶75家，奶牛存欄量達(dá)3000頭，主要從事奶牛養(yǎng)殖和鮮奶銷售。在經(jīng)營管理上采取統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一疫病防治、統(tǒng)一技術(shù)指尋、統(tǒng)一青貯氨化、統(tǒng)一購銷服務(wù)、分尸飼養(yǎng)管理的“五統(tǒng)一分”管理模式。2012年以來，王子付奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園區(qū)在原來的基礎(chǔ)上又投資5000萬元對(duì)園區(qū)進(jìn)行提檔升級(jí)和擴(kuò)建。擴(kuò)建完成后預(yù)計(jì)年產(chǎn)值1500萬元，僅王子付牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園就可轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力300余人。

案例6.禹城市市中街道夏季社區(qū)和“四季青”蔬菜瓜果批發(fā)市場。夏季社區(qū)由夏季、范莊、三義廟、路莊、朱莊、王橋、大魏、小魏、王先9個(gè)村合并而成，總?cè)丝? 587人，耕地面積5 800畝，其中蔬菜面積3 190畝。夏季社區(qū)屬政府主導(dǎo)集中建設(shè)模式。社區(qū)規(guī)劃占地305畝，建筑面積18.3萬平方米，住宅17.2萬平方米，可安置村民800戶。住宅樓采用“3+1”模式建設(shè)（一層為車庫存放農(nóng)機(jī)具，上面三層安排住戶），配套布置了社區(qū)服務(wù)中心、孤寡老人公寓、幼兒園、超市、醫(yī)療、治安等設(shè)施，并規(guī)劃設(shè)計(jì)了大型農(nóng)機(jī)具、生產(chǎn)資料停放儲(chǔ)存區(qū)域，充分滿足農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)和生活需要。

該社區(qū)依托城郊的區(qū)位優(yōu)勢，投資600萬元，建成了“四季青”蔬菜瓜果批發(fā)市場，日均交易量700噸，成為禹城周邊最大的蔬菜集散地。

三、堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和基層自治制度，化解農(nóng)區(qū)

城鎮(zhèn)化中的難題

（一）市場運(yùn)作、社會(huì)幫扶、政府支持，多渠道籌集“兩區(qū)同建”資金

德州市經(jīng)過測算，在農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)一套150平方米的樓房，需要投入15萬元左右，以當(dāng)前農(nóng)民收入水平，拿出這么多錢新建家園不現(xiàn)實(shí)；同時(shí)，要在每一個(gè)社區(qū)建設(shè)1個(gè)或若干個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，無論基層財(cái)政、村社集體都無力承擔(dān)建設(shè)的巨額投資。如何在不增加農(nóng)戶、村集體和基層財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力的前提下，確保農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)順利推進(jìn)，解決資金問題就成了“重中之重”。德州市采取“市場運(yùn)作、社會(huì)幫扶、政府支持”方式，多渠道籌集“兩區(qū)同建”資金。

1.爭取金融部門支持，充分發(fā)揮其融資主渠道作用。比如：禹城市內(nèi)各級(jí)金融部門共融資3.7億元用于“兩區(qū)同建”。

2.成立投融資擔(dān)保公司、村鎮(zhèn)銀行和民間資本管理公司，動(dòng)員社會(huì)資本參與“兩區(qū)同建”。比如：2013年1～7月，齊河縣通過上述辦法，動(dòng)員全社會(huì)融資185億元用于“兩區(qū)同建”；為了規(guī)范“兩區(qū)同建”資金籌集、使用和管理，齊河縣政府出臺(tái)《新農(nóng)村建設(shè)融資管理辦法》、《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金管理使用辦法》等文件。

3.引導(dǎo)企業(yè)參與“兩區(qū)同建”。德州市引導(dǎo)企業(yè)投資農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。比如：齊河縣引導(dǎo)山東坤河旅游開發(fā)有限公司投資2億元，與祝阿鎮(zhèn)古城苑社區(qū)共建，形成“村企共建”模式；禹城市BT模式，先由企業(yè)融資建設(shè)，政府再完全回購，采用這種方式建設(shè)了油坊社區(qū)、張莊社區(qū)，建設(shè)規(guī)模達(dá)到14萬平方米；齊河縣以省級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)康瑞食用菌有限公司為龍頭，帶動(dòng)中小企業(yè)共13家落戶，投資10億元建設(shè)大黃鄉(xiāng)食用菌規(guī)模產(chǎn)業(yè)園。

4.整合各類資金聚焦“兩區(qū)同建”。德州市將農(nóng)村危房改造、土地整理、水利建設(shè)等政策性資金“打包”集中用于農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。禹城市按照“渠道不亂、用途不變、形成合力”原則整合土地整理項(xiàng)目資金，集中了12億元資金用于兩區(qū)同建。陵縣五李社區(qū)還探索出政府扶持、市場化運(yùn)作、社會(huì)幫扶、農(nóng)民自籌、駐村工作組援助“五位一體”融資模式。五李社區(qū)建筑總面積12.6萬平方米，總投資1.35億元，分別來源于縣政府的水利、林業(yè)部門無償援助社區(qū)管網(wǎng)等配套設(shè)施和花草苗木，德州市市直機(jī)關(guān)駐村工作組協(xié)調(diào)資金700多萬元，陵城鎮(zhèn)政府減免稅收和以獎(jiǎng)代補(bǔ)800多萬元，利用村集體留用土地建設(shè)商住樓可盈利600多萬元，再將其盈利用于社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，入住農(nóng)戶按照建筑成本價(jià)購房。

5.“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤”過程中，政府獲得的土地增值收益專項(xiàng)用于“兩區(qū)同建”。

（二）堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中錯(cuò)綜復(fù)雜的土地矛盾

“兩區(qū)同建”最難處理的是農(nóng)村土地利用、使用關(guān)系。德州市的經(jīng)驗(yàn)是：

1.按照?qǐng)?jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的總要求，用好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，在擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的同時(shí)，依法維護(hù)農(nóng)民承包土地權(quán)益。目前，德州市采用轉(zhuǎn)包、出租、入股、合作社經(jīng)營等方式，流轉(zhuǎn)土地150萬畝，占承包耕地面積的16%，無論采用何種流轉(zhuǎn)方式，都要確保農(nóng)民承包土地收益權(quán)略高于分散經(jīng)營收入。通過流轉(zhuǎn)，全市培養(yǎng)規(guī)模種糧戶288戶，其中規(guī)模在50畝以上的245戶，規(guī)模在300畝以上的43戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系正逐步形成。

2.合理補(bǔ)償，確保農(nóng)民宅基地使用權(quán)落到實(shí)處。德州市對(duì)農(nóng)民宅基地處置方式：一是舊村拆遷，農(nóng)民搬入新社區(qū)置換出的土地復(fù)墾為耕地，經(jīng)國土資源管理部門驗(yàn)收后每畝給予13～15萬元補(bǔ)償，其中50%用于舊村拆遷和新社區(qū)公共設(shè)施及配套建設(shè)，50 9，6由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民按比例分配，一般情況下，每農(nóng)戶可獲得6萬元左右（如齊河縣）補(bǔ)償用于購房。

3.發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。宅基地拆遷復(fù)墾的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營或?qū)ν庹袠?biāo)發(fā)包，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織收入，用于維持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和村域基本公共服務(wù)。比如，到今年底，陵縣將有30%的農(nóng)村社區(qū)年集體收入達(dá)到10萬元以上、村集體收入達(dá)到3萬元以上。該縣神頭鎮(zhèn)紀(jì)家社區(qū)用復(fù)墾的350畝土地建立了良種培育基地，社區(qū)集體收入達(dá)到70多萬元/年；陵城鎮(zhèn)王芽村舊村復(fù)墾后新增200畝土地，由村集體轉(zhuǎn)包給農(nóng)戶種植（大棚）蔬菜，村集體收入20萬元/年。

4.利用國家“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，置換出來的部分土地指標(biāo)由全市統(tǒng)籌，用于市域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）堅(jiān)持和完善村民自治制度，理順農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)。提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)水平

合并行政村、建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，對(duì)堅(jiān)持和完善農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”格局提出了新要求。德州的做法是：

1.行政村合并，村集體經(jīng)濟(jì)組織暫緩合并，土地所有權(quán)及使用關(guān)系堅(jiān)守以原村民小組的邊界。目前，全市8319個(gè)行政村已經(jīng)合并為3070個(gè)，但農(nóng)業(yè)局經(jīng)管統(tǒng)計(jì)的村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然為8319個(gè)。條件成熟時(shí)，采取多種方式逐步理順行政村域原村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。

2.合并后的行政村，按照德州市委、市政府“凡合必選”的規(guī)定，重新進(jìn)行換屆選舉。農(nóng)民十分關(guān)心未來的生產(chǎn)、生活，因此表現(xiàn)出極大熱情，踴躍參加選舉，許多外出打工的農(nóng)民也紛紛回家投票，全市共有190萬村民參加了選舉，社區(qū)選民參選率達(dá)85%。

3.成立社區(qū)黨組織和管理組織，社區(qū)黨組織按照黨章關(guān)于農(nóng)村基層黨組織的有關(guān)規(guī)定設(shè)立和建設(shè)，社區(qū)管理組織參照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)要求建設(shè)。比如齊河縣探索的社區(qū)黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、服務(wù)組織、監(jiān)督組織“五位一體”管理體系和模式。下一步，德州市將進(jìn)一步理順鄉(xiāng)級(jí)政府、社區(qū)和行政村之間的關(guān)系并建立新的管理體制和機(jī)制。

4.探索農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和社區(qū)公共服務(wù)體系組合體制和機(jī)制。比如各社區(qū)都建立了社區(qū)服務(wù)大廳，德州市政府提出“社區(qū)六進(jìn)”把市縣政府的服務(wù)下沉和延伸到農(nóng)村社區(qū)，在農(nóng)村社區(qū)形成了農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品銷售服務(wù)、金融和郵政服務(wù)、計(jì)生和民政救助、消防和警務(wù)服務(wù)、物業(yè)管理、大型超市等生產(chǎn)性、公益性、市場性服務(wù)有機(jī)結(jié)合的整體。

四、結(jié)語

德州“兩區(qū)同建”適應(yīng)并滿足了農(nóng)民及其村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織日益增長的改善農(nóng)民和農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式的需要，把農(nóng)村生活消費(fèi)拓展為農(nóng)村社區(qū)集體的消費(fèi)需求。按德州經(jīng)驗(yàn)測算，新社區(qū)建房綜合投資每戶平均約需20萬元，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)每個(gè)社區(qū)約1000萬元，假設(shè)中國約60萬行政村、2.5億農(nóng)戶中的1/3參與農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，中國農(nóng)戶住房建設(shè)需要約17萬億元的投資，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)則需要2萬億元投資，兩項(xiàng)合計(jì)19萬億元。如果按照20年左右的時(shí)間規(guī)劃和建設(shè)，每年籌集并保持約1萬億元的投入，這不僅是可行的，而且無疑是拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的強(qiáng)大動(dòng)力。

但是，如果不盡快完成城市化轉(zhuǎn)型，不解決本文開篇所指出的三大突出問題，新型城鎮(zhèn)化就沒有“破題”。德州的實(shí)踐迫使我們反思：以農(nóng)民工及其家屬和子女進(jìn)城定居、轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦某鞘谢缆肪烤惯€能走多遠(yuǎn)？農(nóng)村改革35年來，進(jìn)城農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到2.6億人，有的經(jīng)歷了“兩代人”代際傳承，“農(nóng)民工”的帽子仍未摘掉，他們中的絕大多數(shù)仍然在流動(dòng)，出現(xiàn)了社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝先生所說的“流動(dòng)的社會(huì)”。難道我們的專家、學(xué)者和政府真有招數(shù)使他們市民化？除非農(nóng)民工賺足夠多的錢，有足夠大的勇氣放棄農(nóng)村土地及住宅。因此，城市化不能僅僅理解為讓大量農(nóng)民進(jìn)城。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該理解為：農(nóng)民生產(chǎn)、生活及基本公共服務(wù)供給的方式和水平的市民化，是進(jìn)城？還是就地、就近市民化，由農(nóng)民自由選擇，由縣域和村域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來決定。按照十八屆三中全會(huì)《決定》“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”不能緊緊盯住農(nóng)民的“戶口簿”，而要把主要精力放在關(guān)心進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)退出（農(nóng)村集體）和進(jìn)入城市社區(qū)的問題。

德州“兩區(qū)同建”為中國城市化轉(zhuǎn)型提供了范例。它啟迪我們：新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，有效解決當(dāng)前越來越難以忍受的“城市病”；新型城鎮(zhèn)化用足用好“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化，縮小而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)和工農(nóng)差距；新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)考慮打破國家壟斷土地一級(jí)市場，讓農(nóng)民集體建設(shè)用地不經(jīng)過國家征收直接用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，從根本上化解日漸凸顯的、由征地、拆遷等誘發(fā)的社會(huì)沖突；新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和“鄉(xiāng)政村治”格局的前提下，高度重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度配套改革和創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化對(duì)城鄉(xiāng)治理的挑戰(zhàn)。

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